La cuestión de si la gobernanza de la Unión Europea (UE) carece de legitimidad democrática ha sido debatida desde la época de la Comunidad Económica Europea a fines de la década de 1970. Esto condujo en parte a la creación de un Parlamento Europeo electo en 1979 y le dio el poder de aprobar o rechazar la legislación de la UE . Desde entonces, el uso del término se ha ampliado para describir problemas más nuevos que enfrenta la Unión Europea. La participación electoral en las elecciones al Parlamento Europeo cayó consecutivamente en cada elección desde la primera en 1979 hasta 2014 , cuando alcanzó un mínimo del 42,54%, antes de finalmente aumentar en 2019. La cifra de participación de 2014 es menor que la de cualquier elección nacional en los 27 países de la Unión Europea , donde la participación en las elecciones nacionales promedia el 68% en toda la UE. [1]
Las opiniones difieren en cuanto a si la UE tiene un déficit democrático [2] o cómo debería remediarse si existe. [3] [4] Algunos académicos sostienen que la UE no sufre un déficit democrático, ya que está más limitada por su estructura plural de controles y equilibrios que cualquier sistema político nacional. [5] La UE es un marco institucional intergubernamental donde los gobiernos nacionales elegidos democráticamente negocian entre sí. [6] Según Majone, las instituciones no responsables, como la Comisión Europea o el Tribunal de Justicia, están aisladas de la disputa democrática para lograr una mayor eficiencia y proteger los derechos de las minorías. [7] Algunos proeuropeos (es decir, los que están a favor de la UE) sostienen que la Unión Europea debería reformar sus instituciones para hacerlas más responsables , [8] mientras que los euroescépticos sostienen que la UE debería reducir sus poderes y, a menudo, hacen campaña para retirarse de la UE .
La frase "déficit democrático" se cita como utilizada por primera vez en 1977 por los Jóvenes Federalistas Europeos en su Manifiesto, [9] que fue redactado por Richard Corbett . En 1979 fue utilizada por David Marquand en referencia a la entonces Comunidad Económica Europea , precursora de la Unión Europea . Argumentó que el Parlamento Europeo (entonces la Asamblea) adolecía de un déficit democrático ya que no era elegido directamente por los ciudadanos de la Comunidad. [10] "Déficit democrático", en relación con la Unión Europea, se refiere a una percepción de falta de accesibilidad para el ciudadano común, o falta de representación del ciudadano común, y falta de rendición de cuentas de las instituciones de la Unión Europea. [11] [12] En general, el término "déficit democrático" describe cuando hay una brecha entre la idea del electorado de lo que debería ser una democracia y su concepción percibida de cómo está funcionando actualmente su democracia. [13]
En la Unión Europea, existen dos fuentes de legitimidad democrática: el Parlamento Europeo, elegido por los electorados de los países de la UE; y el Consejo de la Unión Europea (el "Consejo de Ministros"), junto con el Consejo Europeo (de jefes de gobiernos nacionales), que representan a los pueblos de los estados individuales. La Comisión Europea (el poder ejecutivo de la Unión) es designada por los dos órganos que actúan juntos. La legitimidad democrática dentro de la UE puede compararse con la legitimidad dual prevista en un sistema político federal , como los Estados Unidos , donde existen dos fuentes independientes de legitimidad democrática, la Cámara de Representantes y el Senado , y, para convertirse en ley, las decisiones deben ser aprobadas tanto por una institución que representa al pueblo en su conjunto como por un órgano separado que representa a los pueblos de los estados individuales. [14]
El Tribunal Constitucional alemán se refirió a un "déficit democrático estructural" inherente a la construcción de la Unión Europea. [3] Concluyó que los procesos de toma de decisiones en la UE seguían siendo en gran medida los de una organización internacional, que normalmente se basaría en el principio de igualdad de los Estados y que el principio de igualdad de los Estados y el principio de igualdad de los ciudadanos no pueden conciliarse en un Staatenverbund . [3] En otras palabras, en una unión o confederación supranacional (que no es un estado federal) existe un problema de cómo conciliar el principio de igualdad entre los estados nacionales, que se aplica a las organizaciones internacionales (intergubernamentales) , y el principio de igualdad entre los ciudadanos, que se aplica dentro de los estados . [4] Un informe de 2014 de la Sociedad Británica de Reforma Electoral escribió que "esta estructura institucional única hace que sea difícil aplicar los estándares democráticos habituales sin cambios significativos de énfasis. Sin duda, los principios de representatividad, rendición de cuentas y participación democrática son vitales, pero la protección de los derechos de las minorías es quizás especialmente importante. La UE es un régimen político que, al menos en cierto sentido, está completamente compuesto por minorías". [15]
Una afirmación de ilegitimidad democrática se centra en el papel de la Comisión Europea como institución no electa, siendo la única entidad (con algunas pocas excepciones) que inicia la legislación. Esta crítica, a su vez, ha sido criticada, utilizando comparaciones con la situación en los gobiernos nacionales, donde pocos proyectos de ley de los diputados se debaten y "menos del 15% se adoptan con éxito en cualquier forma", mientras que las propuestas del gobierno "generalmente se aprueban sin enmiendas sustanciales o sustanciales de la legislatura". [16] La Comisión se restablece cada cinco años. Los miembros individuales de la Comisión entrante son nominados por los gobiernos nacionales y la Comisión propuesta es ( o no ) aprobada conjunta y solidariamente por el Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo. [17] Si el Parlamento aprueba una moción de censura, la Comisión debe dimitir. [18] Se ha presentado una moción de censura de este tipo ocho veces, pero nunca se aprobó. [19] En 1999, una moción de censura inicial contra la Comisión Santer fue rechazada, a la espera de los resultados de una investigación. Cuando se publicaron los resultados de la investigación, la Comisión Santer dimitió, impidiendo una segunda moción de censura que se esperaba que fuera aprobada con una amplia mayoría. [20]
En un intento de fortalecer la legitimidad democrática, el Tratado de Lisboa preveía que la nominación del Presidente de la Comisión Europea debía "tener en cuenta" el resultado de las elecciones parlamentarias europeas, lo que los grandes grupos parlamentarios interpretaron como que el Consejo Europeo debía nominar al candidato ( Spitzenkandidat ) propuesto por el grupo parlamentario dominante. Sin embargo, esto también ha sido criticado desde el punto de vista de la legitimidad democrática, con el argumento de que la Unión Europea no es un país y la Comisión Europea no es un gobierno, y que además tiene un papel semijudicial que le exige actuar como "árbitro" o "policía" en lugar de como actor partidista. El temor es que un presidente de la Comisión "semielegido" pueda ser "demasiado partidista para conservar la confianza de los líderes nacionales; demasiado impotente para ganarse la lealtad de los ciudadanos". Esto también se considera un problema posiblemente insoluble que resulta de la naturaleza dual de la Unión Europea, en parte una organización internacional y en parte una federación. [21]
La Electoral Reform Society analizó las encuestas realizadas en Alemania, que mostraban que el apoyo a la CDU/CSU ( grupo del PPE ) antes de las elecciones al Parlamento Europeo de 2014 era mayor que el apoyo a los socialdemócratas ( grupo S&D ) y que había poca diferencia entre su apoyo en las encuestas de opinión para las elecciones nacionales y al Parlamento Europeo. Esto se produjo a pesar de otra encuesta que mostraba que el candidato del S&D Martin Schulz era más popular entre los votantes alemanes que el candidato del PPE Jean-Claude Juncker . Concluyeron que "esto no sugiere que la mayoría de los votantes alemanes estén tratando la contienda como una oportunidad para elegir a un presidente de la Comisión". Sin embargo, recomendaron que se mantuviera el modelo de candidatos con "un conjunto de reglas más claras para futuras elecciones". [15]
La principal afirmación de ilegitimidad democrática se centra en la falta de poder del Parlamento Europeo para determinar la dirección del Derecho de la UE, siendo la Comisión Europea "la única institución facultada para iniciar legislación" y teniendo un "casi monopolio de la iniciativa legislativa", según fuentes de la UE. [22] [23] [a]
El artículo 225, creado en el Tratado de Lisboa , pretendía poner fin a esta controversia al dar al Parlamento un medio para solicitar propuestas a la Comisión, pero esto no impone ninguna obligación a la Comisión y no es jurídicamente vinculante, pues la Comisión sólo necesita "informar al Parlamento Europeo de los motivos" para rechazar una propuesta legislativa. [23]
Las críticas a este supuesto déficit han sido refutadas por varios politólogos, que han comparado los sistemas de gobierno de la Unión Europea con el de los Estados Unidos y han afirmado que la supuesta naturaleza impotente o disfuncional del Parlamento Europeo es ahora un "mito". [16] Se sostiene que existen diferencias importantes con los parlamentos europeos nacionales, como el papel de los comités, el voto bipartidista , los partidos políticos descentralizados, la división entre el ejecutivo y el legislativo y la ausencia de división entre el gobierno y la oposición. Todos estos rasgos se consideran signos de debilidad o falta de rendición de cuentas, pero como estos mismos rasgos se encuentran en la Cámara de Representantes de los Estados Unidos en mayor o menor grado, es más apropiado comparar al Parlamento Europeo con la Cámara de Representantes de los Estados Unidos. [16] En ese sentido, ahora es un parlamento poderoso, ya que no está controlado por una "mayoría gobernante": las mayorías tienen que construirse de nuevo para cada elemento legislativo mediante la explicación, la persuasión y la negociación.
En la UE, la iniciativa legislativa recae casi en su totalidad en la Comisión, mientras que en los Estados miembros se reparte entre el Parlamento y el Ejecutivo. Sin embargo, en los Parlamentos nacionales menos del 15% de las iniciativas legislativas de los diputados individuales se convierten en ley en cualquier forma cuando no cuentan con el respaldo del Ejecutivo, mientras que la mayoría de las propuestas del Ejecutivo se aprueban sin enmiendas importantes en el Parlamento. El Parlamento Europeo, por otra parte, sólo puede proponer enmiendas, pero estas propuestas tienen éxito en más del 80% de los casos, e incluso en las propuestas controvertidas, la tasa de éxito es de casi el 30%. [16]
En 2003, el eurodiputado liberal demócrata ( ALDE ) Chris Davies afirmó que tenía mucha más influencia como miembro del Parlamento Europeo que como diputado de la oposición en la Cámara de los Comunes . "Aquí empecé a tener un impacto desde el primer día", "y no ha pasado un mes desde entonces en que las palabras que presenté no terminaran en legislación". [26]
La baja participación en las elecciones europeas ha sido citada como un factor que debilita la legitimidad democrática del Parlamento Europeo: la BBC comentó que en Gran Bretaña se emitieron muchos más votos en una elección en el reality show Gran Hermano que en la elección al Parlamento Europeo de 1999. [29] Por otra parte, el Presidente del Parlamento Europeo [el " Speaker "] comparó la participación en el Parlamento Europeo con las elecciones presidenciales en los Estados Unidos:
De hecho, las cifras que se comparan, la participación electoral del Parlamento Europeo de 1999 (49,51%) [30] y la participación electoral presidencial de los EE. UU. de 1996 (49%) [31] son solo marginalmente diferentes, y la participación electoral de los EE. UU. para 1996 fue la participación más baja en los EE. UU. desde 1924 (cuando fue del 48,9%). La participación en las elecciones europeas procedió a disminuir en cada elección posterior hasta 2014, cuando alcanzó un mínimo del 42,54%. [32] En 2019, más del 50 por ciento de los ciudadanos de la UE votaron en las elecciones parlamentarias europeas. [33] Esta es la primera vez que la participación electoral en las elecciones al Parlamento Europeo ha superado el 50% desde 1994 [34]
Si bien la participación del 50,66% en 2019 supuso un aumento en el porcentaje del electorado que votó, fue solo un aumento del 1,11% desde las elecciones de 1999. [35] La participación también fue mucho menor en países individuales, como Croacia, donde solo el 29,85% de los votantes elegibles acudieron a las urnas, y el 22,74% en Eslovenia. [35]
Según Matej Avbelj (Director del Instituto de Derecho de Ljubljana, Eslovenia), el déficit democrático de la UE puede considerarse como algo que tiene un componente formal (que probablemente se pueda remediar) pero también un componente social que resulta de la baja aceptación de la UE por parte de la gente, como lo demuestra la baja participación electoral. [36]
Los analistas jurídicos como Schmidt y Follesdal sostienen que la Unión Europea carece de una política que los ciudadanos individuales comprendan. Esto se debe a la falta de conocimiento de los partidos políticos y se ve reforzado por la falta de votos en las elecciones de la Unión Europea.
Otros, como Pat Cox, han opinado que "la participación en toda Europa (1999) fue mayor que en las últimas elecciones presidenciales de Estados Unidos, y no oigo a nadie cuestionar la legitimidad de la presidencia de los Estados Unidos". [26]
En septiembre de 2022, el Parlamento Europeo aprobó una resolución que convirtió a Hungría en "un régimen híbrido de autocracia electoral", [37] [38] poniendo en duda la legitimidad democrática de las elecciones al Parlamento Europeo en Hungría.
La votación en el Consejo (de Ministros pertinentes) se realiza normalmente por mayoría cualificada y, en ocasiones, se requiere la unanimidad. Esto significa que, en el caso de la gran mayoría de la legislación de la UE, el gobierno nacional correspondiente ha votado normalmente a favor en el Consejo. Por ejemplo, hasta septiembre de 2006, de las 86 leyes adoptadas ese año, el Gobierno del Reino Unido había votado a favor 84 veces, se había abstenido dos veces y nunca había votado en contra. [39]
El Parlamento Europeo ha cuestionado la legitimidad democrática de que Hungría ocupe la presidencia rotatoria del Consejo de la Unión Europea en 2023. [40]
Con el tiempo se han introducido una serie de cambios constitucionales que han buscado aumentar la legitimidad democrática:
Según un estudio de 2019, el empoderamiento del PE no siempre conduce a un mayor apoyo público, y "una mayor mejora del apoyo público solo se puede lograr en la dimensión institucional que implica el poder de propuesta". [8]
La Unión Europea describe sus valores como “dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, estado de derecho y derechos humanos”. [48] La democracia es una piedra angular del proyecto que es la Unión Europea, y lo ha sido desde su creación. Por lo tanto, también representa un criterio para la adhesión a la UE. En su decisión de rechazar la petición de Turquía de unirse a la Unión, la afirmación de que la nación está “erosionando la democracia” fue un factor contribuyente. [49] Sin embargo, la democracia se interpreta y se aplica de manera diferente en la UE. El índice de democracia de The Economist Intelligence Unit indica variaciones en la fortaleza de la democracia entre los estados de la UE; estas discrepancias han proporcionado motivos para que el propio Parlamento Europeo cuestione la legitimidad democrática de la UE. [50]
El alcance de la libertad de acción de la Unión ha aumentado de forma constante y considerable, sobre todo con el Tratado de Lisboa, de modo que entretanto, en algunos ámbitos de la política, la Unión Europea tiene una forma que corresponde a la de un Estado federal, es decir, es análoga a la de un Estado. En cambio, los procedimientos internos de toma de decisiones y de nombramiento siguen estando vinculados en su mayor parte al modelo de una organización internacional, es decir, son análogos al derecho internacional; como hasta ahora, la estructura de la Unión Europea sigue esencialmente el principio de igualdad de los Estados. [. . .] Debido a este déficit democrático estructural, que no puede resolverse mediante un Staatenverbund, los pasos posteriores de integración que vayan más allá del statu quo no pueden socavar ni el poder de acción político de los Estados ni el principio de atribución. Los pueblos de los Estados miembros son los titulares del poder constituyente. [. . .] La identidad constitucional es un elemento inalienable de la autodeterminación democrática de un pueblo.
Entre los desafíos más difíciles ha estado el de conciliar las dos caras de la igualdad: la igualdad de los Estados y la igualdad de los ciudadanos. En una organización internacional [...] el principio de igualdad de los Estados prevalecería normalmente. Sin embargo, la Unión es de naturaleza diferente, ya que se ha convertido en una «Unión supranacional» de pleno derecho, una entidad política sui generis . Pero en la medida en que dicha entidad política se basa en la voluntad de sus ciudadanos y está constituida por ellos, los principios democráticos exigen que todos los ciudadanos tengan derechos iguales.
El «déficit democrático» resultante no sería aceptable en una Comunidad comprometida con los principios democráticos.
«Déficit democrático» es un término acuñado en 1979 por el politólogo británico David Marquand.
Desde que David Marquand acuñó su famosa frase "déficit democrático" para describir el funcionamiento de la Comunidad Europea, el debate sobre el alcance y el contenido de este déficit ha sido intenso.
El déficit democrático es un concepto que se invoca principalmente con el argumento de que la Unión Europea y sus diversos órganos padecen una falta de democracia y parecen inaccesibles para el ciudadano corriente debido a su modo de funcionamiento tan complejo. La visión es que la configuración institucional comunitaria está dominada por una institución que combina poderes legislativos y gubernamentales (el Consejo de la Unión Europea) y una institución que carece de legitimidad democrática (la Comisión Europea).
En su carácter
formal
, el déficit democrático se mide según el ideal de una legitimidad formal que corresponde a la legalidad entendida en el sentido de que las instituciones y los procesos democráticos crearon la ley en la que se basan y a la que se atienen. En su carácter social, el déficit democrático aspira a una legitimidad social que connota una amplia aceptación social del sistema, determinada empíricamente.