El Plan Balcerowicz ( en polaco : plan Balcerowicz ), también llamado « terapia de choque », fue un método para realizar una rápida transición de una economía basada en la propiedad estatal y la planificación central a una economía de mercado capitalista . Un grupo de expertos, que formó junto con Balcerowicz, entre los que se encontraban Stanisław Gomułka , Stefan Kawalec y Wojciech Misiąg, creó en septiembre de 1989 un plan de reforma basado en una idea anterior de Jeffrey Sachs , y el 6 de octubre Balcerowicz presentó un esbozo de este plan al público en una conferencia de prensa transmitida por TVP. [1]
Las reformas económicas de libre mercado, que recibieron el nombre del ministro y economista polaco Leszek Balcerowicz , se adoptaron en Polonia en 1989. Hubo una caída temporal de la producción, pero finalmente se logró el crecimiento en 1992. Se realizaron reformas similares en varios países. El plan tuvo como resultado una reducción de la inflación y del déficit presupuestario, al tiempo que aumentó el desempleo y empeoró la situación financiera de los miembros más pobres de la sociedad.
Las conversaciones no oficiales de Magdalenka y las posteriores conversaciones de la Mesa Redonda polaca de 1989 permitieron una transición pacífica del poder al gobierno elegido democráticamente. Inicialmente, se acordó que el gobierno estaría formado por Tadeusz Mazowiecki y la oposición, mientras que el puesto de presidente de Polonia se le daría al ex líder del Partido Obrero Unificado Polaco, el general Wojciech Jaruzelski .
El estado de la economía de Polonia en 1989 era terrible. [2] Después del fracaso de las reformas sociales y económicas de los años 1970, el gobierno comunista había declarado secretamente su insolvencia a los acreedores occidentales en 1981. [3] Los aumentos de precios de los alimentos introducidos por primera vez en los años 1970 para preservar el flujo de efectivo básico llevaron al malestar social y a la formación del movimiento de cambio social Solidaridad , que a principios de los años 1980 tenía más de 10 millones de miembros. Los intentos desesperados de mantener la economía de estilo marxista y la oposición interna en el Partido a cualquier reforma económica que rompiera este status quo llevaron a la introducción de la ley marcial (1981-83) , que obstaculizó aún más el crecimiento económico y resultó en sanciones internacionales. En 1982, el gobierno impuso nuevos aumentos de precios importantes (hasta del 100%) y extendió significativamente el racionamiento de alimentos y otros bienes básicos. [2]
A finales de los años 1980, tras 45 años de régimen comunista, la economía polaca era ineficaz, paralizada por la planificación central y el descontento de los trabajadores mal pagados. La tasa de inflación había alcanzado el 639,6% y seguía aumentando constantemente. La deuda externa ascendía a 42.000 millones de dólares. La mayoría de los monopolios y holdings estatales eran en gran medida ineficaces y completamente obsoletos en términos tecnológicos. [4] Aunque prácticamente no había desempleo en Polonia, los salarios eran bajos y la economía de escasez condujo a la falta de alimentos incluso de los más básicos en las tiendas. [5]
En septiembre de 1989 se formó una comisión de expertos bajo la presidencia de Leszek Balcerowicz, [6] el principal economista de Polonia, [ cita requerida ] Ministro de Finanzas y Viceprimer Ministro de Polonia . Entre los miembros de la comisión se encontraban Jeffrey Sachs , Stanisław Gomułka , Stefan Kawalec y Wojciech Misiąg. La comisión preparó un plan de reformas extensivas que permitirían una rápida transformación de la economía de Polonia desde una "planificación central obsoleta e ineficaz" al capitalismo, tal como lo habían adoptado los estados de Europa occidental y América. [7]
El 6 de octubre, el programa fue presentado en la televisión pública y en diciembre el Sejm aprobó un paquete de 10 leyes, todas las cuales fueron firmadas por el presidente el 31 de diciembre de 1989. [6] Estas fueron: [ cita requerida ]
A finales de diciembre, el Fondo Monetario Internacional aprobó el plan . El apoyo del FMI fue especialmente importante porque la deuda nacional en varios bancos y gobiernos extranjeros alcanzó una cantidad de 42.300 millones de dólares (64,8% del PIB ) en 1989. El FMI concedió a Polonia un fondo de estabilización de 1.000 millones de dólares y un crédito stand-by adicional de 720 millones de dólares. A continuación, el Banco Mundial concedió a Polonia créditos adicionales para modernizar las exportaciones de bienes y productos alimenticios polacos. Muchos gobiernos siguieron su ejemplo y pagaron parte de la antigua deuda comunista (alrededor del 50% de la suma del capital de la deuda y todos los tipos de interés acumulados hasta 2001).
Las políticas de Balcerowicz resultaron en una reducción significativa de la inflación y del déficit presupuestario (en 1990 un superávit), la eliminación de la deficiencia del mercado y la distribución central de materiales, la obtención del acuerdo de los acreedores para reducir la deuda externa y un aumento significativo de las reservas de divisas . No hay consenso entre los expertos sobre si el plan de Balcerowicz tuvo un impacto directo en el desarrollo del espíritu empresarial y el comercio, que ya habían sido liberalizados un año antes por la llamada Ley Wilczek, un paquete de reformas de mercado implementadas por Mieczysław Wilczek en 1988. [8] [9] Se estableció un Fondo internacional para la estabilización del zloty de 1.000 millones de dólares estadounidenses. El tipo de cambio del zloty se congeló a 10.000 por dólar durante aproximadamente un año y medio. Más tarde, se utilizó el método de paridad móvil durante varios años. [10] El zloty polaco se devaluó fuertemente frente al dólar estadounidense, lo que junto con los gravámenes adicionales a las importaciones, se convirtió en un importante contribuyente a la inflación. [11]
Sin embargo, como resultado de las quiebras y liquidaciones de muchas empresas estatales y la reducción del empleo en las que sobrevivieron, la tasa de desempleo después de la transformación política alcanzó un nivel del orden del 16,4% en 1993. Desde 1990, ha habido un aumento del desempleo en Polonia: durante todo el período de transformación ha sido de dos dígitos. Al comienzo de la introducción del Plan Balcerowicz (en enero de 1990), la tasa de desempleo era de sólo el 0,3%, y ya en diciembre de 1990 era del 12,2%. En los dos años siguientes aumentó al 16%, como resultado del continuo proceso de liquidación de empresas estatales. En 2003, la tasa de desempleo alcanzó un máximo del 20%. La caída del desempleo no se produjo hasta después de la adhesión de Polonia a la UE, cuando un gran grupo de polacos jóvenes, en su mayoría bien educados, se fue a los países de la UE para trabajar. [12]
En total, durante la transformación se liquidaron 1.675 plantas industriales en Polonia, lo que representaba el 33% de los activos totales del país. El economista polaco Andrzej Karpiński estimó que alrededor del 25% de estas liquidaciones fueron planeadas directamente por el gobierno, mientras que el 75% restante fue resultado de la especulación inmobiliaria y adquisiciones hostiles. Karpiński estimó que, en caso de un proceso de privatización estrictamente controlado y limitado, el desempleo habría sido un 50% menor y el ingreso nacional un 33% mayor. [13] La privatización fue más agresiva entre 1990 y 1994, y produjo resultados decepcionantes en términos de ganancias. Por ejemplo, el costo de la privatización de 314 empresas polacas fue de aproximadamente 710 millones de dólares. Los programas de privatización implicaron altos costos de consultoría extranjera y se financiaron mediante privatizaciones, así como préstamos y subvenciones del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Como el Plan Balcerowicz implicaba austeridad, los ingresos de la privatización no se invirtieron ni se asignaron a programas de desarrollo, sino que se mantuvieron en el presupuesto estatal. [13] A pesar de los ingresos de la privatización, la deuda externa de Polonia ha aumentado durante el período de transformación. [12]
Balcerowicz supuso que los efectos iniciales de sus reformas serían perjudiciales. Calculó que el ingreso nacional caería un 3% y la producción industrial disminuiría un 5%; también supuso que unos 400.000 trabajadores quedarían desempleados y que la inflación caería a un dígito en un año. Sin embargo, las consecuencias fueron aproximadamente cinco veces más graves de lo estimado: el ingreso nacional cayó un 22%, la producción industrial se redujo un 25%, más de 3 millones de personas quedaron desempleadas y la inflación cayó a un dígito solo después de nueve años de transformación. [13]
Polonia ha tenido una deuda pública y un déficit presupuestario elevados durante todo el período de transformación: el último balance presupuestario positivo se registró en 1989, en la República Popular de Polonia , poco antes del inicio del Plan Balcerowicz. El plan dio lugar a un déficit presupuestario debido al intenso comercio con los principales socios extranjeros y a una "avalancha" de bienes importados en Polonia debido a la falta de regulación. En 1990, el balance comercial negativo ascendió a 4.793 millones de dólares, en 2000 ya superó los 17.000 millones de dólares y en 2010 ascendió a 13.119 millones de dólares. Este balance comercial negativo se asoció a la escasez de bienes en el mercado polaco, así como al corte del crédito a las empresas polacas, la mayoría de las cuales fueron vendidas a capital extranjero y posteriormente liquidadas. [12] Según Witold Kieżun , las empresas polacas sufrieron adquisiciones hostiles por parte del capital extranjero; como resultado, de las 100 empresas más grandes de Polonia, solo 17 son polacas. [14]
El Plan Balcerowicz tuvo efectos a largo plazo en la economía polaca y transformó profundamente aspectos de ella, como el mercado laboral. Los empleos perdidos no fueron sustituidos por otros: en lugar de los viejos contratos socialistas, los nuevos contratos de trabajo eran mucho menos seguros y se basaban en la precariedad económica. Esto también dio lugar a que la nueva industria de propiedad extranjera superara a la antigua que venía de la era socialista. Los lugares de trabajo de la era socialista que sobrevivieron a la transformación tuvieron que cumplir con sus contratos con los empleados existentes, lo que daba mucha más seguridad y poder al empleado, pero era menos rentable para la empresa. Economistas como Jarosław Urbański también vincularon esto con la fuga de cerebros en Polonia, argumentando que la "nueva industria" liderada por capital extranjero está ubicando plantas de ensamblaje, en lugar de centros de investigación o desarrollo, en Polonia, ofreciendo empleos no innovadores. [15]
La transformación capitalista también condujo a un colapso masivo de las grandes fábricas en Polonia y su reemplazo por pequeñas. En 1989, 3,2 millones de polacos trabajaban en grandes fábricas; en la década de 2010, esta cifra se redujo a 640.000. La participación económica de las grandes empresas industriales es menor que en los países desarrollados. En un país desarrollado medio, la participación de las grandes empresas industriales es más de un tercio por ciento, mientras que en el caso de Polonia es de alrededor del 20%. Esta falta de grandes empresas hizo que la economía polaca se basara en la importación de tecnología del extranjero y también se considera un factor que sofoca la innovación y la fuga de cerebros. [15]
Otro factor que ha contribuido a la fuga de cerebros, considerado como un efecto de la transformación, son los bajos salarios, que siguen existiendo en Polonia. Marianna Księżyk escribió en 2013: "Las promesas de los economistas que llevan a cabo la transformación orientada al mercado sobre el rápido desarrollo de Polonia y el glorioso futuro capitalista de la sociedad no se han cumplido. Polonia no es un país de alto crecimiento económico y, además, esto no se traduce en un aumento del nivel de vida de la población en general, como lo demuestran los salarios de los trabajadores polacos en comparación con otros países y el porcentaje de la población que vive en la pobreza relativa. Según la Oficina Central de Estadística (OCS), el indicador de pobreza relativa define el nivel mínimo de subsistencia determinado (mensualmente) por la cantidad de 466 PLN en un hogar unipersonal y 1257 PLN en un hogar de cuatro personas". Księżyk señala que el Plan Balcerowicz y los bajos salarios que se derivaron de él provocaron el fenómeno de los "trabajadores pobres" en Polonia, es decir, personas que perciben el salario mínimo polaco, que se encuentra entre los más bajos de la UE. Si bien el Comité de Expertos del Consejo de Europa considera que el 68% del salario medio nacional es un salario justo, en Polonia el salario mínimo nunca superó el 40% durante todo el período de transformación. [12]
El principal efecto negativo del Plan Balcerowicz fue la estratificación de la sociedad. Esta tendencia no se detuvo ni siquiera por el desarrollo acelerado de la economía entre 1995 y 1997, y la disminución de la tasa de crecimiento económico en los años siguientes contribuyó al deterioro adicional de la situación económica de los hogares polacos. Según la investigación de Elżbieta Mikuła, en 2000 los ingresos del grupo de hogares más ricos representaban el 121% de los ingresos de los hogares con empleados y eran 2,5 veces superiores a los del grupo más pobre. La retirada del Estado de sus funciones de bienestar de la era socialista, así como el aumento de las disparidades sociales y económicas, dieron lugar a un marcado aumento del número de familias socialmente marginadas. [16]
En 2005, la Federación para la Reinserción Social estimó que a la llamada pobreza antigua (alrededor de 1.000.000 de familias en todo el país, marginadas y afectadas por patologías sociales durante muchas generaciones) se habían unido más de 1.500.000 familias de la llamada pobreza nueva, es decir, personas cuya situación de vida se había deteriorado dramáticamente como resultado de la transformación capitalista implementada por Balcerowicz. De enero de 1990 a diciembre de 1994, el desempleo aumentó constantemente del 0,3% al 16%. Sin embargo, en los años siguientes esta tendencia se invirtió y en diciembre de 1998 la tasa de desempleo se había reducido al 10,4%, pero en enero de 2004 había aumentado al 20,6%. [16] Según Marianna Księżyk, el porcentaje de la población polaca que vive en la pobreza aumentó constantemente en la década de 1990 y alcanzó el 17,1% en 2000; Este porcentaje fluctuó en la década de 2000 entre el 17 y el 20%, y en 2010 volvió al 17,1%. [12]
Según el politólogo polaco Michał Sutowski, el efecto determinante del Plan Balcerowicz fue el empobrecimiento de la esfera presupuestaria, especialmente en ámbitos como la salud y la educación. La austeridad a expensas de la administración y los servicios públicos que definieron la reforma condujo al empobrecimiento de la "clase media del sector público". A corto plazo, provocó la reducción del dinero público a través de la pérdida de ingresos (impuestos y derechos impagos); a medio plazo, se convirtió en un impulso a la privatización y la diferenciación de la sociedad según la riqueza. A largo plazo, según Sutowski, "es otro ladrillo en el muro del desprecio por el Estado y la esfera del bien público, retratados como un semillero de incompetencia, derechos adquiridos e intereses creados que inhiben la modernización capitalista". Sutowski resume así: "En un informe del gobierno sobre el tema se puede leer que los padres financian el funcionamiento de la educación pública con un 17 por ciento, por ejemplo, llevando carbón a las escuelas; los maestros han visto recortados sus ya de por sí escasos salarios; los funcionarios de aduanas recibían una bonificación de aproximadamente un salario por detectar un intento de contrabando a gran escala; los médicos sólo se declararon en huelga para exigir salarios civilizados a finales de los años 90, y las enfermeras siguen luchando por ellos hoy, a pesar de que han pasado treinta años". [17]
El plan Balcerowicz ha sido criticado [18] por haber contribuido a una disminución significativa del salario mínimo de numerosos grupos de la población, especialmente de los trabajadores de las empresas estatales no rentables y de las granjas agrícolas estatales , creando zonas de pobreza y desempleo estructural, que en muchos lugares continúa hasta el día de hoy. [11] Algunos economistas [19] también criticaron el plan Balcerowicz por no proteger suficientemente el mercado interno durante la transición y por permitir que sectores enteros de la economía colapsaran durante muchos años como resultado de la falta de una política estatal para influir en su estructura.
Entre los elementos más frecuentemente criticados (principalmente por Grzegorz Kołodko ) [20] que acompañan la introducción del plan se incluyen:
Según algunos economistas, en los años 90 el plan provocó un colapso de la demanda interna, inundando el mercado interno con producción importada, así como el colapso de las empresas estatales endeudadas por la política financiera y la venta de las mejores de ellas a manos de capitales predominantemente occidentales. También condujo a una fuerte pauperización de la mayoría de la población y a un aumento del desempleo. El efecto más decisivo del plan para generaciones fue crear la posibilidad de privatizar los activos estatales al estilo latinoamericano en forma de venta, hasta el punto de la partición económica, de enclaves de modernidad y rentabilidad a corporaciones extranjeras por un 4,5-5% de su valor de reposición. [21]
El doctor en economía Kazimierz Z. Poznański criticó con dureza el proceso de transformación. Condenó la venta de los bienes nacionales al capital extranjero, que según él se vendió por sólo un 9 a 12 por ciento de su valor real. Poznański afirma que esta venta privó a la economía de beneficios y la convirtió sólo en ingresos del trabajo: mientras que el comunismo había expropiado el capital extranjero, la transformación capitalista bajo Balcerowicz había liberado por completo a los súbditos extranjeros, "eliminando toda esperanza de que surgiera una clase capitalista propia y de que los ciudadanos recibieran ingresos del capital vendido a los extranjeros". [22] Poznański también criticó las concesiones excesivas a la Unión Europea, incluida la liberalización del comercio exterior. Según sus cálculos, en 1996 Polonia había alcanzado el nivel de la economía de 1989 y el nivel de la renta nacional de 1976. Acusó a Balcerowicz de reducir el papel del Estado y escribió que el Plan Balcerowicz hacía imposible controlar la economía nacional, lo que dio lugar a la salida de beneficios al extranjero, lo que no consiguió aumentar la productividad laboral ni introducir tecnología moderna. [23]
Tadeusz Kowalik también criticó duramente el curso y los efectos de la transformación, acusando a Balcerowicz de renuencia a consultar y de no tener en cuenta la opinión de los demás. Afirmó que Balcerowicz no tenía un programa coherente y actuó bajo los dictados de Jeffrey Sachs y otros asesores occidentales. Para Kowalik, los excesivos costos sociales de la transformación dieron lugar a la "cara fea de la transformación polaca", que se manifestó en forma de un desempleo alto y persistente, empobrecimiento del campo, una amplia zona de pobreza y desigualdades sociales altas y cada vez mayores, una crisis del estado del bienestar visible en la degradación de la seguridad social. Kowalik sostuvo que la privatización benefició a los pocos que se mantuvieron firmes en el curso de transformación elegido una vez, y que lo que surgió fue "una economía de mercado que no se adaptaba a la mayoría de la sociedad polaca". Kowalik creía que un modelo socialdemócrata habría sido lo mejor para Polonia, y lo contrastó con el Plan Balcerowicz que fue "colosalmente exagerado". [24]
Kowalik es particularmente crítico con la tesis de que el Plan Balcerowicz era la única buena solución. Kowalik sostiene que una excelente base para la política de transformación podría haber sido los Acuerdos de la Mesa Redonda . También se pronunció en contra de comparar el desempeño económico polaco con el de otros países como Ucrania o Rusia, escribiendo que dado que Polonia tenía condiciones económicas iniciales mucho mejores (por ejemplo, un sector privado relativamente desarrollado), el Plan Balcerowicz no debería considerarse un éxito. Kowalik enfatiza que Balcerowicz desperdició una oportunidad única para crear las bases de un sistema socioeconómico justo. En cambio, se creó un sistema "cuyas marcas registradas fueron el desempleo masivo y permanente, durante muchos años el más alto de Europa Central y luego el más alto de la UE; una de las mayores disparidades de ingresos; el desmantelamiento del estado del bienestar. A esto se sumó el colapso del poder de negociación de los trabajadores. La operación de choque significó consentir la introducción en Polonia de la peor variedad de capitalismo". [11]
Karol Modzelewski escribió sobre el plan: "la libertad es un valor para todos, lo que no significa que en la dimensión social la libertad tenga que ser comprada tan dramáticamente con la desigualdad económica. Tenemos una corriente peculiar de pensamiento, o más bien una corriente de lugares comunes, según la cual lo único que importa es la eficiencia del libre mercado, por lo que no deberíamos mirar a quienes se encuentran en la esfera del colapso social. En el umbral de la Tercera República de Polonia, se habló mucho en los círculos liberales sobre el desarrollo de la clase media polaca. Mientras tanto, emergió una clase alta y una clase mucho más baja, algo así como en los países latinoamericanos". [25] Witold Kieżun escribió algo similar sobre el plan, argumentando que en lugar de crear un equipo de profesionales formado por profesores polacos que trabajaban en universidades occidentales, "se decidió hacer la transformación bajo los dictados de un joven estadounidense inexperto, Jeffrey Sachs, y unos pocos académicos del partido adoctrinados en el capitalismo". Concluyó que "la dirección que se tomó entonces ha determinado la estructura de la economía polaca hasta el día de hoy. La gran industria y el comercio están dominados por el capital extranjero. Lo mismo ocurre con los bancos". [26]
Según Kołodko, un error del paquete de estabilización de Balcerowicz fue la suposición de un rápido aumento de la oferta de las empresas. Balcerowicz creía que la producción se recuperaría por sí sola, sin interferencias de la política económica. Sin embargo, la baja elasticidad de la oferta de las empresas y la reducción repentina de la demanda interna dieron lugar a una respuesta de maximización de precios que, en la realidad de alejarse de una economía de escasez, encontró un obstáculo a la demanda efectiva. Por lo tanto, se produjo una caída drástica de la producción. El intervencionismo se intentó tarde y, en el período del "vacío sistémico", los instrumentos de política monetaria y fiscal funcionaron de manera diferente que en una economía de mercado debidamente formada. Según G. Kołodko, la economía polaca atravesó un proceso de "liberalización excesiva". [11]
En los primeros cuatro meses de 1990, el factor de indexación salarial se fijó en un nivel muy bajo. La transformación provocó una fuerte caída de los ingresos reales de los ciudadanos. En consecuencia, el nivel de la demanda y, a su vez, las ventas y la producción también cayeron. El resultado fue una recesión económica. En los dos primeros meses de la transformación, los salarios reales disminuyeron más del 40%. Kołodko sostiene que el efecto estabilizador podría haberse logrado con una reducción del 20% de los salarios reales. Además, la reducción de los salarios reales se vio influida por el mal construido mecanismo de "popiwek". En los primeros meses de 1990, tuvo un impacto significativo en la profundización de la recesión, ya que restringió excesivamente la demanda. A partir de septiembre, también comenzó a tener un efecto proinflacionario, ya que los salarios crecieron sin ninguna relación con el estancamiento de la producción. La caída excesiva de los salarios reales en los primeros meses de la transición fue la causa de la profunda recesión. Los intentos de mejorar la situación a mediados de 1990 no dieron el resultado esperado. [11]
La recesión en el mercado real también se debió al drástico aumento de los tipos de interés desde principios de enero de 1990 y su mantenimiento hasta finales de febrero. Fue durante estos dos meses cuando se produjo el mayor desplome del mercado real (un 30 %), tras el cual la economía polaca se encontró en un estado de depresión. Kołodko subraya que el fenómeno de la llamada «inflación correlativa» se produjo sobre todo en la primera quincena de enero. Más tarde, el elevado tipo de interés nominal, en lugar de tener un efecto antiinflacionario, empezó a acentuar la magnitud de la recesión. Kołodko afirma que el «efecto secundario» del proceso de transformación en forma de una profunda recesión debe evaluarse de forma negativa, y escribe que «una caída del 30 % de la producción industrial habría sido un coste muy difícil de aceptar, incluso si la estabilización de la economía hubiera sido inequívocamente exitosa». [11]
La recesión de 1990 fue "estéril", ya que afectó principalmente a las empresas que producían bienes de consumo para los hogares (y, por lo tanto, empresas socialmente deseables). Sin embargo, la caída de la producción no estuvo acompañada de la eliminación de las empresas ineficientes. Las autoridades no intentaron revitalizar las empresas estatales, que no se guiaban ni por el plan central ni por los mecanismos del mercado. Kołodko subraya que este sector fue objeto a menudo de ataques deliberados, por ejemplo en forma de una política fiscal dura ("popiwek"). Las empresas estatales fueron discriminadas en comparación con las privadas. A las empresas estatales se les negaron préstamos de inversión, independientemente de su situación financiera. Según Kołodko, en 1990-1991 la economía polaca se vio afectada por el fenómeno de la slumpflation, es decir, una disminución de la producción y un aumento del desempleo acompañados de una alta inflación. [11]
Finlandia se ha incluido en las tablas como punto de referencia. Se trata de un país cuya economía estaba orientada al comercio con la URSS, pero que al mismo tiempo no requería una costosa transformación sistémica. El impacto del shock externo que supuso el colapso de la economía de la URSS se puede estimar utilizando este ejemplo.
Dinámica del PIB (según PPA en USD ) en países seleccionados - "GGDC"
Inflación al final del año en países seleccionados
Dinámica del número de empleados en países seleccionados - "GGDC"
Tasa de desempleo en países seleccionados