La Cláusula de Emolumentos Extranjeros es una disposición del Artículo I , Sección 9 , Cláusula 8 de la Constitución de los Estados Unidos , [1] que prohíbe al gobierno federal otorgar títulos nobiliarios y restringe a los miembros del gobierno federal recibir obsequios , emolumentos , cargos o títulos de estados y monarquías extranjeros sin el consentimiento del Congreso de los Estados Unidos . También conocida como la Cláusula de Títulos Nobiliarios , fue diseñada para proteger a los funcionarios federales de los Estados Unidos contra las llamadas "influencias extranjeras corruptoras". La cláusula se ve reforzada por la prohibición correspondiente de los títulos nobiliarios estatales en el Artículo I, Sección 10 , y de manera más general por la Cláusula de Garantía Republicana en el Artículo IV, Sección 4. [ 2]
Ningún título nobiliario será concedido por los Estados Unidos, y ninguna persona que ocupe un cargo remunerado o de confianza bajo ellos aceptará, sin el consentimiento del Congreso, ningún regalo, emolumento, cargo o título, de ningún tipo, de ningún rey, príncipe o estado extranjero. [3]
Las intenciones de los redactores de la Constitución con esta cláusula eran dos: impedir que se estableciera una sociedad de nobleza en los Estados Unidos y proteger las formas republicanas de gobierno de la influencia de otros gobiernos. En El Federalista N.° 22 , Alexander Hamilton afirmó: "Uno de los aspectos débiles de las repúblicas, entre sus numerosas ventajas, es que ofrecen una vía de entrada demasiado fácil a la corrupción extranjera". Por lo tanto, para contrarrestar esta "corrupción extranjera", los delegados de la Convención Constitucional redactaron la cláusula de tal manera que actuara como un cajón de sastre para cualquier intento de los gobiernos extranjeros de influir en las políticas estatales o municipales mediante obsequios o títulos. [4]
La Cláusula de Emolumentos Extranjeros es constitucionalmente única en otros aspectos. En primer lugar, es una cláusula "negativa", es decir, una restricción que prohíbe la aprobación de leyes para un propósito particular. Tales restricciones son inusuales en el sentido de que la Constitución ha sido históricamente interpretada para reflejar fuentes específicas (es decir, "positivas") de poder, a las que los estados han renunciado en sus capacidades soberanas . [5] Además, es una cláusula negativa sin una contraparte positiva. Un ejemplo común de esto es cómo la Cláusula de Comercio representa la contraparte positiva de las restricciones impuestas por la Cláusula de Comercio Latente (o "Negativa") . Sin embargo, no existe ni una concesión positiva expresa ni implícita de autoridad como contrapeso a las restricciones impuestas por la cláusula. Por esta razón, la cláusula fue citada por los antifederalistas que apoyaron la adopción de una Carta de Derechos . Richard Henry Lee advirtió que tales distinciones eran inherentemente peligrosas según los principios aceptados de interpretación estatutaria , que inevitablemente "darían muchos poderes generales indefinidos al congreso" [6] si no se controlaban.
¿Por qué, entonces, mediante una cláusula negativa, impedir que el Congreso haga lo que no tendría poder para hacer? Esta cláusula, entonces, no debe tener significado ni implicar que, si se omitiera, el Congreso tendría el poder en cuestión, ya sea sobre la base del principio de que algunas palabras generales de la constitución pueden interpretarse de modo que se lo concedan, o sobre la base del principio de que el Congreso posee los poderes que no están expresamente reservados . Pero esta cláusula estaba en la confederación, y se dice que se introdujo en la constitución por una gran cautela. Incluso una disposición cautelar implica, al menos, una duda sobre su necesidad; y si es así en este caso, claramente también es igualmente necesaria en todos los similares. [7]
Según Lee, el verdadero propósito de la cláusula era simplemente proteger la tradición popular: "El hecho parece ser que el pueblo, al formar la confederación y la convención... actuó con naturalidad; no dejó que la cuestión se resolviera mediante principios generales e inferencias lógicas, sino que resolvió la cuestión en pocas palabras, y todos los que las leyeron de inmediato las entendieron". [6] Se argumentó, por lo tanto, [ ¿quién? ] que se necesitaba una Declaración de Derechos para salvaguardar contra la expansión del poder federal más allá de esos propósitos limitados.
La prohibición de que los funcionarios reciban un obsequio o emolumento es esencialmente una regla antisoborno para evitar la influencia de una potencia extranjera. [8] En la Convención de Ratificación de Virginia, Edmund Randolph, un delegado a la Convención Constitucional, identificó la Cláusula como una "disposición clave contra el peligro... de que el presidente reciba emolumentos de potencias extranjeras". [9]
La Oficina de Asesoría Jurídica del Departamento de Justicia ha opinado que
[e]l lenguaje de la Cláusula de Emolumentos es tan amplio como inapelable. Véase 49 Comp. Gen. 819, 821 (1970) (los "redactores [de la Cláusula] pretendían que la prohibición tuviera el alcance y la aplicabilidad más amplios posibles"). Prohíbe a quienes ocupen cargos remunerados o de confianza en los Estados Unidos aceptar "cualquier regalo, emolumento, cargo o título, de cualquier tipo" de "cualquier ... Estado extranjero" a menos que el Congreso consienta. Constitución de los Estados Unidos, art. I, § 9, cl. 8 (énfasis añadido). ... La decisión de permitir excepciones que califiquen la prohibición absoluta de la Cláusula o que atenúen cualquier dureza que pueda causar está encomendada textualmente al Congreso, que puede dar su consentimiento a la aceptación de cargos o emolumentos que de otro modo estarían prohibidos por la Cláusula. [10]
La palabra "emolumento" tiene un significado amplio. En la época de la Fundación, significaba "ganancia", "beneficio" o "ventaja" de cualquier tipo. [11] Debido a la naturaleza "amplia e incondicional" de la prohibición constitucional, y a la luz de la comprensión más sofisticada de los conflictos de intereses que se desarrolló después de la presidencia de Richard Nixon , la mayoría de los presidentes modernos han optado por eliminar cualquier riesgo de conflicto de intereses que pueda surgir al optar por invertir sus activos en un fideicomiso ciego . [8] Como ha advertido la Oficina del Asesor Jurídico , se viola la Constitución cuando el titular de una "Oficina de Beneficio o Fideicomiso", como el Presidente, [12] recibe dinero de una sociedad o entidad similar en la que tiene una participación, y la cantidad que recibe es "una función de la cantidad pagada a la [entidad] por el gobierno extranjero". [10] Esto se debe a que una configuración de ese tipo permitiría a la entidad "ser en efecto un conducto para ese gobierno", y por lo tanto el funcionario del gobierno estaría expuesto a una posible "influencia indebida y corrupción por parte de [el] gobierno extranjero". [10] El Departamento de Defensa ha sostenido expresamente que "este mismo razonamiento se aplica a las distribuciones de sociedades de responsabilidad limitada". [13]
Los estados extranjeros suelen obsequiar al presidente de los Estados Unidos con regalos. Mientras era presidente, George Washington recibió un cuadro y una llave de la Bastilla del marqués de Lafayette , como "un homenaje que debo como hijo a mi padre adoptivo". [14] Después de dejar el cargo, Washington también se llevó a su casa en Mount Vernon un cuadro de Luis XIV que había recibido como regalo de un diplomático francés que había sido su ayudante durante la guerra de independencia estadounidense. [15] Sin embargo, no se sabe nada sobre las motivaciones de Washington, o si consideró que la cláusula de emolumentos se aplicaba a cualquiera de los dos regalos. [ 16]
Los presidentes posteriores a Washington tradicionalmente han solicitado permiso del Congreso para conservar los obsequios. En ausencia de permiso, el presidente deposita el objeto en el Departamento de Estado. Por ejemplo, Andrew Jackson solicitó permiso al Congreso para conservar una medalla de oro presentada por Simón Bolívar; el Congreso se negó a otorgar el consentimiento, por lo que Jackson depositó la medalla en el Departamento de Estado. [17] Martin Van Buren y John Tyler recibieron obsequios del imán de Mascate , por lo que recibieron autorización del Congreso para transferirlos al gobierno de los Estados Unidos o subastarlos y las ganancias irían al Tesoro de los Estados Unidos . [8]
El político estadounidense y profesor asociado de derecho en la Universidad de Fordham Zephyr Teachout ha argumentado que los amplios negocios y transacciones inmobiliarias del presidente Donald Trump , especialmente con respecto a agencias gubernamentales en otros países, pueden caer dentro del alcance de la cláusula, [8] pero el profesor de derecho irlandés Seth Barrett Tillman, de la Universidad de Maynooth en Irlanda , ha escrito que la restricción puede no aplicarse al presidente, basándose en su lectura de las posibles excepciones hechas durante la administración de George Washington . Tillman también escribió que "Para asegurarse contra conflictos éticos, tanto reales como percibidos, Trump debería colocar sus intereses en aquellas propiedades fuera de su control personal, es decir, en un fideicomiso ciego administrado de forma independiente. Tal movimiento sería inteligente y consistente con las mejores tradiciones y prácticas políticas de Estados Unidos". [18] [19]
Después de que China concediera provisionalmente 38 marcas registradas "Trump" en marzo de 2017, los senadores demócratas protestaron por la aceptación de las marcas por parte de Trump sin la aprobación del Congreso. [20] En diciembre de 2018, hubo informes de que Arabia Saudita canalizaba indirectamente fondos a Donald Trump a través de negocios de Trump , como sus hoteles, que podrían infringir la Cláusula de Emolumentos. [21]
El grupo Citizens for Responsibility and Ethics in Washington , que incluye a los ex abogados de la Casa Blanca Norm Eisen y Richard Painter , presentó una demanda contra Trump alegando violaciones de la cláusula, [20] incluida la aceptación de las marcas comerciales chinas. [22] Una de estas demandas, Blumenthal v. Trump , fue desestimada por motivos de legitimación por el Tribunal de Apelaciones de los Estados Unidos para el Circuito del Distrito de Columbia . [23] Otras dos demandas, CREW v. Trump and DC y Maryland v. Trump , fueron desestimadas por ser discutibles el 25 de enero de 2021, cuando la Corte Suprema anuló las decisiones de tribunales inferiores que iban en contra de Trump, porque ya no estaba en el cargo. La decisión del tribunal puso fin efectivamente a todos los litigios contra Trump sobre la cuestión de los emolumentos. [24]
En enero de 2024, los miembros demócratas del Comité de Supervisión y Responsabilidad de la Cámara de Representantes de Estados Unidos publicaron su informe White House for Sale: How Princes, Prime Ministers, and Premiers Payd Off President Trump, en el que se detallan más de 7,8 millones de dólares en pagos de gobiernos extranjeros a empresas propiedad de Trump. Después de que los republicanos tomaran el control de la Cámara en las elecciones de mitad de mandato de 2022 , el comité dejó de solicitar registros financieros a la firma de contabilidad de Trump, Mazars , lo que llevó al informe a asumir que se habían producido pagos adicionales. [25] [26]
Según las interpretaciones de la Cláusula de Emolumentos elaboradas por el Contralor General de los Estados Unidos y la Oficina de Asesoría Jurídica del Departamento de Justicia de los Estados Unidos (pero que nunca han sido puestas a prueba en los tribunales), el personal militar retirado tiene prohibido recibir empleo, honorarios por consultoría, regalos, gastos de viaje, honorarios o salario de gobiernos extranjeros sin el consentimiento previo del Congreso. Según la sección 908 del título 37 del Código de los Estados Unidos , esto requiere la aprobación previa del Secretario de Estado y del Secretario de la rama pertinente de las Fuerzas Armadas. [27] Los oficiales militares retirados han expresado su preocupación a través de la Asociación de Oficiales Retirados de que aplicar la cláusula a ellos pero no a los miembros retirados del servicio civil no es una aplicación igualitaria de la cláusula y, por lo tanto, inconstitucional. [ cita requerida ]
En 1942, el Congreso autorizó a los miembros de las fuerzas armadas a aceptar cualquier "decoración, orden, medalla y emblema" ofrecido por las naciones aliadas durante el curso de la Segunda Guerra Mundial o hasta un año después de su conclusión. [28] Cabe destacar que el general Dwight D. Eisenhower aceptó una serie de títulos y premios de conformidad con esta autorización después de la caída de la Alemania nazi , incluido un título de caballero en la más alta orden de caballería de Dinamarca , la Orden del Elefante . [29]
El Congreso también ha consentido de antemano la recepción de gobiernos extranjeros por parte de funcionarios del gobierno de los Estados Unidos (incluido el personal militar) de una variedad de obsequios, sujetos a una variedad de condiciones, en la Ley de obsequios y condecoraciones extranjeras [30] y la sección 108A de la Ley de intercambio educativo y cultural mutuo, también conocida como la Ley Fulbright-Hays de 1961. [ 31] Bajo estas reglas se han otorgado numerosas condecoraciones extranjeras a personal militar y civil estadounidense, como por servicio diplomático o durante las guerras de Vietnam y del Golfo . Los presidentes Obama y Trump recibieron el Collar de la Orden de Abdulaziz Al Saud de Arabia Saudita , una condecoración que se otorga con frecuencia a los jefes de estado. [32]
El New York Times informó que, según dos funcionarios de defensa, el Ejército está investigando si Michael T. Flynn "recibió dinero del gobierno ruso durante un viaje que realizó a Moscú en 2015" mientras era funcionario del gobierno. [33] Según los funcionarios, no había constancia de que Flynn hubiera "presentado la documentación necesaria para el viaje", como lo exige la Cláusula de Emolumentos. [33]
La cuestión de los títulos fue de suma importancia para los revolucionarios estadounidenses y los redactores de la Constitución. Algunos pensaban que los títulos nobiliarios no tenían cabida en una sociedad justa e igualitaria porque nublaban el juicio de las personas. Thomas Paine , en una crítica a la nobleza en general, escribió:
Las dignidades y los nombres altisonantes tienen efectos diferentes en los distintos observadores. El brillo de la Estrella y el título de Mi Señor intimidan al vulgo supersticioso y le impiden investigar el carácter del poseedor; más aún, se sienten, por así decirlo, hechizados a admirar en los grandes los vicios que honestamente condenarían en sí mismos. Este sacrificio del sentido común es el distintivo seguro que distingue la esclavitud de la libertad; porque cuando los hombres renuncian al privilegio de pensar, la última sombra de la libertad abandona el horizonte. [34]
Él creía que los títulos cegaban a la gente y no permitían ver el verdadero carácter de una persona al proporcionarles un brillo . Muchos estadounidenses relacionaban los títulos con la corrupción que habían experimentado en Gran Bretaña, [35] mientras que otros, como Benjamin Franklin , no tenían una visión tan negativa de los títulos. Él creía que si un título es ascendente , es decir, se logra mediante el trabajo duro durante la vida de una persona, es bueno porque alienta a la posteridad del titular del título a aspirar a lograr el mismo título o uno mayor; sin embargo, Franklin comentó que si un título es descendente , es decir, se transmite del titular del título a su posteridad, entonces es:
infundado y absurdo, pero a menudo perjudicial para esa posteridad, ya que tiende a hacerlos orgullosos, desdeñando ser empleados en artes útiles, y de allí cayendo en la pobreza, y todas las mezquindades, servilismo y miseria que la acompañan; que es el caso actual con mucho de lo que se llama la nobleza en Europa. [36]
Una de las primeras cuestiones que abordó el Senado de los Estados Unidos fue el título de presidente. El vicepresidente John Adams llamó la atención de los senadores sobre esta urgente cuestión de procedimiento. La mayoría de los senadores se mostraban reacios a llamar al presidente de cualquier forma que se asemejara a los títulos de los monarcas europeos, pero John Adams procedió a recomendar el título: "Su Alteza, el Presidente de los Estados Unidos y Protector de sus Libertades", un intento de imitar los títulos del monarca británico: "Por la Gracia de Dios, de Gran Bretaña, Francia e Irlanda, Rey, Defensor de la Fe, Príncipe Elector de Hannover, Duque de Brunswick" y el del monarca francés: "Por la Gracia de Dios, Muy Cristiano Rey de Francia y Navarra". Algunos senadores favorecían "Su Majestad Electiva" o "Su Excelencia " (este último se convertiría en la forma estándar de tratamiento para los presidentes electos de repúblicas posteriores). James Madison , miembro de la Cámara de Representantes , declaró que los títulos europeos no se ajustaban al "genio del pueblo" ni a "la naturaleza de nuestro gobierno". Washington se sintió completamente avergonzado por el tema y los senadores lo abandonaron. A partir de entonces, el presidente sería llamado simplemente Presidente de los Estados Unidos o Sr. Presidente , lo que marcaría una clara distinción entre las costumbres estadounidenses y europeas. [37]
Según las reglas de etiqueta, al Presidente, al Vicepresidente, a los miembros de ambas cámaras del Congreso, a los gobernadores de los estados, a los miembros de las legislaturas estatales y a los alcaldes se les concede el título de "El Honorable". [38]
A nivel internacional, al Presidente se le conoce como Su Excelencia . [39]
En 1810, el senador demócrata-republicano Philip Reed de Maryland [40] presentó una enmienda constitucional que ampliaba la prohibición de esta cláusula sobre los títulos nobiliarios. Según los términos de esta enmienda, cualquier ciudadano de los Estados Unidos que aceptara, reclamara, recibiera o conservara cualquier título nobiliario de un gobierno extranjero sería despojado de su ciudadanía estadounidense. Después de ser aprobada por el Senado el 27 de abril de 1810, por una votación de 19 a 5 [41] y por la Cámara de Representantes el 1 de mayo de 1810, por una votación de 87 a 3, [42] la enmienda, titulada "Artículo Trece" , fue enviada a las legislaturas estatales para su ratificación. En dos ocasiones entre 1812 y 1816 estuvo a dos estados del número necesario para convertirse en una parte válida de la Constitución. [43] Como el Congreso no estableció un límite de tiempo para su ratificación, la enmienda todavía está técnicamente pendiente ante los estados. Actualmente, sería necesaria la ratificación de 26 estados adicionales para que esta enmienda fuera adoptada . [44]