El Gobierno en España se divide en tres esferas o niveles: el propio Estado, las regiones o comunidades autónomas y las entidades locales ( municipios y mancomunidades). [1] [2] [3] [4] [5] Estos niveles no son jerárquicos, es decir, no hay supremacía o primacía de uno sobre el otro, sino que están definidos separadamente por sus competencias jurisdiccionales . [ 6 ] [7]
El segundo ámbito, el de las regiones o comunidades autónomas, es la subdivisión de segundo nivel (empleando la definición de NUTS y OCDE ) o la subdivisión de primer nivel (empleando la definición de FIPS , CIA World Factbook e ISO 3166-2 ). En todos estos esquemas hay 17 comunidades autónomas y dos ciudades autónomas (Melilla y Ceuta).
El tercer ámbito, el de las entidades locales y el gobierno local , comprende tres subdivisiones distintas de España, con funciones políticas (diputación), electorales (circunscripción) o administrativas (servicios descentralizados del Estado) distintas, así como otras entidades que se describen a continuación. En consecuencia, España se divide territorialmente en:
En la práctica, la mayor parte del poder del gobierno local recae en los municipios; los consejos provinciales se limitan a proporcionar apoyo a los municipios más pequeños. [8] [9] [10] [11] [12] Sin embargo (e ignorando la falta de función administrativa en nueve provincias), tomadas en conjunto, las 50 provincias, 7 islas y dos ciudades autónomas están definidas como subdivisiones de tercer nivel por NUTS y OECD . Las 50 provincias por sí mismas están definidas como de segundo nivel por FIPS , CIA World Factbook e ISO 3166-2 . Las comarcas no aparecen en ninguno de estos esquemas.
Aunque la ley obliga a los municipios a no cruzar los límites provinciales, las comarcas no tienen esa restricción, por lo que no existe una división perfecta de las provincias en comarcas, sino que son divisiones disjuntas formadas por diferentes municipios. Por ejemplo, la comarca de Tierra de Pinares está dividida entre dos provincias y la comarca de Cerdanya está dividida entre Francia y España.
Tanto las provincias como las comarcas son agrupaciones de municipios. Existen otras agrupaciones de municipios con funciones administrativas definidas por la legislación regional, como las mancomunidades , áreas metropolitanas, juntas, etc., pero no son una subdivisión territorial o administrativa de España en su conjunto.
En relación con las provincias, existe otra división territorial de España en 431 partidos judiciales que son las circunscripciones para la elección de las diputaciones provinciales .
En términos de separación de poderes , el gobierno nacional contiene las tres ramas del gobierno (judicial, ejecutiva y legislativa); los gobiernos regionales solo tienen ramas ejecutiva y legislativa (unicameral) (no judicial). El gobierno local es solo administrativo [3] y sus regulaciones deben cumplir con la ley nacional y regional.
En términos de tamaño relativo de cada nivel, en 2002 el gobierno central representaba el 48,7% del gasto público, el gobierno regional el 35,5% y el gobierno local el 15,8%. [13]
Se ha sugerido que el modelo territorial es el área más imprecisa y deliberadamente ambigua de la Constitución debido a controversias no resueltas y tensiones políticas cuando se estaba negociando. [14] [15] Aunque España es considerado uno de los países más descentralizados de Europa, su forma no está definida en la Constitución y ha sido objeto de mucho debate. [16] [17] [18] En ausencia de una definición explícita, el Tribunal Constitucional ha etiquetado el modelo como "Estado de Comunidades Autónomas", para evitar implicar un modelo unitario o federal . [19] Los académicos han descrito el modelo como una tercera vía entre el federalismo y el unitarismo, [20] como un sistema federal en todo menos en el nombre, [21] o "federación sin federalismo", [22] como un sistema que proporciona un grado significativo de descentralización, aunque todavía bajo estricta vigilancia del gobierno central. [23]
Además del término «Estado de Comunidades Autónomas», diversos autores han tratado de encontrar términos para el modelo español de descentralización, entre los que se encuentran «Estado regionalizado», [5] «Estado plural», «Estado autonómico», «Estado federal unitario», «Estado unitario regional», «Estado semifederal, semiregional o semicentralizado», «Estado federal-regional», «Estado autonómico con matices federalistas», «Estado unitario con espíritu federalista» y «Estado integral». [19]
Una evaluación más reciente es [24]
Entre los politólogos y otros estudiosos extranjeros parece haber consenso en que el modelo español puede considerarse un sistema federal con ciertas peculiaridades...
Las competencias que pertenecen exclusivamente al Estado están definidas en la Constitución [25] y las de los gobiernos regionales en sus estatutos de autonomía y pueden incluir la vivienda, la planificación urbana y regional, la agricultura, el transporte, la salud, la educación, el bienestar social y la cultura. [26] Sin embargo, la Constitución sólo proporciona un marco general, [a] y ahora existe un amplio cuerpo de jurisprudencia producida por el Tribunal Constitucional para aclarar las ambigüedades. [2]
No todas las regiones tienen los mismos poderes, por lo que el sistema se califica de asimétrico , lo que en general se considera ventajoso y capaz de responder a la diversidad. [28] Sin embargo, un aspecto de esta asimetría es causa de fricción, a saber, que el País Vasco y Navarra pueden recaudar sus propios impuestos y negociar una transferencia a Madrid para pagar servicios comunes y, por lo tanto, a diferencia de las otras regiones, no contribuyen a la igualación fiscal en toda España. [29]
Numerosos poderes se comparten entre los gobiernos nacionales y regionales, como la regulación de la educación, la supervisión municipal, los servicios sociales y las universidades. [30] [31] El resultado puede ser confuso. [29]
En lo que respecta al gobierno local, aunque el marco general de este gobierno está definido en la Ley de Gobierno Local [32] , los detalles están definidos tanto por la ley nacional como por la regional [33] y se asignan principalmente a los municipios. A pesar de la aparente prominencia de las provincias en la Constitución, en la práctica los poderes de las provincias y otras agrupaciones de municipios se limitan al apoyo a los municipios más pequeños [8] [9] [10] [11] [12] Al menos dos autores describen a las provincias como un segundo nivel de gobierno local, para enfatizar la función de apoyo. [8] [34]
Por gobierno local se entiende los consejos que administran la multitud de "entidades locales", que son principalmente municipios , [35] pero también grupos de municipios que incluyen provincias , islas, áreas metropolitanas, comarcas , mancomunidades , áreas metropolitanas y grupos submunicipales conocidos como Entidades locales menores ( en español : Entidad de Ámbito Territorial Inferior al Municipio ). [36] [37]
En la práctica, la mayor parte del poder recae en los municipios; las provincias y comarcas se limitan a brindar apoyo a los municipios más pequeños. [8] [9] [10] [11] [12]
El primer borrador de la Constitución proponía la abolición de las provincias. [8] Su existencia en la versión final fue un compromiso particularmente ambiguo durante las negociaciones constitucionales, en las que el antiguo sistema de provincias era defendido por quienes deseaban una estructura unitaria, como medio de controlar el territorio desde el centro, mientras que quienes buscaban una estructura más federal querían autonomía territorial, incluido el derecho a crear sus propias subdivisiones territoriales. [38] Otro autor dice que las provincias, como instrumentos del pensamiento centralista, son anómalas en una constitución que creó un marco de comunidades autónomas. [39]
Los consejos provinciales han sido controvertidos incluso antes de la Constitución actual. [40] Los consejos provinciales no son elegidos directamente, [41] y sigue habiendo superposición y duplicación de servicios. [42] Un burócrata de alto rango ha afirmado que los consejos provinciales son una capa superflua e innecesaria del gobierno. [43] Otro escritor ha dicho que los consejos provinciales realmente sólo sirven a los intereses de los partidos políticos, al distribuir puestos remunerados a los miembros del partido o sus asociados. [44]
Nueve de las 50 provincias no tienen función política o administrativa, es decir, no tienen diputación provincial. En seis (Asturias, Cantabria, La Rioja, Madrid, Murcia y Navarra), las funciones provinciales las asume el gobierno regional porque los límites son idénticos. En las tres provincias de las Islas Baleares y las Islas Canarias, las funciones de una diputación provincial se reparten entre un órgano separado en cada isla llamado cabildo insular y concejo insular y el gobierno regional. Las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla no están en ninguna provincia.
La Ley de Régimen Local permite a cada región determinar las actividades de los consejos provinciales. [45] El Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 transfirió todas las funciones políticas y administrativas de los consejos provinciales al gobierno regional con el objetivo de transferir estos poderes a una nueva entidad llamada verguerie , en virtud de una legislación posterior. Sin embargo, en 2010, el Tribunal Constitucional desestimó la extinción de los poderes provinciales. [46]
Los límites territoriales no son necesariamente coincidentes porque la creación, supresión y modificación de los límites de municipios, comarcas y otras agrupaciones de municipios está en manos de los gobiernos regionales [47] [48] [49] mientras que sólo el gobierno central puede cambiar los límites de una provincia [50] y los límites de las regiones están definidos en sus estatutos de autonomía. [51] Por ejemplo, una comarca legalmente definida, Cerdanya, está dividida entre dos estados, contándose la mitad suroeste como una comarca de España, mientras que la mitad noreste es parte de Francia.
El uso de unidades territoriales o límites geográficos para fines estadísticos, de desarrollo de políticas y financiación europeas y para otros fines geoespaciales es distinto de las competencias jurisdiccionales otorgadas a las tres esferas de gobierno. Para fines estadísticos, se utilizan invariablemente las comunidades autónomas y las provincias, a pesar de las limitadas competencias asignadas a las diputaciones provinciales en relación con los municipios o del hecho de que nueve provincias no tienen función administrativa o política porque sus funciones son asumidas por otras entidades.
Por ejemplo, Eurostat [52] utiliza el sistema de Nomenclatura de Unidades Territoriales para Estadísticas . El nivel NUTS 2 y el nivel territorial 2 de la OCDE son las comunidades autónomas y las ciudades autónomas (19 en total) y el nivel NUTS 3 y el nivel territorial 3 de la OCDE incluyen las 50 provincias, siete islas y dos ciudades autónomas (59 en total). La NUTS también tiene dos divisiones de administración local que son las provincias nuevamente (unidad de administración local de nivel 1) y los municipios (unidad de administración local de nivel 2).
Utilizando un esquema de numeración diferente, los códigos de región de los Estándares Federales de Procesamiento de Información de los Estados Unidos definen las comunidades y ciudades autónomas como subdivisiones de primer nivel (19 en total), pero solo las 50 provincias como de segundo nivel. Asimismo, el CIA World Factbook utiliza el término división administrativa de primer orden para referirse a las comunidades autónomas. [53] De manera similar, el proyecto del conjunto de datos de límites de segundo nivel administrativo (SALB) de las Naciones Unidas para monitorear los objetivos de desarrollo define el primer nivel subnacional como las comunidades y ciudades autónomas.
Con una terminología similar, la norma ISO 3166-2 define las subdivisiones de primer nivel como las comunidades y ciudades autónomas (19 en total) y las de segundo nivel son 50 provincias (no cuenta las islas o ciudades autónomas en esta división).