Las Comisiones del río Danubio fueron autorizadas por el Tratado de París (1856) tras el fin de la Guerra de Crimea . Una de estas comisiones internacionales, la más exitosa, fue la Comisión Europea del Danubio , o, en francés, Commission Européenne du Danube , la CED , que tenía autoridad sobre las tres desembocaduras del río —el Chilia en el norte, el Sulina en el medio y el St. George en el sur— y que originalmente fue diseñada para durar solo dos años. En cambio, duró ochenta y dos años. Una comisión separada, la Comisión Internacional del Danubio , o IDC , fue autorizada para controlar el comercio y las mejoras río arriba más allá del delta del Danubio y se suponía que sería permanente, pero no se organizó formalmente hasta después de 1918.
La Comisión Europea del Danubio fue el primer organismo internacional —y durante mucho tiempo el único— que tuvo serios poderes policiales y jurídicos sobre buques privados y personas individuales, y en 1930, por ejemplo, el profesor de historia estadounidense Glen A. Blackburn la consideraba una organización "única".
Sin posesiones territoriales, es, no obstante, una entidad internacional distinta, que posee soberanía sobre las amplias aguas del Danubio... Estas funciones totalmente discrecionales no necesitan la sanción de ningún grupo de naciones, y no hay apelación contra los edictos de la Comisión. [1] : 1154
El tramo inferior del Danubio, continuó, era "más que un río internacionalizado" porque la CED ejercía poderes administrativos independientes. [1] : 1154 Concluyó que la comisión:
no llega a ser un miembro de buena fe de la familia de naciones porque su existencia es en gran medida de facto y no de iure ... Es seguro predecir que la necesidad de proteger la integridad de la comisión algún día la sacará del crepúsculo de la condición de Estado y le otorgará membresía plena en la Liga de las Naciones . [1] : 1154
Por el contrario, Joseph L. Kunz, profesor de derecho internacional en la Universidad de Toledo , en Ohio, escribió en 1945 que las comisiones fluviales internacionales estaban organizadas según el principio colegiado, integradas por "personas designadas por los Estados contratantes, que los representaban y debían actuar de conformidad con las instrucciones de sus Estados". Eran, concluyó, objetos, no sujetos, del derecho internacional. [2]
En 1918, el profesor de historia de la Universidad de Stanford Edward Krehbiel sugirió que, con el tiempo, se crearían otros "agentes administrativos internacionales", como la Comisión del Danubio, para ocuparse de problemas específicos. Sus actividades "desarrollarían todo un cuerpo de reglas que, en efecto, serían la base del propio superestado". [3] : 55 La comisión, dijo:
ofrece un órgano a través del cual las naciones pueden acercarse entre sí sobre la base de una acción común o unida, en lugar de como rivales, como es el caso en una conferencia de embajadores. [3] : 48
En relación con el CED, señaló que las tarifas debían ser fijadas por una mayoría de votos de los comisionados y que "la regla de la mayoría resulta en hacer leyes para la minoría, y... por lo tanto representa una degradación verdaderamente profunda de la soberanía nacional ". [3] : 52
Los establecimientos de la CED tenían la garantía de ser neutrales (promulgada en 1865) y estar libres de las restricciones de las autoridades territoriales. Poseía y dirigía un hospital para marineros de todos los países y enarbolaba una bandera ("compuesta por cinco franjas paralelas... dispuestas en el siguiente orden de colores: rojo, blanco, azul, blanco y rojo, teniendo la franja azul una altura doble que cada una de las otras franjas y llevando en blanco las letras 'CED'") [4]
La CED comenzó su trabajo fijando la sede de la comisión en el puerto de Galatz y ordenando mejoras temporales en la sucursal de Sulina . Bajo la presidencia de Sir John Stokes , [5] veterano de la Guerra de Crimea de los Ingenieros Reales Británicos , la comisión se apresuró a terminar el trabajo dentro de los dos años originalmente asignados por el tratado. Tenía el mandato de:
designar y hacer ejecutar las obras necesarias debajo de Isatcha, para limpiar las desembocaduras del Danubio, así como las partes vecinas del mar, de las arenas y otros impedimentos que las obstruyen, a fin de poner esa parte del río y dichas partes del mar en el mejor estado posible para la navegación.... [6] Se entiende que la Comisión Europea habrá completado su tarea... dentro del período de dos años. [7]
Al cabo de dos años, las potencias que firmaron el tratado debían «pronunciar la disolución de la Comisión Europea», y la denominada IDC «permanente», situada aguas arriba, debía extender su supervisión al Bajo Danubio. Se suponía que esta última comisión estaría formada por Austria-Hungría , Baviera , la Sublime Puerta (Turquía), Württemberg y los dos principados del Danubio (Moldavia y Valaquia). La IDC redactó una Ley de Navegación del Alto Danubio en noviembre de 1857, pero no fue aceptada multilateralmente debido a la oposición de todas las potencias excepto Austria. [8] : 52 [9] Sin embargo, se aplicó a partes del río mediante convenciones entre Austria, Baviera y Württemberg. Los estados ribereños del río, subrayó Krehbiel en su artículo de 1918, «estaban ansiosos por tener el control del río en sus propias manos», pero los estados no ribereños «eran reacios a perder el control». Como resultado, el CED se fortaleció constantemente y el IDC nunca llegó al poder, sino que "fue abandonado en breve". [10]
La CED fue ampliando gradualmente su poder hasta convertirse en una entidad internacional que vislumbraba lo que Blackburn llamó "el crepúsculo de la condición de Estado". Amplió sus funciones hasta que fue clasificada como la agencia de este tipo "más exitosa" hasta la Sociedad de Naciones. Al principio, sin embargo, no tenía fondos, "no tenía base para una opinión sobre la mejor manera de atacar el problema del río; encontró que el tráfico fluvial estaba paralizado". [3] : 55 Al final de los dos años, Sir Charles Hartley, compañero de guerra de Stokes, había sido nombrado ingeniero jefe (un puesto que iba a mantener durante cuarenta y nueve años), pero los buques de gran calado no podían navegar sin obstáculos por el río serpenteante . Estos magros resultados llevaron a las potencias a extender la vida de la comisión por otros dos años, a pesar de la objeción de Austria. [11]
Se solicitaron préstamos a Turquía para financiar las mejoras, pero llegaron de forma irregular. A veces, la CED tuvo que contratar préstamos a corto plazo y con tipos de interés elevados. Sin embargo, en 1860, el tráfico había aumentado lo suficiente como para que la comisión pudiera fijar una tarifa y obtener una buena suma de dinero. No hubo oposición por parte de los buques, gracias a una disposición del Tratado de París que establecía que cada una de las potencias tenía "el derecho de estacionar, en todo momento, dos buques ligeros en las desembocaduras del Danubio". [12] El resultado fue el establecimiento de la CED como "un agente financiero internacional con considerable independencia... la nueva prerrogativa era que podía entrar en el mercado monetario y contratar préstamos". [3] : 53
En 1866, la comisión se encontró en dificultades financieras debido a la recién terminada guerra austro-prusiana . Pero consiguió dinero emitiendo bonos, ofreciendo los peajes fluviales como garantía. "Es cierto que el tipo del 10 por ciento era alto, pero el hecho significativo es que el agente conjunto de las naciones estaba desarrollando una verdadera identidad y personalidad. Su espíritu de empresa se vio recompensado con una solvencia total". [3] : 53
El 2 de noviembre de 1865, una ley pública firmada por Austria, Gran Bretaña, Francia, Italia, Prusia, Rusia y Turquía colocó a la CED, sus funcionarios, obras y establecimientos "bajo la protección del derecho internacional" (artículo I). Se añadieron dos anexos: uno sobre las normas de navegación y el otro sobre una tarifa de "derechos de navegación que se cobrarían en la desembocadura del Danubio". La nueva tarifa, obra principalmente de John Stokes, estableció una regla danubiana o regla de medición del Danubio. [13]
La disposición única de la ley de 1865 era que cualquiera de los dos anexos podía ser modificado por una mayoría de votos de la comisión, pero los cambios serían automáticamente vinculantes para las naciones miembro, sin necesidad de un consentimiento adicional. Se detallaron los deberes de los oficiales, se ordenó la neutralidad de los edificios, registros y fondos, y se reservaron ciertas porciones del territorio turco para uso exclusivo del CED. Su vida se extendió por otros cinco años, pero Rusia protestó que ese "debería ser el límite máximo que no se debía exceder en ningún caso". [3] : 46
En 1871, en una conferencia en Londres, Rusia acordó con Austria-Hungría, Gran Bretaña, Alemania, Italia y Turquía extender el mandato de la comisión por otros doce años, lo que coincidió con el período de amortización de un gran préstamo emitido en 1865. [14] La conferencia también:
En 1878, Rumania, que había sido un principado autónomo dentro del Imperio Otomano desde 1861, fue admitida en una CED ampliada como país libre como resultado del Tratado de Berlín (1878) . Reemplazó a Turquía como potencia soberana en el delta y obtuvo un asiento en la CED. Turquía siguió siendo miembro del organismo.
Rusia resultó vencedora de la guerra ruso-turca y se apoderó de una antigua franja de Besarabia que le había sido arrebatada en 1856. Esto situó a Rusia de nuevo a orillas del Danubio. Los otros acuerdos danubianos fueron:
En 1881, los países interesados se reunieron en Galatz para promulgar otro tratado, o, como se lo denominó, un acto público, que detallaba las relaciones de la CED con Rumania, que estaba luchando por obtener más autoridad. Fue entonces cuando Rusia retiró su territorio de la jurisdicción de la EDC: la orilla izquierda del Kilia, sobre la que la CED hasta entonces no había ejercido su derecho de control. [16] : 268 La acción de Rusia fue un asunto de último momento, realizada mediante una reserva al tratado.
En 1883, Austria, Gran Bretaña, Francia, Alemania, Italia, Rusia y Turquía estuvieron representados en otra conferencia, esta vez en Londres. La mayoría decidió admitir a Rumania y Serbia sólo con carácter consultivo y que Bulgaria sólo podría estar representada a través de Turquía, el soberano nominal . Serbia aceptó, pero Rumania y Bulgaria protestaron y no tomaron parte en la conferencia. [17] : 257
Después de un mes de debate, los delegados decidieron:
Las reglas detalladas y liberales que se habían elaborado en este convenio para el Danubio entre Ibraila aguas arriba y la Puerta de Hierro nunca se aplicaron. Rumania no estuvo de acuerdo, "y el tramo del Danubio fue administrado por cada estado ribereño, teniendo debidamente en cuenta, no obstante, el principio de la libre navegación". [8] : 51
A medida que las condiciones en el delta mejoraron, el transporte marítimo aumentó y el CED recibió más fondos. Las condiciones mejoraron: hubo 111 naufragios de buques de navegación marítima entre 1861 y 1881, pero solo cinco naufragios entre 1909 y 1929 [1] : 1154
La Comisión Europea del Danubio, la CED, siguió funcionando durante al menos los dos primeros años de la guerra, y los delegados de los Aliados y las Potencias Centrales siguieron reuniéndose. [18] : 293 Después de que Rumania atacara a Austria-Hungría en 1916, las Potencias Centrales (Alemania, Austria-Hungría, Bulgaria y Turquía) mantuvieron la comisión en funcionamiento durante un corto tiempo, pero sin los británicos y los franceses. De hecho, los alemanes intentaron legalizar una comisión que hubiera excluido perpetuamente a las potencias aliadas. El 7 de mayo de 1918, firmaron una paz separada con los rumanos, convirtiendo la EDC en una Comisión de la Desembocadura del Danubio; su competencia se mantuvo, pero la membresía se limitó a los países del Danubio o del Mar Negro ; [8] : 52 por encima de Braila, el control debía estar "en manos de los países ribereños del río", es decir, Rumania, Bulgaria, Serbia, Austria-Hungría y Alemania. [3] : 47 Alemania, Austria-Hungría, Bulgaria, Turquía y Rumania obtuvieron el derecho a mantener buques de guerra en el río; esto condujo, como reacción, a la internacionalización del río entre Ulm y el Mar Negro después de la guerra. [18] : 294 Las mismas estipulaciones se incluyeron en el tratado de paz entre Alemania y Rusia en 1918.
Estos tratados fueron anulados tras la victoria aliada. En noviembre de 1918, los vencedores establecieron un Commandement de la Navigation du Danube , con Sir Ernest Troubridge como comandante. El Comité Supremo de los Aliados decidió el 22 de mayo de 1919 que "a pesar de la incertidumbre existente sobre las fronteras y la propiedad del material flotante, las condiciones normales de tráfico en el Danubio deberían establecerse lo antes posible", y se formó una Comisión Interaliada del Danubio bajo el mando de Troubridge. Más tarde ese mismo año, los estados no enemigos fueron admitidos en igualdad de condiciones con las grandes potencias ; el grupo tuvo cierto éxito en la reapertura del río, a pesar de las dificultades. [19] : 241
Los tratados de paz impuestos por los aliados establecieron nuevas normas para el río: la antigua Comisión Europea recuperó su poder sobre las desembocaduras del río, pero su composición se limitó "temporalmente" a Gran Bretaña, Francia, Italia y Rumania (excluyendo, entonces, a Rusia y Turquía). Además, a partir de entonces se creó una Comisión Internacional para regular el tráfico en el Alto Danubio desde Ulm hasta Braila. Se planeó una conferencia general para el futuro. [8] : 53
En septiembre de 1920 se celebró en París una conferencia para elaborar un estatuto definitivo del río. En ella estuvieron representados Austria, Bélgica, Bulgaria, Checoslovaquia, Francia, Alemania, Gran Bretaña, Grecia, Hungría, Italia, Rumania y Yugoslavia. Por primera vez, no pudieron asistir a una conferencia oficial sobre el Danubio Rusia, que se encontraba en los primeros años de gobierno de los bolcheviques, ni Turquía. Se necesitaron seis meses, pero el 23 de julio de 1921 se firmó la convención básica, que se ajustaba en gran medida al marco temporal elaborado justo después de la guerra. Se restableció la Comisión Europea del Danubio y se confirmaron todos los tratados y reglamentos antiguos.
La Comisión Internacional del Danubio (río arriba) obtuvo finalmente un estatuto permanente, se convirtió en un sujeto de derecho internacional como la EDC y se le concedió un reglamento que le dio vida. Sin embargo, no tenía tribunales propios y estaba obligada a entregar a los infractores a las autoridades territoriales para que los juzgaran y castigaran. Entre sus miembros figuraban todos los estados ribereños, así como Gran Bretaña, Francia, Italia y Rumanía.
Otto Popper de Bratislava, secretario del CDI entre 1920 y 1929, dijo esto sobre el estatuto cuando lo vio veinte años después:
Lamentablemente, este documento fundamental se redactó durante un período en el que gran parte del espíritu original de los Catorce Puntos de [el presidente Woodrow] Wilson comenzaba a desvanecerse. En su forma actual, el Estatuto es un compromiso un tanto insatisfactorio entre concepciones amplias y estrechez de miras. Su texto dio lugar a diversas interpretaciones[,] y, por lo tanto, algunas de sus estipulaciones importantes no se aplicaron, como se había esperado, en el mejor interés del río y de su navegación. [19] : 244
John C. Campbell, especialista en Europa del Este del Departamento de Estado de Estados Unidos, escribió en 1949 que, así como la conferencia de París de 1856 había buscado bloquear la "dominación rusa" en el sudeste de Europa después de la guerra de Crimea, la convención de 1921 "representaba un esfuerzo por bloquear el resurgimiento del poder alemán o ruso". [20]
La Comisión Europea, instalada de nuevo en su sede de Galatz, se encontró con que la situación en las desembocaduras del Danubio era realmente muy mala después de la guerra. El cieno había vuelto a obstruir el canal y parecía que los intentos de mejorar la situación fracasaban continuamente. [19] : 244
La situación económica a lo largo de todo el río era tan mala que la Sociedad de Naciones instituyó en 1922 una investigación a cargo de un comité especial, encabezado por un norteamericano, Walker D. Hines (jefe de ferrocarriles de Wilson durante la guerra). Su informe se publicó en agosto de 1925, y afirmaba que la flota fluvial transportaba un 25 por ciento más de tonelaje que antes de la guerra, pero el tráfico era sólo el 56 por ciento de lo normal. Esta reducción se debió en gran medida a una depresión económica, pero también a la desintegración de la gran zona libre de impuestos de Austria-Hungría . Hines criticó las "actitudes mezquinas" de la multitud de gobiernos libres y se quejó de las formalidades fronterizas y de la exclusión de los no nacionales del comercio internacional . [21] A pesar de la existencia de la EDC y la IDC, la situación había "cambiado poco desde el final de la guerra". [22]
Este informe llevó al Commercial and Financial Chronicle de la ciudad de Nueva York a sugerir, en particular, la reducción de "las tasas que [la EDC] ha impuesto". [23] Los intereses británicos desde 1918 habían convertido al Danubio en un Támesis europeo virtual. Antes de la guerra, informó Clair Price del New York Times ,
El Danubio estaba en manos de grupos ribereños, pero desde entonces Furness, Withy and Co. , grandes armadores del Reino Unido, han obtenido un monopolio virtual. . . . Opera un servicio de vapor desde puertos británicos al Levante [Mediterráneo oriental], el Mar Negro y a Sulina, Galatz y Braila, donde el tonelaje británico ha sido preponderante durante mucho tiempo. [24]
La compañía había obtenido este monopolio refinanciando las empresas de antes de la guerra afectadas por la guerra, la mayoría de las cuales eran propiedad de intereses austríacos o húngaros (los perdedores de la guerra). Se organizó una sociedad holding , la Danube Navigation Co., y una astuta maniobra financiera dio a Furness, Withy "el control práctico del tráfico de la longitud navegable del Danubio". [18] : 300
Mientras tanto, Rumania deseaba la abolición total de la CED, habiendo hecho la sugerencia por primera vez en 1881, cuando el rey Carol dijo que insistiría en que las bocas fueran "controladas exclusivamente por funcionarios rumanos". [18] : 300 Esta declaración condujo a una ruptura con Austria-Hungría, y Carol se vio obligado a fines de año a enviar un mensaje de "profundo pesar" por la ofensa que se había infligido a Austria". [16] : 268
El país reiteró sus demandas en 1919 en la Conferencia de Paz de París y en 1921 en la Conferencia del Danubio. En ambas ocasiones, fueron rechazadas. Rumania cambió de táctica, pero no de motivos, en la Conferencia de Lausana de 1923, cuando se trataron los asuntos de Oriente Próximo . En esta ocasión, Rumania propuso que se ampliaran los poderes de la CED y que se le otorgara también el control sobre el Bósforo y los Dardanelos .
Naturalmente, la aceptación de esta propuesta habría significado el fin del control efectivo del Danubio, pues la Comisión, lejos de las desembocaduras del Danubio y encargada de nuevas tareas, difícilmente habría podido cumplir sus tareas principales, y el control real del Bajo Danubio habría recaído en Rumania.
escribió Joseph D. Somogyi en 1948. [8] : 56
En 1924, Rumania propuso limitar las actividades de la comisión; ese país se encargaría de juzgar y castigar a los infractores de las normas de navegación, de forma similar al método utilizado por la más reciente Comisión Internacional del Danubio, que se creó río arriba. Esta sugerencia también fue rechazada por las demás potencias. Ante el rechazo internacional, el gobierno rumano inició en 1926 una campaña de propaganda interna para nacionalizar el canal de Sulina, incluso sin el consentimiento de las demás naciones. Los portavoces afirmaron que la CED no había logrado mantener limpio el canal, lo que dio lugar a una situación en la que solo podían cruzarlo barcos vacíos; la comisión respondió que el cieno se había acumulado durante la guerra, cuando Rumania tenía el control total. [25]
Mientras tanto, Rumania recurrió a una demanda para afirmar su jurisdicción sobre un tramo río arriba. Señaló que la jurisdicción de la CED se había extendido río arriba desde Galatz hasta Ibraila por el Tratado de Londres de 1883, en cuya elaboración y firma Rumania no había participado. En 1921 dos barcos colisionaron en el sector en disputa, y el inspector de la CED asumió poderes policiales y jurisdiccionales ante la protesta de Rumania. El caso fue llevado a la Sociedad de Naciones, que en 1926 envió el asunto a la Corte Permanente de Justicia Internacional a petición de Gran Bretaña, Francia, Italia y Rumania. Este último país perdió en todos los aspectos. El tribunal decidió que los poderes de la CED "se extienden a todo el Danubio marítimo". [1] : 1157–58 [26]
Rumania logró finalmente el control efectivo del Bajo Danubio en mayo de 1939, cuando entró en vigor el Acuerdo de Sinaia (concluido el 18 de agosto de 1938).
En 1938, un comité de expertos inspeccionó el río Sulina y descubrió que era prácticamente intransitable en ese momento. [27] En agosto de ese mismo año, el régimen de las dos comisiones fue barrido por el ascenso del poder alemán en el río. Una serie de tratados pusieron el control en manos de los alemanes, quienes lo mantuvieron hasta la retirada nazi en 1944 y la derrota final en 1945. En 1948, se celebró una conferencia sobre el río Danubio y se adoptó un nuevo tratado, poniendo la gobernanza del río en manos de comisiones compuestas solo por las potencias ribereñas, poniendo fin a más de cuatro décadas de presencia europea occidental en el control de la importante vía fluvial. [28]
Una serie de artículos sobre este tema en orden cronológico.