En el procedimiento legislativo , una cláusula adicional es una disposición adicional agregada a un proyecto de ley u otra medida bajo consideración de una legislatura , que puede tener o no mucha conexión, si es que tiene alguna, con el tema del proyecto de ley. [1]
Algunos estudiosos identifican a los jinetes como una forma específica de logrolling , [2] o como logrolling implícito. [3] Otros distinguen a los ciclistas del rodeo. [4] No se permite agregar cláusulas adicionales a la legislación en legislaturas sujetas a una regla de un solo tema . [4] [2]
En el Congreso de los EE. UU. , las cláusulas adicionales han sido un método tradicional para que los miembros del Congreso promuevan medidas controvertidas sin formar coaliciones específicamente para apoyarlas, lo que permite que la medida avance a través del proceso legislativo: "Al combinar medidas, el liderazgo legislativo puede obligar a los miembros a "Aceptar una medida que podría no sobrevivir por sí sola porque quieren que se apruebe el proyecto de ley completo". [5] Sin embargo, desde la década de 1980, los proyectos de ley generales se han vuelto más comunes: estos proyectos de ley contienen disposiciones, a veces importantes, sobre una serie de áreas de políticas, y "son poderosas para desviar la atención de los temas controvertidos hacia otros temas principales" que tienen un amplio apoyo o se consideran medidas necesarias y "obligatorias" (como los proyectos de ley de asignaciones ). [5] Si bien los miembros del Congreso a menudo utilizan cláusulas adicionales para intentar anular una pieza de legislación, "los proyectos de ley generales se persiguen para lograr que se apruebe algo". [5] La frase "y para otros fines" se incluye con frecuencia en los proyectos de ley, incluso si inicialmente no se adjunta una cláusula, para permitir que se agreguen cláusulas no relacionadas con la legislación original más adelante.
Cuando el veto es un poder de todo o nada, como lo es en la Constitución de los Estados Unidos , el ejecutivo debe aceptar las cláusulas adicionales o rechazar el proyecto de ley en su totalidad. La consecuencia práctica de la costumbre de utilizar cláusulas adicionales es limitar el poder de veto del ejecutivo .
La Ley de Veto de Elementos Individuales de 1996 se aprobó para permitir al Presidente de los Estados Unidos vetar elementos individuales objetables dentro de los proyectos de ley aprobados por el Congreso , pero la Corte Suprema anuló la ley por considerarla inconstitucional en Clinton contra la Ciudad de Nueva York .
Las cláusulas adicionales pueden no estar relacionadas con el tema de los proyectos de ley a los que están adjuntas y se utilizan comúnmente para introducir disposiciones impopulares. Por ejemplo, se adjuntó una cláusula para detener la neutralidad de la red a un proyecto de ley relacionado con proyectos de construcción para militares y veteranos. [6] Otro anexo ha sido la Enmienda Hyde que desde 1976 se ha adjuntado a los Proyectos de Ley de Apropiación para impedir que Medicaid pague la mayoría de los abortos . Otra fue la Enmienda Boland de 1982 y 1983 para restringir la financiación de los Contras en Nicaragua.
Un ejemplo notable reciente de una cláusula adicional fue la Ley de Reconciliación de Educación y Atención Médica de 2010 . Una versión enmendada de la Ley de Protección al Paciente y Atención Médica Asequible en 2010 que fue promulgada por Barack Obama solo una semana antes, el proyecto de ley enmendado incluía una cláusula adicional para la Ley de Ayuda Estudiantil y Responsabilidad Fiscal , cuya reforma de préstamos estudiantiles no tenía ninguna relación con la "El enfoque principal del proyecto de ley más amplio es la reforma de la atención médica" . [7]
También existen cláusulas adicionales a nivel estatal. Por poner solo un ejemplo, un proyecto de ley de 2005 en Virginia Occidental que se centraba principalmente en limitar el número de miembros que las ciudades pueden nombrar para las juntas de parques y recreación incluyó inesperadamente una cláusula que convirtió el idioma inglés en el idioma oficial del estado de Virginia Occidental. La mayoría de los miembros de la Legislatura de Virginia Occidental no se dieron cuenta de que la cláusula se había incluido en el proyecto de ley hasta que éste ya fue aprobado por ambas cámaras estatales . [8] El entonces gobernador de Virginia Occidental, Joe Manchin , aunque era un partidario personal del movimiento exclusivamente en inglés , rápidamente vetó el proyecto de ley debido a una disposición en la Constitución de Virginia Occidental que limita los proyectos de ley a un tema , lo que también hace que las cláusulas adicionales sean inconstitucionales de facto. en Virginia Occidental. [9] Para contrarrestar las cláusulas adicionales, 43 de los 50 estados de EE. UU. tienen disposiciones en sus constituciones estatales que permiten el uso de vetos de partidas individuales para que el ejecutivo pueda vetar artículos individuales objetables dentro de un proyecto de ley, sin afectar el propósito principal o la efectividad del proyecto de ley.
El Consejo Constitucional de Francia ha adoptado una postura cada vez más dura contra los jinetes, que considera inconstitucionales y contrarios a los reglamentos de las asambleas parlamentarias . En 1985, el Consejo empezó a derogar las enmiendas a las leyes porque no tenían relación con el objeto de la ley. [10] Dos categorías especiales de cláusulas adicionales merecen mención: las "cláusulas presupuestarias", adjuntas a los proyectos de ley de presupuesto, [10] y las "cláusulas sociales", adjuntas al proyecto de ley de presupuesto para las organizaciones de seguridad social, [10] [11] cláusulas que tienen ningún vínculo con el presupuesto ni con los presupuestos de la seguridad social, respectivamente.
Las disposiciones constitucionales de Grecia relativas al procedimiento parlamentario prohíben la discusión parlamentaria de proyectos de ley que contengan temas no relacionados. En concreto, el párrafo 5 del artículo 74 de la Constitución griega estipula que a) un proyecto de ley que contenga disposiciones no relacionadas con su tema principal no se presenta para discusión, y b) no se presentan para discusión adiciones o enmiendas no relacionadas con el tema principal del proyecto de ley. [12]
En 2005, el Tribunal Constitucional de Hungría anuló la ley de presupuesto nacional anual en su totalidad, porque casi la mitad de los párrafos no estaban relacionados en absoluto con los impuestos estatales, pero modificó otras 44 leyes existentes, que se referían a regulaciones sanitarias, educación pública y relaciones exteriores. Este fallo judicial restringió las opciones futuras del gobierno para eludir el debido debate parlamentario e imponer ciertas reformas unilateralmente.
En algunos sistemas legislativos, como el Parlamento británico , las cláusulas adicionales se ven impedidas por la existencia de un título largo que describe el propósito completo del proyecto de ley. No se permitiría ninguna parte del proyecto de ley que quede fuera del alcance del título largo. Sin embargo, los legisladores a menudo eluden esta limitación al nombrar un proyecto de ley de manera vaga, por ejemplo añadiendo "y para fines relacionados" al nombre.
Tanto la Cámara de Diputados de la República Checa como el Senado de la República Checa deben respetar los principios de gobernanza transparente y deben ser examinados por la oposición y el público en general. Su decisión final debería ser consecuencia de un largo debate público sobre el tema de la regulación. En la República Checa , sin embargo, este principio parlamentario se ve a menudo violado por enmiendas complejas a los proyectos de ley y los llamados jinetes salvajes, enmiendas que no están sustancialmente relacionadas con el proyecto de ley en cuestión. [13]
En la República Checa , la aceptación de adiciones legislativas es contraria a la Constitución de la República Checa y al procedimiento legislativo establecido por la Ley de la República Checa . Según la conclusión del Tribunal Constitucional de la República Checa en su sentencia Pl.ÚS 21/01, la práctica legislativa, cuando una sola ley modifica varias leyes que no están directamente relacionadas entre sí en términos de contenido, no se corresponde con el propósito y los principios del proceso legislativo. Un procedimiento de este tipo crearía una situación jurídica poco clara que contradice los principios fundamentales del Estado de derecho. Los principios básicos del Estado de derecho son los principios de previsibilidad de la ley, su comprensibilidad, claridad y coherencia interna, es decir, la coherencia y unidad del orden jurídico. [14] El principio del Estado democrático de derecho está regulado por los artículos 1 y 2 de la Constitución de la República Checa . Según el artículo 2, apartado 3, « el poder del Estado estará al servicio de todos los ciudadanos y sólo podrá ejercerse en los casos, dentro de los límites y en la forma prescritos por la ley ». [15]
Hasta la fecha, no existe ninguna regulación legislativa que impida la práctica de cláusulas adicionales legislativas. Sin embargo, existen salvaguardias que deberían impedir la práctica de jinetes salvajes. Una de estas salvaguardias es el propio Tribunal Constitucional de la República Checa , cuya función, según el artículo 68(2) de la Ley del Tribunal Constitucional de la República Checa, es determinar si un proyecto de ley ha sido adoptado y aprobado de manera constitucional. [16] El Tribunal Constitucional de la República Checa ha adoptado una postura dura contra los jinetes salvajes. Según la conclusión del Tribunal Constitucional de la República Checa en sus sentencias Pl.ÚS 21/01 y Pl.ÚS 77/06, los jinetes salvajes son inconstitucionales y contrarios a la ley del procedimiento legislativo y sus principios. [14] [17]
Lo que ocurrió en este caso particular del presupuesto es que varios estatutos fueron modificados simultáneamente por un solo estatuto, y entre estos estatutos modificados se encontraba una ley sobre el Presupuesto del Estado . El Tribunal Constitucional de la República Checa afirmó que la práctica por la cual se modifican simultáneamente varias leyes diversas mediante la adopción de una sola ley es relativamente común en la práctica legislativa, y que esta práctica es en principio conforme a la constitucionalidad, pero sólo en el caso que los estatutos modificados guardan una conexión sustantiva mutua entre sí. Sin embargo, en este caso, las leyes modificadas no tenían ninguna conexión sustancial directa entre sí y fueron modificadas mediante un solo acto. Tal práctica, según el Tribunal Constitucional de la República Checa , debe considerarse un fenómeno indeseable y que no se corresponde con el propósito y los principios del proceso legislativo. El Tribunal Constitucional de la República Checa afirmó además que el Reglamento de la Cámara de Diputados regula la discusión de la Ley sobre el Presupuesto del Estado, según el cual " La Ley sobre el Presupuesto del Estado no podrá prever cambios, enmiendas o cancelaciones o otros actos de derecho. ' [18] [14]
En lo que respecta a la cuestión de las cláusulas legislativas, esta sentencia del Tribunal Constitucional de la República Checa se considera la más importante. En este caso, el Tribunal Constitucional de la República Checa tuvo que evaluar si la propuesta de enmienda presentada por el diputado Michal Doktor se refería al mismo tema que el proyecto de ley que se estaba examinando en el proceso legislativo. El Tribunal Constitucional de la República Checa consideró necesario distinguir dos tipos de enmiendas propuestas. El primer tipo de enmienda propuesta ha sido designado durante mucho tiempo en la doctrina estadounidense como "anexos legislativos", que se considera una forma de enmienda propuesta conforme a la Constitución. Sin embargo, el segundo tipo, llamado "oportunistas salvajes", es una técnica en la que se adjunta al proyecto de ley un esquema legislativo de un estatuto completamente diferente en forma de propuesta de enmienda. Se ha aplicado la regla de la relación estrecha (la regla de la pertenencia). En otras palabras, pone a prueba la cuestión de si, en este caso particular, una enmienda propuesta era una enmienda adecuada o si era una cuestión descabellada. En esta sentencia, el Tribunal Constitucional de la República Checa concluyó que tiene una visión claramente negativa de los jinetes salvajes, especialmente debido a su potencial impacto negativo sobre los principios del Estado democrático de derecho, que se ven amenazados por los jinetes salvajes, que resultó ser crucial como referencia para futuros casos relacionados con jinetes salvajes. [17]
El Congreso de Filipinas tiene prohibido añadir cláusulas adicionales en los proyectos de ley. Según el artículo VI, sección 26 (1) de la Constitución de Filipinas , los proyectos de ley deben abordar un tema particular que debe transmitirse en el título del mismo.