La Conferencia de Madrid de 1991 fue una conferencia de paz celebrada del 30 de octubre al 1 de noviembre de 1991 en Madrid , organizada por España y copatrocinada por los Estados Unidos y la Unión Soviética . Fue un intento de la comunidad internacional de reactivar el proceso de paz entre israelíes y palestinos mediante negociaciones en las que participaron Israel y los palestinos , así como países árabes, entre ellos Jordania , Líbano y Siria .
El 3 de noviembre, tras la conferencia, se celebraron negociaciones bilaterales entre Israel y la delegación conjunta jordano-palestina, el Líbano y Siria, respectivamente. Las reuniones bilaterales posteriores se celebraron en Washington a partir del 9 de diciembre de 1991. El 28 de enero de 1992, se iniciaron en Moscú negociaciones multilaterales sobre cooperación regional, a las que asistieron Israel, la delegación jordano-palestina y la comunidad internacional, pero sin el Líbano y Siria.
El 22 de mayo de 1989, el Secretario de Estado de los Estados Unidos, James Baker, declaró ante una audiencia del AIPAC que Israel debía abandonar sus políticas expansionistas; esta observación fue tomada por muchos como una señal de que los años pro-israelíes de Reagan habían terminado. Después de la Guerra del Golfo, el 6 de marzo de 1991, el Presidente George H. W. Bush se dirigió al Congreso en un discurso que a menudo se cita como la principal declaración política de la administración Bush sobre el nuevo orden en el Medio Oriente tras la expulsión de las fuerzas iraquíes de Kuwait. [1] [2] Además de mantener una presencia naval estadounidense permanente en el Golfo, proporcionar fondos para el desarrollo de Medio Oriente e instituir salvaguardas contra la proliferación de armas no convencionales, Michael Oren señala que "la pieza central de su programa, sin embargo, fue el logro de un tratado árabe-israelí basado en el principio de territorio por paz y el cumplimiento de los derechos palestinos". [1]
Como primer paso, Bush anunció su intención de volver a convocar la conferencia internacional de paz en Madrid. [1] La administración Bush creía que había una ventana de oportunidad para utilizar el capital político generado por la victoria estadounidense en la Guerra del Golfo para revitalizar el proceso de paz árabe-israelí. Esta iniciativa de paz se centró en la convocatoria de una conferencia internacional multipartidaria que luego se dividiría en vías de negociación separadas, bilaterales y multilaterales. El Secretario de Estado de los EE. UU., James Baker, realizó ocho visitas diplomáticas a la región para obtener apoyo para la conferencia. Se formuló un marco de objetivos y los EE. UU., junto con la Unión Soviética , extendieron una carta de invitación , fechada el 30 de octubre de 1991, a Israel, Siria, Líbano, Jordania y los palestinos. [3]
Aunque en el pasado se había recurrido a la "diplomacia de la chequera" para impulsar el proceso de paz, como en los Acuerdos de Camp David , el Presidente Bush y el Secretario Baker consideraron que la victoria de la coalición y el aumento del prestigio de los EE.UU. inducirían por sí mismos a un nuevo diálogo árabe-israelí, pero también porque su iniciativa diplomática se centraba en el proceso y el procedimiento en lugar de en acuerdos y concesiones específicos. Desde la perspectiva de Washington, los incentivos económicos no serían necesarios, pero en mayo entraron en el proceso con la petición del Primer Ministro israelí Yitzhak Shamir de 11.000 millones de dólares en garantías de préstamos estadounidenses para ayudar a absorber a los inmigrantes por razones humanitarias. Esta petición, sin embargo, añadió una nueva dimensión a la diplomacia estadounidense y desencadenó un enfrentamiento político entre el gobierno del Likud de Shamir y la administración Bush. [4]
El Secretario Baker realizó frecuentes viajes a la región entre marzo y octubre de 1991 en un intento de encontrar una fórmula de procedimiento aceptable para todas las partes. No le fue fácil encontrar la fórmula adecuada para convocar la conferencia, en particular sobre la cuestión de la representación palestina. A la luz de la política de Shamir en favor de los asentamientos , los palestinos y muchos gobiernos árabes consideraron que la solicitud de garantías de préstamos israelíes era una prueba de la credibilidad de los Estados Unidos como mediador. Además de la oposición árabe, la administración Bush tuvo sus propios problemas con la solicitud, porque había una mala voluntad residual tras la negativa de Israel a verificar si la garantía de préstamo anterior (de octubre de 1990) de 400 millones de dólares se utilizó para la expansión de los asentamientos; la administración no consideraba que la población de los asentamientos fuera una cuestión humanitaria. [4]
Durante todo el período previo a la conferencia de Madrid, la solicitud de garantía de préstamos de Israel siguió siendo un punto delicado. A principios de septiembre de 1991, la Administración pidió al Congreso una prórroga de 120 días para las garantías de préstamos. Esta postergación se consideró una forma de llegar a Madrid, ganar tiempo y suavizar el debate interno. Si no se podía obtener una congelación de los asentamientos de Israel, Bush y Baker querían que el tema quedara fuera de la agenda. "[Estados Unidos] debe hacer todo lo posible para dar una oportunidad a la paz", dijo Bush al solicitar la prórroga al Congreso . Los líderes israelíes se opusieron a vincular los préstamos al proceso político; Shamir y el lobby pro israelí en Washington decidieron seguir adelante con su solicitud a pesar de la oposición de Bush. Israel y sus partidarios en Washington iniciaron una campaña para apoyar la solicitud de préstamo, pero Bush, con un índice de aprobación del 70 por ciento de su trabajo, no dio marcha atrás. A mediados de septiembre, las relaciones entre Estados Unidos e Israel eran tensas; los grupos pro israelíes desafiaron al presidente y presionaron contra la prórroga. Shamir había creído inicialmente que podía superar a Bush y Baker y recurrir a la opinión pública estadounidense y al lobby pro israelí. Sin embargo, la comunidad judía estadounidense –aunque visiblemente movilizada en torno a esta cuestión– no estaba unida para enfrentarse a la Administración, y Shamir pronto se retractó de una confrontación directa. Con los altos índices de aprobación de Bush y su clara demostración de determinación y voluntad, obtuvo el apoyo del Congreso para la postergación; después de eso, las piezas diplomáticas pronto encajaron y las partes se reunieron en Madrid a fines de octubre. [4]
El equipo palestino formaba parte de una delegación conjunta palestino-jordana integrada por palestinos de Cisjordania y Gaza. No contaba con ningún colaborador manifiesto de la OLP , como Saeb Erekat y Haidar Abdel-Shafi , el jefe de la delegación, debido a las objeciones israelíes. Antes de la conferencia, Israel había amenazado con no acudir si en la delegación palestina participaban representantes de la OLP, o alguien de fuera de la Franja de Gaza y Cisjordania, o alguien de Jerusalén Este. Sin embargo, la delegación se mantuvo en constante comunicación con los dirigentes de la OLP en Túnez . A pesar de las objeciones israelíes, la OLP envió una "delegación asesora" no oficial, encabezada por Faisal Husseini, para que actuara como enlace. [5] Durante la conferencia, figuras de la OLP estuvieron presentes entre bastidores para dar instrucciones a la delegación palestina. [6]
La conferencia tenía como objetivo servir de foro de apertura para los participantes y no tenía poder para imponer soluciones ni vetar acuerdos. Inauguró negociaciones tanto bilaterales como multilaterales en las que también participó la comunidad internacional. Los negociadores sirios y libaneses acordaron una estrategia común.
Fue la última conferencia celebrada con la presencia tanto de la URSS como de los EE.UU.; la URSS se derrumbó ese mismo año, en diciembre de 1991.
La Conferencia de Madrid fue seguida por dos vías paralelas de negociaciones. La vía bilateral tenía como objetivo lograr tratados de paz entre Israel y sus tres estados vecinos, Jordania, Líbano y Siria, así como con los palestinos. La vía multilateral se centró en las cuestiones regionales compartidas: el agua, el medio ambiente, el control de armamentos, los refugiados y el desarrollo económico. [6] [7]
El 3 de noviembre de 1991, inmediatamente después de que terminara la conferencia oficial, se iniciaron cuatro series de negociaciones bilaterales, a las que siguieron doce reuniones en Washington: la primera el 9 de diciembre de 1991 y la última el 24 de enero de 1994, cuatro meses después de la conclusión del Acuerdo de Oslo I. [ 6]
Las negociaciones bilaterales entre israelíes y palestinos no resultaron bien durante el gobierno de Shamir . Las negociaciones de Madrid fueron eclipsadas y finalmente reemplazadas por negociaciones, inicialmente secretas, posteriores a las elecciones israelíes de 1992 , durante las cuales Rabin y el Partido Laborista se comprometieron a poner fin a la política de asentamientos de Shamir y reformular las prioridades nacionales. [4]
Las negociaciones multilaterales se programaron para dos semanas después de la apertura de la conferencia, pero la primera reunión en Moscú no tuvo lugar hasta el 28 y 29 de enero de 1992. [8] Las reuniones se celebraron en cinco foros separados, cada uno de los cuales se centró en una cuestión importante: agua, medio ambiente, control de armamentos, refugiados o desarrollo económico. La Unión Europea participó en las reuniones.
Las reuniones se celebraron entre septiembre de 1992 y noviembre de 1993. La primera ronda tuvo lugar en mayo de 1992. Israel boicoteó los grupos sobre refugiados y desarrollo económico porque en ellos estaban presentes palestinos de fuera de Cisjordania y Gaza. Siria y el Líbano se negaron a participar en las reuniones multilaterales hasta que no se produjeran avances concretos a nivel bilateral. [6]
Las conversaciones formales en el marco multilateral, que habían estado congeladas durante varios años, se reanudaron el 31 de enero de 2000, con una reunión del Comité Directivo en Moscú, a la que seguirían reuniones de los grupos de trabajo. Sin embargo, después de esta ronda, las conversaciones formales quedaron estancadas. [9]
En las negociaciones que condujeron a Madrid, Israel hizo de la revocación de la Resolución 3379 de la ONU una condición para su participación en la conferencia; esto se cumplió poco después, con la aprobación de la Resolución 46/86 , el 16 de diciembre de 1991. [10] Israel también cita, como un beneficio importante de la conferencia y del proceso de paz, el número mucho mayor de países que la reconocen y tienen algún grado de relaciones diplomáticas con ella –casi el doble–, en particular citando a las principales potencias de China y la India y algunas incluso en el mundo árabe, como Omán , Qatar , Túnez , Marruecos y Mauritania , junto con la disminución del boicot árabe y las relaciones económicas con algunos de los países árabes. [11]
En su libro The Palestine-Israel Conflict: A Basic Introduction , Gregory Harms y Todd Ferry sostienen que «el significado simbólico de la conferencia de Madrid superó con creces sus logros, que fueron en verdad escasos». [12] No obstante, se había dado un ejemplo y se había establecido un modelo para el futuro, ya que la conferencia de Madrid representa la primera vez que todos estos países se han reunido «cara a cara». [12]
Al término de la Conferencia de Madrid, todos los países participantes se mostraron esperanzados en que la conferencia hubiera dado como resultado una hoja de ruta futura para la reconciliación. Las observaciones finales que se presentan a continuación ilustran este sentimiento de esperanza:
El Primer Ministro israelí Yitzhak Shamir, 1 de noviembre de 1991
“Con el corazón abierto, hacemos un llamamiento a los dirigentes árabes para que den el paso valiente y respondan a nuestra mano extendida en paz” [13]
Jefe de la delegación palestina, Haydar Abd al-Shafi , 1 de noviembre de 1991
"A los copatrocinadores y a la comunidad internacional que busca el logro de una paz justa en el Oriente Medio, les digo que nos han escuchado con imparcialidad. Se han preocupado lo suficiente para escucharnos y por eso les damos las gracias. Gracias." [14]
Las negociaciones bilaterales entre israelíes y palestinos finalmente condujeron al intercambio de cartas y la posterior firma del Acuerdo de Oslo I , en el césped de la Casa Blanca el 13 de septiembre de 1993. Las negociaciones entre Israel y Jordania que emanaron de la conferencia de Madrid, condujeron a un tratado de paz en 1994. Las negociaciones entre Israel y Siria incluyeron una serie de reuniones de seguimiento, que según algunos informes, estuvieron bastante cerca, pero no lograron dar como resultado un tratado de paz.