En Hong Kong, el primer jefe ejecutivo Tung Chee Hwa introdujo en julio de 2002 el Sistema de rendición de cuentas de los principales funcionarios (主要官員問責制). Se trata de un sistema por el cual todos los principales funcionarios , incluidos el secretario jefe, el secretario de finanzas, el secretario de justicia y los jefes de las oficinas gubernamentales, ya no serían funcionarios públicos de carrera políticamente neutrales, sino que serían designados políticamente por el jefe ejecutivo.
Con el nuevo sistema, todos los jefes de oficinas se convertirían en ministros , miembros del Consejo Ejecutivo , un gabinete remodelado , y reportarían directamente al jefe del ejecutivo en lugar de al secretario jefe o al secretario de finanzas.
El POAS fue presentado como la clave para resolver problemas administrativos anteriores, en particular la falta de cooperación de los funcionarios de alto rango con el jefe ejecutivo. Los cambios fueron introducidos por Tung al comienzo de su segundo mandato, con la esperanza de resolver las dificultades que enfrentaba en la gobernanza. [1]
Fue ampliado y reemplazado por el Sistema de Nombramiento Político en 2008. [2] [3]
Después de la transferencia de soberanía , Hong Kong heredó el sistema colonial en el que todos los puestos del gobierno estaban ocupados por funcionarios públicos. La burocracia histórica fue necesaria por la naturaleza del régimen colonial . Las políticas gubernamentales y las legislaciones estaban dominadas por la burocracia, encabezada por el gobernador , con los consejos ejecutivo y legislativo, todos cuyos miembros eran designados por el gobernador. Una red de juntas y comités asesores sirvió para apoyar y complementar las políticas, dando así al sistema una sensación de participación y respaldo de la élite. [4]
La Declaración Conjunta Sino-Británica y la Ley Básica habían asumido la continuidad de un gobierno dirigido por la burocracia para preservar la continuidad de la maquinaria gubernamental. Bajo este sistema, sólo el Secretario en Jefe, el Secretario de Finanzas y el Secretario de Justicia eran miembros ex officio del Consejo Ejecutivo (EXCO); los miembros no oficiales eran mayoría en el consejo. Por lo tanto, los principales funcionarios durante la última administración británica permanecieron en sus carteras originales. En efecto, la primera administración no colonial fue un gobierno de coalición con burócratas de alto rango encabezados por el entonces Secretario en Jefe de Administración , Anson Chan . [4]
Desde el regreso a China, se ha producido una erosión de los principios de funcionamiento del Consejo Ejecutivo (Exco): algunos miembros del Exco han violado los principios de "responsabilidad colectiva", es decir, no han apoyado las decisiones que toma el Exco. Considera que esto es la causa de muchos de sus fracasos en materia de políticas, como la "Reforma de las 85.000 viviendas". Tung introdujo el POAS en 2002 para remediar las debilidades que percibía del gobierno de Hong Kong.
El escándalo de la "pila corta" muestra que el gobierno y el jefe del ejecutivo no logran exigir responsabilidades a los altos funcionarios, en particular al secretario permanente. Al ser la cúspide de la burocracia, el secretario permanente ya no mantiene la neutralidad política, ya que está haciendo de puente entre las sugerencias de los funcionarios públicos y los de menor rango y dando consejos a los directores y ejecutivos; en la práctica, tiene el poder de hacer políticas. La neutralidad política se considera una convención no escrita para promover la imparcialidad dentro del gobierno y es "el valor fundamental para la buena gobernanza [5] ", ya que los burócratas no son elegidos, no están destinados a representar el interés popular y no tienen el mandato de ejercer ningún tipo de poder. Sin embargo, el poder se ejerce y ningún mecanismo de rendición de cuentas puede hacerlos plenamente responsables, ya que, en primer lugar, el Consejo Legislativo puede exigirles responsabilidades invitándolos a sesiones de investigación; aprobar una moción de censura no implica despido ni acción disciplinaria, ya que no está establecido en la Ley Básica ni en ningún estatuto; en segundo lugar, no son miembros del Consejo Ejecutivo y no son responsables administrativamente ante el jefe del ejecutivo.
El 10 de octubre de 2001, Tung esbozó un sistema de rendición de cuentas según el cual los funcionarios principales no permanecerían en el cargo durante más tiempo que el jefe del ejecutivo que los nombró. [6] Dieciséis oficinas gubernamentales se fusionarían en 11, y los jefes de oficina que no fueran nombrados ministros pasarían a llamarse "secretarios permanentes". [7] Los funcionarios principales serían el secretario jefe, el secretario de finanzas, el secretario de justicia y los directores de las 11 oficinas, que podrían ser seleccionados dentro o fuera de la función pública. Conforme a este sistema, el jefe del ejecutivo puede nombrar directamente a los secretarios de departamento y a los directores de oficina, que se retiran de la función pública y serían empleados por contrato. Serían nombrados por el Gobierno central por recomendación del jefe del ejecutivo. [6] Para disipar los temores de la amenaza a la neutralidad de la función pública, el secretario de la función pública sería un funcionario. [7]
Tras la introducción del POAS, el jefe del ejecutivo designaría a todos los funcionarios principales para el Comité Ejecutivo en virtud del nuevo sistema de rendición de cuentas, y el Comité Ejecutivo se convertiría en un órgano de toma de decisiones lo suficientemente pequeño como para ser eficaz, un "gabinete" de facto , con responsabilidad colectiva por todas las decisiones políticas. Sólo unos pocos funcionarios no permanentes serían retenidos como " ministros sin cartera ", con el objetivo de lograr coherencia y coordinación de políticas dentro del gobierno.
El sistema tiene como objetivo aumentar la rendición de cuentas de los funcionarios públicos, de modo que los funcionarios designados políticamente sean responsables de todos los aspectos de su trabajo y renuncien si cometen algún error. "Sin duda, los funcionarios deben ser responsables del éxito y el fracaso de las políticas de las que son responsables", afirmó Tung [6].
En abril de 2002, Tung presentó un marco para el sistema al Consejo Legislativo. Se anunció que los designados reportarían directamente al jefe ejecutivo. Dejarían la función pública y serían empleados bajo contrato. La función pública seguiría siendo permanente, meritocrática y políticamente neutral. Los funcionarios públicos de más alto rango serían retitulados " secretarios permanentes ", trabajarían para sus respectivos funcionarios principales bajo el sistema de rendición de cuentas y no tendrían que asumir la responsabilidad pública por el desempeño de las oficinas. [8] El paquete de remuneración en efectivo para los funcionarios principales bajo el sistema de rendición de cuentas sería de alrededor de $3,74 millones, $3,87 millones, $4,01 millones y $4,15 millones por año para los directores de la Oficina, SJ, FS y CS respectivamente. [8]
El 24 de junio de 2002, Tung anunció la composición de su nuevo gabinete, que entraría en funciones al comienzo de su segundo mandato de cinco años el 1 de julio. Tung anunció que se trataba del "comienzo de una nueva era para el gobierno de Hong Kong... y más responsable ante el pueblo de Hong Kong". Añadió: "El nuestro será un gobierno abierto, ilustrado y progresista". [9] [10]
Las propuestas plantearon la preocupación de que Tung estuviera llevando el sistema hacia un gobierno unipersonal. [7] El Dr. Anthony Cheung, profesor de administración pública en la City University , sugirió que podría tratarse de una revolución política silenciosa disfrazada. [12] El profesor DeGolyer de la Baptist University se hizo eco de las preocupaciones de que las propuestas debilitarían gravemente el sistema de controles y equilibrios de Hong Kong. Temía que, como los jefes de las oficinas ya no informarían a través del Secretario en Jefe y el Secretario de Finanzas, las protecciones profesionales de los altos funcionarios serían más vulnerables a la presión del jefe ejecutivo. [13] El artículo 56 de la Ley Básica exige que el jefe ejecutivo declare para el registro sus razones para rechazar una opinión mayoritaria de los miembros del Exco. Los cambios que se buscan en el Exco, anteriormente dominado por funcionarios públicos, eliminarían una restricción más al poder del jefe ejecutivo. Además, como los secretarios políticos también tendrían voz y voto sobre quién se convertiría en sus secretarios permanentes, se crearía una cultura de adulación entre los funcionarios públicos hacia sus amos políticos. [13]
Los observadores políticos criticaron la falta de consulta pública, y luego se aprobó apresuradamente la legislación. [14]
En preparación para la introducción del POAS, Tung se alió con la Alianza Democrática para la Mejora de Hong Kong (DAB) y el Partido Liberal, [15] lo que resultó en una clara división del espectro político: el bando progubernamental y el bando antigubernamental liderado por el Partido Democrático (PD).
Como resultado del nombramiento de los líderes del Partido Liberal y del DAB para el Consejo Ejecutivo para formar una "alianza gobernante", [16] los partidos y los individuos pro democracia fueron marginados.
La protección que Tung ofreció a sus asediados funcionarios fue uno de los factores que llevaron a la protesta del 1 de julio en la que participaron cientos de miles de hongkoneses. [ cita requerida ] Sólo después de la protesta Tung aceptó a regañadientes la renuncia de Regina Ip y Anthony Leung . [17]
En 2004, un grupo de expertos académicos dirigido por Anthony Cheung publicó una encuesta sobre el POAS. En general, muchos de los encuestados percibieron "una regresión en la gobernanza de la administración de Tung, sin que se hayan producido mejoras significativas en los últimos 12 meses", dijo Cheung. Alex Chan, profesor de ciencias sociales en la Universidad Politécnica de Hong Kong , dijo que los resultados de la encuesta mostraban que el sistema de rendición de cuentas seguía siendo un misterio para el público, en particular entre la clase media y los profesionales. [18] Tras las renuncias forzadas de Yeoh, Ip y Leung debido a la presión pública, Tung dijo que la historia del POAS era muy corta, pero prometió fortalecer el sistema. [19]
En 2008, el comentarista político Frank Ching señaló: "seis años después de la introducción del sistema, todavía no hemos visto a ningún ministro renunciar voluntariamente para asumir la responsabilidad política de algo". [20]
En primer lugar, el ex director ejecutivo ordenó al ex secretario de Salud, Bienestar y Alimentación, Yeoh Eng-kiong, que "se investigara a sí mismo" después del SARS, como una forma de exigirle responsabilidades, pero, absurdamente, el informe posterior del gobierno declaró que ningún funcionario debería dimitir por el brote de SARS. Dimitió únicamente debido a la presión pública.
En segundo lugar, en julio de 2002, la Bolsa de Hong Kong y la Bolsa de Compensación Ltd. hicieron una propuesta para cancelar la cotización de las empresas que cotizaban por debajo de 0,50 dólares de Hong Kong durante 30 días consecutivos. El día de su anuncio, las ventas de pánico causaron una pérdida de 10.000 millones de dólares de Hong Kong en el mercado de valores local. [21] Las acciones de diecisiete empresas perdieron más del 30 por ciento de su valor, y alrededor de 6.000 millones de dólares de Hong Kong en capitalización de mercado se eliminaron de 105 empresas que cotizaban en bolsa. [22] Mientras que una investigación del gobierno absolvió a los ministros y culpó al director ejecutivo de la Bolsa de Hong Kong, los legisladores criticaron al gobierno por eludir la responsabilidad y pusieron en duda la eficacia del sistema de rendición de cuentas. Lee Cheuk-yan dijo: "[l]imitado por la autoridad y los términos de referencia, el informe no hizo un estudio detallado de la rendición de cuentas por el incidente". [21]
El periódico The Standard reveló que algunos funcionarios del gobierno argumentaron que no era necesario disculparse porque el informe no criticaba específicamente a Ma. Los expertos legales del gobierno habían advertido que una disculpa de ese tipo sentaría un mal precedente y podría dar lugar a litigios. [23] Ma se disculpó, bajo el clamor de la presión pública.
El entonces secretario de Finanzas, Anthony Leung, fue objeto de duras críticas en marzo de 2003 cuando se reveló que había comprado un vehículo Lexus LS 430 de HK$790.000 (US$101.282) , apenas unas semanas antes de que aumentara el impuesto a los vehículos nuevos en su presupuesto.
Leung negó que estuviera tratando de evitar el nuevo impuesto, que le habría costado 50.000 dólares de Hong Kong adicionales. Leung afirmó que había decidido aumentar el impuesto después de comprar el coche. La noticia de la compra del coche provocó furia por el conflicto de intereses de Leung y preocupaciones sobre su integridad por no declarar su compra al Comité Ejecutivo. [24] Cuando se reveló que James Tien , [25] Stephen Lam y Yeoh Eng-kiong también habían declarado sus compras en la reunión pertinente mientras que Leung no lo había hecho, los legisladores sospecharon de un encubrimiento. [26]
Tung Chee Hwa defendió la integridad de Leung, diciendo que aunque Leung había violado el Código de Conducta bajo el sistema de rendición de cuentas, creía que Leung no tenía intención de encubrirlo. Tung culpó a Leung por no haberle dicho cuándo o después de haber comprado el nuevo coche, pero añadió que "si hizo o no una declaración en la reunión del Comité Ejecutivo era relativamente poco importante". [24] Leung presentó su dimisión, que Tung se negó a aceptar.
El Hong Kong Harbour Fest , que se celebró del 17 de octubre al 11 de noviembre de 2003, fue parte de un programa de mil millones de dólares de Hong Kong para reactivar la economía después del SARS . El evento fue financiado por el gobierno y organizado por InvestHK , bajo los auspicios del Grupo de Trabajo de Relanzamiento Económico, en colaboración con la Cámara de Comercio Americana. [27] El evento y su organización, que resultó en sobrecostos masivos y 100 millones de dólares en financiación gubernamental, fueron duramente criticados en los medios.
Según Christine Loh , los cambios en las responsabilidades y la rendición de cuentas de los funcionarios públicos como resultado de los nombramientos políticos no impidieron que Mike Rowse , un alto funcionario público, fuera convertido en chivo expiatorio del fracaso político en el caso. [28] Frank Ching señaló la enorme brecha de credibilidad del gobierno. Condenó el intento de Henry Tang de trasladar la responsabilidad política de él mismo, como ministro relevante, a un alto funcionario público, como una parodia de la justicia, y dijo que iba en contra del Sistema de Rendición de Cuentas. [29]
El 26 de julio de 2006, el Gobierno publicó el Documento de consulta sobre el desarrollo ulterior del sistema de nombramientos políticos. [30] Se añadirían dos nuevos puestos, los de subdirectores de oficinas (DAB) y los de asistentes de directores (AD), a la categoría de nombramientos políticos. Cada director de oficina contaría con la asistencia de los dos nuevos designados y constituiría el equipo político, mientras que los funcionarios públicos llevarían a cabo las tareas administrativas y ejecutivas del Gobierno. Al igual que en el caso de los jefes de oficinas, estos dos nuevos puestos también pueden proceder de dentro o fuera de la función pública, y los designados pueden tener o no antecedentes políticos. [31]
