Los pactos tribales-estatales son acuerdos legales entre el gobierno estatal de los EE. UU. y las tribus nativas americanas que se utilizan principalmente para juegos de azar, atención médica, bienestar infantil u otros asuntos. Se declaran necesarios para cualquier juego de clase III en reservas indias según la Ley de Regulación del Juego Indio de 1988 (IGRA). Fueron diseñados para permitir que los gobiernos tribales y estatales lleguen a un acuerdo "comercial". Un pacto puede considerarse como un "acuerdo negociado entre dos entidades políticas que resuelve cuestiones de responsabilidades jurisdiccionales superpuestas" . [1] Los pactos afectan el delicado equilibrio de poder entre los gobiernos estatales, federales y tribales. Son estas formas las que han sido una fuente importante de controversia en torno al juego indígena. Por lo tanto, es comprensible que la IGRA proporcione instrucciones muy detalladas sobre cómo los estados y las tribus pueden hacer pactos de manera cooperativa y también detalle las instrucciones sobre cómo el gobierno federal puede regular dichos acuerdos. [2]
La sección 3A de la Ley incluye instrucciones específicas para el proceso de desarrollo de un pacto entre tribus y estados. Se espera que las tribus indígenas estadounidenses soliciten un pacto con los estados si desean tener juegos de azar de Clase III. (Los estados no tienen jurisdicción sobre los juegos de azar de Clase I y II). Después de esa solicitud, los estados deben entablar negociaciones y tratar con las tribus de "buena fe". El texto original de la ley implicaba que si los estados intentaban "obstruir" el juego tribal, las tribus podrían recurrir a los tribunales federales en busca de apoyo. [3] Pero si bien la IGRA otorga a los estados una influencia sin precedentes en las preocupaciones económicas tribales, también busca mantener al gobierno federal como el "guardián" de las tribus. En consecuencia, la sección 3B mantiene el poder del gobierno federal en este aspecto. Ningún pacto será válido hasta que el Secretario del Interior de los Estados Unidos haya ingresado el pacto en el registro federal. Además, las tribus que consideren que un estado no está negociando de "buena fe" tienen derecho a demandar a los estados en un tribunal federal.
Los acuerdos pueden incluir disposiciones relativas a las leyes civiles y penales de la tribu o del estado en relación con la actividad de juego, la asignación de la jurisdicción judicial entre el estado y la tribu india necesaria para hacer cumplir estas leyes, el dinero que el estado debería recibir para sufragar los costos de la regulación del juego y cualquier otro tema relacionado directamente con el funcionamiento de las actividades de juego. También especifica que la tribu india tendrá derecho a regular el juego simultáneamente con el estado, a menos que se infrinja algún aspecto del acuerdo.
La IGRA toma nota específica del hecho de que el texto no "confiere a un Estado ni a ninguna de sus subdivisiones políticas la autoridad para imponer impuestos, tasas, cargos u otras contribuciones a una tribu indígena". Esta referencia indica que el Congreso se dio cuenta de que no estaba siguiendo la norma de que los gobiernos tribales operen independientemente de los estados. [4]
Los pactos entre estados y tribus han generado mucha controversia y la definición original de pactos entre tribus y estados ha sido redefinida por varios casos judiciales y leyes del Congreso. En esta sección se abordarán las acciones más destacadas que han refinado los métodos para establecer pactos entre tribus y estados.
Los juegos de azar entre los indios han sido fuente y foco de mucha controversia. Parte de la razón es la ambigüedad que rodea a la soberanía tribal en el sentido legal.
Gran parte de la comprensión actual de la soberanía tribal se remonta a John Marshall y sus decisiones. El gobierno estadounidense ha operado durante mucho tiempo bajo el legado de Worcester v. Georgia , que afirmó firmemente que la historia de las relaciones con los indios había establecido el entendimiento de que las tribus eran "comunidades políticas distintas, con límites territoriales, dentro de los cuales su autoridad es exclusiva". [5] Sin embargo, las tribus todavía estaban sujetas a la regulación y las leyes federales. Como Marshall ya había confirmado en Cherokee Nation v. Georgia , donde etiquetó a las tribus como teniendo una relación de tutela con el gobierno nacional "guardián". [6] Estas decisiones se produjeron hace bastante tiempo, pero han dado forma a gran parte de los tratos modernos con la soberanía tribal. [7] Se han hecho algunas excepciones para permitir que los estados tengan cierto impacto en las tribus (como la Ley Pública 280 y los delitos cometidos por un no indio a un no indio en tierras tribales), pero en su mayor parte han restringido la interferencia de los estados. Cuando se permite a los estados regular la actividad tribal, hay pautas estrictas que deben cumplirse. [8] Por parte de la acción federal, se supone que las tribus tienen el derecho inherente a gobernarse a sí mismas a menos que la acción federal impida específicamente una acción. [6]
El primer caso importante que abordó el juego indígena y la regulación estatal fue California v. Cabazon Band of Mission Indians en 1987. En este caso, la Corte Suprema dictaminó que California no tenía derecho a regular el juego a menos que existieran prohibiciones penales contra el juego en el estado. Además, el caso sentó el precedente de permitir la regulación estatal de las tribus sólo en raras ocasiones y con prelación federal únicamente. [9] Al negar a los estados el derecho a regular el juego tribal, el tribunal esencialmente había impuesto la tarea al Congreso. Así, la aparición de la Ley de Regulación del Juego Indígena se produjo el 17 de octubre de 1988. La ley en sí misma fue un intento de proporcionar regulación manteniendo al mismo tiempo la soberanía tribal. El único problema "espinoso" tenía que ver con el juego estilo casino . Debido a que el juego estilo casino es un "negocio en efectivo" (en comparación con el bingo), había muchos [¿ quiénes? ] que estaban preocupados de que atraería al crimen (organizado y de otro tipo). De hecho, esta era quizás una de las principales preocupaciones de parte de los estados que presionaban al gobierno federal para obtener algún derecho a regular el juego debido a la posibilidad de tal infiltración. Los pactos tribales-estatales surgieron como un compromiso en relación con el juego de azar al estilo casino (Clase III). [10] Los pactos tribales-estatales fueron vistos como un compromiso político necesario y justo por el Congreso, pero en realidad al incorporar estos pactos, la IGRA parece estar ilustrando un movimiento contemporáneo hacia la descentralización en las opiniones de algunos expertos. [11] Los pactos requieren que las tribus cedan algunos poderes jurisdiccionales a los gobiernos estatales. Algunos [¿ quiénes? ] pueden ver la IGRA como un medio para respetar la soberanía tribal, pero al establecer la necesidad de pactos, la IGRA en realidad está estableciendo limitaciones a la autoridad de las tribus. [12]
En virtud de la legislación original de la IGRA, el Congreso intentó mantener la soberanía tribal. La ley creó un mecanismo para limitar la capacidad de los estados de aprovecharse de las tribus al permitir que estas demandaran a los estados que no actuaran de "buena fe". Si el tribunal federal determinaba que los estados no negociaban de buena fe, podía exigir que se acordara un pacto en un plazo de 60 días. Si después de ese tiempo hubiera pasado, se le asignaría al secretario del Interior la tarea de redactar un pacto, lo que probablemente sería una desventaja para los estados. Esta capacidad, junto con el requisito de que el Secretario del Interior aprobara todos los pactos de juego, funcionó para garantizar la supervisión federal de cualquier regulación estatal, lo que debería haber suavizado el golpe de los pactos tribales estatales sobre la soberanía. [13] Sin embargo, en 1991, Seminole Tribe v. Florida alteró el equilibrio tribal-estatal que el Congreso había pretendido con la IGRA. [14] Este caso finalmente negó a las tribus el derecho a demandar a los estados con base en la Undécima Enmienda (que otorga inmunidad soberana a los estados ). Además, el caso dictaminó que el Congreso había excedido su autoridad al redactar la IGRA. La Tribu Seminole , entonces, actuó para eliminar la protección limitada del Congreso a las tribus y eliminó cualquier mecanismo para hacer cumplir la cláusula de "buena fe". Los expertos han señalado que al redactar la IGRA, el Congreso buscó proteger a las tribus, pero al aprobar la decisión en este caso, la Corte ignoró esta intención y permitió que el equilibrio de poder se inclinara a favor de los estados. [15]
El caso Seminole amplió enormemente el poder estatal sobre el juego tribal. Al negar a las tribus el derecho a presentar demandas contra los estados, la Corte no detuvo el proceso de pacto, pero destruyó el único esquema correctivo ideado por el Congreso para obligar a los estados a negociar de buena fe con sus contrapartes tribales. [15] El Congreso ya había reconocido que sin ninguna manera de hacer cumplir la "buena fe" de los estados, los estados simplemente podrían negarse a negociar pactos y las tribus esencialmente perderían su derecho a realizar juegos. Sin embargo, la Corte no pareció preocuparle esta consecuencia particular de su decisión. Después del caso, algunos estados se negaron a negociar, pero aún más exigieron concesiones de las tribus (compartir las ganancias del juego, entre otras demandas). En algunos estados, las tribus tuvieron que renunciar a los derechos del tratado para recibir la oportunidad de obtener un pacto. En Wisconsin , por ejemplo, el gobernador Tommy Thompson intentó incluir los derechos de las tribus a los derechos de caza y pesca del tratado como temas para las negociaciones . Algunos estados han intentado lograr la distribución de los ingresos , aunque existen regulaciones estrictas bajo la IGRA para esto. [16] La Corte ha intentado mantener estas restricciones, como en el caso In re Indian Gaming Related Cases, donde sostuvo que un estado no podía violar la prohibición de la IGRA contra la imposición de impuestos y que debía negociar en lugar de imponerlos. Sin embargo, una vez más, en lugar de los seminolas, las tribus no tienen medios para negociar. El juego tribal bajo la ley es una cuestión dinámica que todavía se debate y hay muchas propuestas para solucionar el "vacío" que el caso de los seminolas dejó en la IGRA. [15]