Las cuotas individuales de pesca ( CIP ), también conocidas como "cuotas individuales transferibles" (CIT), son un tipo de cuota de captura , un medio por el cual muchos gobiernos regulan la pesca. El regulador establece una captura total permisible (CTP) específica para cada especie , generalmente por peso y para un período de tiempo determinado. Luego, se asigna a las personas una parte específica de la CTP, llamada cuotas de captura. Las cuotas generalmente se pueden comprar, vender y alquilar, una característica llamada transferibilidad. En 2008, 148 pesquerías importantes (generalmente, una sola especie en un solo caladero) en todo el mundo habían adoptado alguna variante de este enfoque, [1] junto con aproximadamente 100 pesquerías más pequeñas en países individuales. Aproximadamente el 10% de la cosecha marina fue administrada por ITQ a partir de 2008. [2] : 218 Los primeros países en adoptar cuotas de pesca individuales fueron los Países Bajos , Islandia y Canadá a fines de la década de 1970, y el más reciente es el Programa de IFQ de Categoría General de Vieira de los Estados Unidos en 2010. [3] El primer país en adoptar cuotas transferibles individuales como política nacional fue Nueva Zelanda en 1986. [4]
Históricamente, las pesquerías costeras y de aguas profundas eran de propiedad común , y nadie tenía derecho de propiedad sobre los peces (es decir, no eran sus dueños) hasta que los habían capturado. Cada barco se enfrentaba al imperativo de suma cero de capturar la mayor cantidad de peces posible, sabiendo que cualquier pez que no capturara probablemente sería capturado por otro barco.
La pesca comercial evolucionó a partir de la pesca de subsistencia, sin restricciones que limitaran o dirigieran la captura. La suposición implícita era que la riqueza del océano era tan grande que las restricciones eran innecesarias. En el siglo XX, pesquerías como la del bacalao del Atlántico y las sardinas de California colapsaron, y los países comenzaron a limitar el acceso a sus zonas de pesca a los barcos de otros países, mientras que, en paralelo, las organizaciones internacionales comenzaron a certificar que especies específicas estaban "amenazadas", "en peligro de extinción", etc.
Una de las primeras técnicas de gestión fue definir una "temporada" durante la cual se permitía pescar. La duración de la temporada intentaba reflejar la abundancia actual de la pesquería, ya que las poblaciones más grandes respaldaban temporadas más largas. Esto convirtió la pesca en una carrera, lo que llevó a la industria a utilizar barcos más grandes y rápidos, lo que a su vez provocó que los reguladores acortaran repetidamente las temporadas, a veces a solo unos pocos días por año. El desembarco de todos los barcos en un intervalo cada vez más corto también condujo a ciclos de mercado de exceso/escasez, con precios que se desplomaban cuando llegaban los barcos. Una consecuencia secundaria fue que los barcos a veces se embarcaban cuando la pesquería estaba "abierta", independientemente del clima u otras preocupaciones de seguridad. [5]
La implementación de las CIT o CIF funciona en conjunto con la privatización de los activos comunes. Esta medida regulatoria busca racionalizar económicamente el acceso a un recurso de uso común . [6] Este tipo de gestión se basa en la doctrina de la economía de los recursos naturales . En particular, el uso de las CIT en la política ambiental ha sido informado por el trabajo de economistas como Jens Warming, [7] H. Scott Gordon [8] y Anthony Scott. [9] Se teoriza que el principal impulsor de la sobrepesca es la regla de externalidad de captura. Esta es la idea de que el pescador no tiene un derecho de propiedad sobre el recurso hasta el momento de la captura, lo que fomenta el comportamiento competitivo y la sobrecapitalización en la industria. Se teoriza que sin un derecho a largo plazo sobre las poblaciones de peces, no hay incentivo para conservar las poblaciones de peces para el futuro.
El uso de las CIT en la gestión de recursos data de la década de 1960 y se vio por primera vez en las "cuotas de contaminación" , que ahora se utilizan ampliamente para gestionar las emisiones de carbono de las empresas eléctricas. [10] Tanto para los recursos aéreos como marinos, las CIT utilizan un enfoque de "límite máximo y comercio" al establecer límites típicamente anuales a la explotación de recursos (CTP en la pesca) y luego permitir el comercio de cuotas entre los usuarios de la industria. Sin embargo, el uso de las CIT en la pesca es fundamentalmente diferente de las cuotas de contaminación, ya que estas últimas regulan el subproducto de una industria, mientras que las CIT de pesca regulan el producto final real de la industria pesquera y, por lo tanto, equivalen a derechos exclusivos de participación de la industria.
El uso de cuotas individuales de inversión a menudo se ha relacionado con procesos más amplios dentro del neoliberalismo que tienden a utilizar los mercados como una herramienta regulatoria. [11] La lógica detrás de estos mecanismos neoliberales se sitúa en la creencia de que los mecanismos de mercado aprovechan el motivo de lucro para soluciones ambientales más innovadoras y eficientes que las ideadas y ejecutadas por los estados. [12] Si bien esta regulación neoliberal a menudo se ha citado como un alejamiento de la gobernanza estatal, [13] en el caso de la privatización el estado es parte integral del proceso de creación y mantenimiento de los derechos de propiedad .
El uso de regímenes privatizadores neoliberales también ha suscitado a menudo contradicciones con los derechos de las comunidades indígenas. Por ejemplo, la exclusión de las tribus maoríes en la asignación inicial de cuotas de pesca en el sistema de gestión de cuotas de Nueva Zelanda condujo a una larga batalla legal que retrasó el desarrollo de una política pesquera nacional y dio lugar a un gran acuerdo de la corona. También ha habido batallas legales similares en relación con la asignación de derechos de pesca con los mi'kmaq en Canadá y los saami en el norte de Noruega. Se dice que los derechos de pesca de los aborígenes plantean un desafío a las reivindicaciones autoritarias del Estado como árbitro final en lo que respecta al acceso y la participación en regímenes basados en derechos. [14]
El término cuotas de captura se ha utilizado más recientemente para describir la gama de programas similares a las cuotas individuales transferibles. Las cuotas de captura ampliaron el concepto de límites de captura diarios a límites anuales, permitieron que los distintos pescadores tuvieran límites diferentes en función de diversos factores y también limitaron la captura total.
Las cuotas de captura eliminan el problema de la "carrera por los peces", porque los pescadores ya no están limitados a temporadas cortas de pesca y pueden programar sus viajes como quieran. Los ciclos de auge y caída del mercado desaparecen, porque la pesca puede continuar durante una temporada que normalmente dura varios meses. Algunos problemas de seguridad se reducen porque no hay necesidad de pescar en condiciones peligrosas sólo porque la pesquería está abierta.
Un elemento crucial de los sistemas de cuotas de captura es cómo distribuirlas y qué derechos conllevan. La asignación inicial puede otorgarse o subastarse . Las cuotas pueden conservarse de forma permanente ("propiedad") o por un período fijo, como un año ("alquilarse"). Pueden venderse y/o alquilarse o no, con o sin límites. Cada variante tiene ventajas y desventajas, que pueden variar según la cultura de una comunidad pesquera determinada.
Las cuotas individuales transferibles (CIT) se asignan inicialmente como concesiones de acuerdo con el historial reciente de capturas de la pesquería. A quienes tienen capturas mayores se les asignan generalmente cuotas mayores. El principal inconveniente es que los individuos reciben un derecho valioso sin costo alguno. Las concesiones son algo análogo a una " propiedad ", en la que los colonos que desarrollaron granjas en el desierto estadounidense finalmente recibieron el título sin pago de lo que había sido tierra pública. En algunos casos, menos del 100% de la CTP se convierte en CIT, y el resto se asigna a otras estrategias de gestión.
El enfoque de las subvenciones es inherentemente político, con sus beneficios y costos asociados. Por ejemplo, las industrias relacionadas, como la de procesamiento de pescado y otras que no participan, pueden solicitar subvenciones de cuotas. Además, los pescadores a menudo quedan excluidos de recibir cuotas si no son también propietarios de embarcaciones, sin embargo, los propietarios de embarcaciones que no pescan sí reciben cuotas, como fue el caso de las distribuciones de cuotas individuales en Alaska. La cooperativa de abadejo de alta mar en el noroeste del Pacífico asignó cuotas iniciales por acuerdo mutuo y permite a los titulares de cuotas vender sus cuotas únicamente a los miembros de la cooperativa. [15]
Las subastas de cuotas recompensan al público por el acceso a la pesca. Son algo análogas a las subastas de espectro que Estados Unidos realizó para asignar espectro radioeléctrico de gran valor. Estas subastas recaudaron decenas de miles de millones de dólares para el público. La subasta de cuotas de cangrejo en Rusia en 2019 recaudó alrededor de 2 mil millones de euros. [16] Sin embargo, cabe señalar que la industria de la televisión no tuvo que pagar por el espectro necesario para cambiar de la transmisión analógica a la digital , que es más como concesiones de cuotas para los pescadores existentes.
Las cuotas individuales transferibles pueden revenderse a quienes deseen aumentar su presencia en la pesquería. Otra posibilidad es que las cuotas no sean negociables, es decir, si un pescador abandona la industria, la cuota vuelve al gobierno para que se retire o la conceda o subaste a otra parte.
Una vez distribuidas, las cuotas pueden volver a concederse o subastarse periódicamente o mantenerse a perpetuidad. Limitar el período de tiempo reduce el valor de la cuota y su precio/costo inicial de subasta, pero las subastas posteriores crean ingresos recurrentes. Al mismo tiempo, "privatizar" un recurso público de este tipo reduce la cantidad restante de recursos públicos y puede considerarse como "regalar nuestro futuro". En la industria, las cuotas alquiladas suelen denominarse "privilegios de acceso dedicado" (DAP).
Otro problema de la comerciabilidad es que las grandes empresas pueden comprar todas las cuotas, poniendo fin a una tradición de siglos de operaciones en pequeña escala. Esto puede beneficiar a los vendedores (y a los compradores y a quienes compran el pescado), pero puede causar grandes cambios en la cultura de las comunidades pesqueras. La consolidación de cuotas acompaña a todos los programas de cuotas individuales y, por lo general, tiene como objetivo eliminar gradualmente las operaciones pesqueras más pequeñas y menos rentables en favor de flotas más grandes, a menudo de propiedad corporativa, que tienen mejores capacidades de financiamiento.
Algunas pesquerías exigen que los titulares de cuotas sean pescadores participantes para evitar la propiedad ausente y limitar la cuota que un capitán puede acumular. En las pesquerías de fletán de Alaska y bacalao negro , sólo los pescadores activos pueden comprar cuotas, y los nuevos participantes no pueden subarrendar su cuota. Sin embargo, estas medidas sólo han servido para mitigar la especulación externa en las cuotas individuales por parte de no pescadores. La falta de una política regulatoria o de aplicación sigue dando lugar a la prevalencia de los "pescadores de sillón" (aquellos que poseen cuotas pero no participan materialmente en la pesquería). [17] Desde que comenzaron las cuotas individuales en 1995, la flota de palangre comercial nunca ha superado los TAC de estas pesquerías.
Las cuotas individuales transferibles pueden tener el efecto de cambiar los criterios que los pescadores aplican a sus capturas. La clasificación por categorías implica capturar más peces de los que permite la cuota y desechar ejemplares que son menos valiosos debido a su tamaño, edad u otros criterios. Muchos de los peces descartados ya están muertos o mueren rápidamente, lo que aumenta la reducción de las poblaciones de peces. [18]
En 2008, un estudio a gran escala concluyó que las CIT pueden ayudar a prevenir colapsos y restaurar pesquerías en declive cuando se compara con un conjunto de datos que incluye 11.000 pesquerías de diversas estructuras de gestión (algunas totalmente sin gestión). [19] [20] Mientras que casi un tercio de las pesquerías de acceso abierto han colapsado, las pesquerías de cuotas de captura tienen solo la mitad de probabilidades de fracasar. [5] Sin embargo, en comparación con otros esquemas modernos de gestión pesquera, las pesquerías gestionadas mediante CIT no muestran ventajas ecológicas a largo plazo. [21] [22] Un estudio de los 14 programas de CIT en los Estados Unidos reveló que las poblaciones de peces no se ven afectadas por estos esquemas de gestión. [23] En términos de productividad, un estudio que explota una reforma de 2009 que introdujo las CIT para la anchoveta peruana encuentra que las cuotas no aumentan la productividad dentro de los activos o dentro de las empresas en cantidades. [24]
En 1995, la pesquería de fletán de Alaska pasó a estar sujeta a cuotas individuales transferibles (ITQ), después de que los reguladores redujeran la temporada de unos cuatro meses a dos o tres días. Hoy, debido a la preasignación de capturas que acompaña a las IFQ, la temporada dura casi ocho meses y los barcos entregan pescado fresco a un ritmo más constante. Sin embargo, las poblaciones de fletán han estado en continuo declive durante más de una década, ya que las evaluaciones deficientes de las poblaciones que conducen a la sobrepesca han causado una disminución sustancial de la biomasa . Además, a pesar del aumento del valor de los desembarques, el número de titulares de cuotas ha disminuido en un 44%, ya que la consolidación y la fijación de precios de las cuotas han servido para evitar la entrada de nuevos participantes. [25]
No todas las pesquerías han prosperado con las CIT; en algunos casos han experimentado niveles de biomasa reducidos o estáticos, [2] debido a factores como:
Islandia introdujo un mercado de cuotas para el bacalao en 1984 y las hizo transferibles en 1990. [26] Islandia se convirtió en uno de los primeros países del mundo en adoptar un sistema de cuotas para gestionar sus recursos marinos. [26]
El sistema de cuotas es un tema polémico en la política islandesa. Los críticos del sistema critican la forma en que se distribuyeron inicialmente las cuotas, argumentando que deberían haber sido subastadas a los mejores postores. Los críticos han pedido que las cuotas se devuelvan gradualmente al Estado, que luego puede subastarlas a los mejores postores. Argumentan que esto garantizaría que el Estado reciba su parte justa de los beneficios, mientras que el sistema actual, en el que el Estado grava una parte de los beneficios, conduce a rendimientos subóptimos para el Estado. También critican la tendencia del mercado a dar lugar a la consolidación de cuotas. [27] [28] [29 ] [30] [31] [32] [33]
Los partidarios de esta medida sostienen que la distribución inicial de las cuotas entre los pescadores fue justa, ya que ellos habrían soportado los costes de la aplicación de un sistema de cuotas y, por tanto, merecían una parte de las mismas. Los partidarios también afirman que el sistema actual ha logrado garantizar la sostenibilidad de las poblaciones de peces islandesas y ha propiciado la prosperidad. [34] [35] [33]
Partidos políticos como el Partido de la Independencia , el Partido Progresista y los Verdes de Izquierda apoyan en gran medida la versión actual del sistema de cuotas. Partidos como el Partido Socialdemócrata y Viðreisn han pedido un sistema de cuotas que dependa cada vez más de subastas. [36] [37]
La Ley Magnuson-Stevens de Conservación y Gestión de la Pesca define las cuotas individuales transferibles (CIT) como permisos para capturar cantidades específicas de peces de una especie en particular. Los científicos especializados en pesca deciden la captura anual máxima en una pesquería determinada, teniendo en cuenta la capacidad de carga, las tasas de regeneración y los valores futuros. Esta cantidad se denomina captura total permisible (CTP). En virtud de las CIT, los participantes en una pesquería reciben derechos a una parte de la CTP sin cargo. Las cuotas se pueden pescar, comprar, vender o alquilar. Veintiocho pesquerías estadounidenses han adoptado las CIT en 2008. [1] Las preocupaciones sobre las consecuencias distributivas llevaron a una moratoria sobre la incorporación de otras pesquerías al programa, que duró de 1996 a 2004. [2]
A partir de enero de 2011, los pescadores de California, Oregón y Washington operarán mediante cuotas de captura negociables. Los pescadores han estado descartando la captura incidental que no es su objetivo, generalmente matando a los individuos. Las cuotas de captura permiten a los arrastreros intercambiar capturas incidentales entre sí, lo que beneficia a ambos. Los objetivos del sistema incluyen una mayor productividad, una reducción de los desechos y mayores ingresos para los pescadores. Más de una docena de otras pesquerías de Estados Unidos se gestionan actualmente mediante cuotas de captura. Los administradores pesqueros dicen que en Alaska, donde las cuotas de captura han estado en vigor durante varios años, los pescadores ahora están logrando precios más altos por sus capturas. [38]
Las cuotas iniciales de pesca se inician generalmente mediante la privatización de facto de un recurso que de otro modo sería público: la pesca. Los receptores iniciales de las cuotas reciben ganancias extraordinarias mediante la donación de acciones, mientras que todos los futuros participantes se ven obligados a comprar o arrendar el derecho a capturar peces. Muchos han cuestionado las repercusiones tanto éticas como económicas de dedicar un privilegio seguro y exclusivo para acceder a este recurso público. Por ejemplo, en los Estados Unidos, durante una presentación dada al Consejo de Gestión de la Pesca del Golfo, el director de pesca Larry Abele afirmó que el valor actual de la cosecha de las cuotas iniciales de pesca del Golfo ascendía a 345.000.000 de dólares y que esto se había otorgado sin exigir ninguna devolución al público a los titulares de las cuotas iniciales. [39]
Prácticamente todos los programas de cuotas individuales dan lugar a una consolidación sustancial de las cuotas. Por ejemplo, se estima que ocho empresas controlan el 80% de las pesquerías de Nueva Zelanda mediante la adquisición de cuotas, cuatro empresas controlan el 77% de una pesquería de cangrejo de Alaska y el 7% de los accionistas controlan el 60% de la cuota de pargo rojo del Golfo de los Estados Unidos. [39] [40] La consolidación da lugar a la pérdida de puestos de trabajo, la reducción de los salarios y la disminución de las oportunidades de entrada en la pesquería.
Muchos sistemas de cuotas individuales implican la transferencia temporal de derechos de pesca, mediante la cual el propietario de la cuota arrienda los derechos de pesca a pescadores activos a cambio de un porcentaje fijo del valor desembarcado del pescado. Como la adquisición de cuotas suele estar fuera del alcance financiero de muchos pescadores, se ven obligados a sacrificar porciones sustanciales de sus ingresos para arrendar derechos de pesca. Por ejemplo, las tarifas de arrendamiento del cangrejo del mar de Bering pueden llegar al 80% del valor desembarcado del cangrejo, lo que significa que los pescadores activos solo retienen el 20% de los ingresos, gran parte de los cuales se necesitan para cubrir los costos. [41] En algunas pesquerías, la mayoría de las cuotas se arrienda a pescadores activos, a menudo por personas que no participan físicamente en la pesquería, pero que han podido adquirir acciones. Esto hace que la adquisición de cuotas sea aún menos probable para los pescadores activos, da como resultado la desviación de la riqueza de las comunidades pesqueras a manos de inversores privados y puede causar una gran tensión financiera a los pescadores junto con la contracción económica de las comunidades pesqueras. [42]
La transición a la gestión basada en cuotas individuales tiende a causar un daño económico considerable a las comunidades costeras que dependen de la pesca comercial. [43] Aunque los sistemas de gestión basados en cuotas individuales están diseñados para mejorar el desempeño económico de la industria pesquera, esto suele producirse a costa de las comunidades costeras cuyas economías dependen principalmente de su flota pesquera. Este costo es resultado del reequilibrio del mercado del régimen de cuotas, lo que revela la sobreinversión ineficiente que había tenido lugar en la industria antes de la implementación del régimen de cuotas.
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