La doctrina de la expectativa legítima en Singapur protege tanto los derechos procesales como los sustantivos . En el derecho administrativo , una expectativa legítima surge generalmente cuando las autoridades públicas han hecho una declaración de un determinado resultado a un individuo. Derogar la declaración puede suponer un abuso de poder o una injusticia. La doctrina de la expectativa legítima como fundamento para anular las decisiones de las autoridades públicas ha sido firmemente establecida por los tribunales ingleses . Así, cuando una autoridad pública ha hecho una declaración a un individuo que se vería afectado por una decisión de la autoridad, el individuo tiene una expectativa legítima de que se escuchen sus opiniones antes de que se tome la decisión. Alternativamente, un individuo también puede tener una expectativa legítima de un derecho sustantivo. El reconocimiento de las expectativas legítimas sustantivas es algo controvertido, ya que requiere un equilibrio entre los requisitos de equidad y las razones de cualquier cambio en la política de la autoridad. Esto sugiere la adopción de un enfoque de proporcionalidad independiente , que se ha dicho que no se aplica en el derecho administrativo.
Los tribunales de Singapur han reconocido la dimensión procesal de la doctrina de la expectativa legítima y, desde 2013, también la forma sustantiva de la doctrina. Sin embargo, sigue siendo una incógnita si los tribunales adoptarán el enfoque del Reino Unido con respecto a la medición de la expectativa legítima con el criterio de proporcionalidad.
La doctrina de la expectativa legítima tiene su origen en los principios de equidad del common law . Los tribunales ingleses desarrollaron esta doctrina en gran medida para fomentar la buena administración y evitar abusos por parte de los encargados de la toma de decisiones. [1] En general, los tribunales concederán la revisión judicial de una decisión administrativa basada en la expectativa legítima de un individuo si una autoridad pública ha hecho una declaración al individuo dentro de sus poderes. El individuo tiene que demostrar que la declaración fue una promesa clara e inequívoca, una práctica establecida o un anuncio público. Se trata en gran medida de una investigación fáctica.
La idea clave es que, en determinadas circunstancias, cuando una autoridad pública ha hecho una declaración a un individuo que se vería afectado por una decisión de la autoridad, el individuo espera ser escuchado antes de que se tome la decisión. Negar el derecho a ser escuchado equivale a una injusticia. Por lo tanto, el tribunal se inclinará a anular una decisión si ha habido injusticia y confianza por parte del individuo en la declaración en su detrimento. Esto se demuestra en la decisión de 1983 de la Cámara de los Lores Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service (el caso GCHQ). [2] Este caso involucraba a los sindicatos de empleados de la Sede de Comunicaciones del Gobierno (GCHQ), un departamento de señales e inteligencia del gobierno, quienes argumentaron que tenían la expectativa de ser consultados antes de que el Ministro tomara la decisión de negarles el derecho a afiliarse a sindicatos. El Ministro argumentó que había sido necesario tomar esa medida ya que los sindicatos estaban realizando huelgas que paralizaron las operaciones de la GCHQ y amenazaron la seguridad nacional del Reino Unido. El Tribunal estableció que en el pasado se había consultado a los sindicatos sobre cuestiones relacionadas con el empleo, aunque no fuera una regla. Sin embargo, sus Señorías reconocieron claramente que una persona puede tener una expectativa legítima de ser consultada antes de que se tome una decisión cuando se prueba que esa es la práctica. Tal representación puede venir en forma de una promesa clara e inequívoca de escuchar a la persona o una práctica establecida de consultar a los afectados antes de tomar la decisión. No obstante, sobre la base de los hechos del caso, sus Señorías coincidieron en que no podían revisar la decisión del Ministro a pesar de que existía una expectativa legítima exigible ya que la decisión se había tomado por razones de seguridad nacional.
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Los tribunales ingleses inicialmente dudaron en reconocer que un individuo tiene una expectativa legítima de un beneficio sustancial que surge de una declaración de las autoridades. La noción de proteger una expectativa legítima sustancial fue defendida en la decisión de 1995 del Tribunal Superior en R. v. Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Hamble (Off-shore) Fisheries Ltd. [3] En ese caso controvertido, el juez Stephen Sedley formuló el marco para las expectativas legítimas como el equilibrio de los requisitos de equidad frente a las razones del decisor para cambiar la política. [4] Esto estaba en sintonía con el desarrollo de la doctrina de proporcionalidad según lo prescrito en el Tratado de la Unión Europea [ 5] y en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo [6] . La decisión volvió a tejer la proporcionalidad en la estructura de la revisión judicial en el Reino Unido bajo el estandarte de una doctrina en expansión de "administración justa" a pesar del claro rechazo de la proporcionalidad como un fundamento autónomo de revisión por parte de la Cámara de los Lores en R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Brind (1991). [7]
En 1996, el Tribunal de Apelación opinó en R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Hargreaves [8] que "en cuestiones de fondo (en contraste con el procedimiento) Wednesbury proporciona la prueba correcta". En Associated Provincial Picture Houses v. Wednesbury Corporation (1947), [9] el Tribunal Superior había introducido la idea de la irracionalidad de Wednesbury , es decir, la decisión de una autoridad pública es ilegal si, aunque se ha "mantenido dentro de los cuatro ángulos de los asuntos que debería considerar, ha llegado, no obstante, a una conclusión tan irrazonable que ninguna autoridad razonable podría haber llegado a ella". [10] La inferencia que se podía hacer del caso ex parte Hargreaves era que cuando un solicitante afirmaba tener una expectativa sustantiva, no le correspondía al tribunal juzgar si esa expectativa debía ser protegida en relación con el interés público más amplio. El tribunal sólo debería intervenir si el ejercicio de la discreción por parte del responsable de la toma de decisiones satisface el umbral de Wednesbury .
Sin embargo, el Tribunal de Apelación de Inglaterra y Gales estableció claramente el papel de los tribunales en la protección de las expectativas legítimas sustantivas en el caso R. v. North and East Devon Health Authority, ex parte Coughlan (1999). [11] El caso se refería a una demandante a la que la autoridad local le había prometido que una nueva residencia de ancianos sería su "hogar para toda la vida". El Tribunal concedió la solicitud de revisión sobre la base de que la demandante tenía una expectativa legítima de obtener el beneficio sustancial de permanecer en la residencia de ancianos, tal como le había prometido la autoridad local. También estableció el enfoque que se debía adoptar para salvaguardar las expectativas legítimas procesales y sustantivas. Cuando se trataba de expectativas legítimas procesales, los tribunales exigirían que se diera una oportunidad de consulta a menos que hubiera una razón imperiosa para desistir de ella (como la preocupación por la seguridad nacional que surgió en el caso GCHQ ). En lo que respecta a las expectativas legítimas sustantivas, los tribunales decidirían si los casos se encuentran "... en lo que se puede llamar de manera poco elegante el campo macropolítico", [12] o son aquellos "en los que la expectativa se limita a una persona o unas pocas personas, lo que da a la promesa o representación el carácter de un contrato". [13] En la primera situación, la autoridad pública "solo está obligada a tener en cuenta su política anterior u otra representación, dándole el peso que considere correcto, pero no más, antes de decidir si cambia de rumbo", y el tribunal solo puede revisar la decisión de la autoridad sobre la base de la irracionalidad de Wednesbury . [14] Por otra parte, al evaluar un caso en la segunda situación, el tribunal decide si el hecho de que una autoridad frustre una expectativa es tan injusto que equivale a un abuso de poder. El tribunal debe sopesar los requisitos de equidad hacia el individuo frente a cualquier interés superior en el que se basen las autoridades para justificar el cambio de política. [14]
El juez de apelación John Laws adoptó un enfoque ligeramente diferente . En R. v. Secretary of State for Education and Employment, ex parte Begbie (1999), [12] sugirió que las categorías de Coughlan no están " herméticamente selladas ", [15] [16] y en Nadarajah v. Secretary of State for the Home Department (2005), [17] amplió este punto adoptando un enfoque de proporcionalidad: [18]
[U]na promesa o práctica de un organismo público respecto de una conducta futura sólo puede ser negada... en circunstancias en que hacerlo es el deber legal del organismo público, o es de otro modo... una respuesta proporcionada (de la cual el tribunal es el juez, o el juez último) teniendo en cuenta un objetivo legítimo perseguido por el organismo público en interés público.
En Coughlan se expresó la opinión de que el tribunal evaluará si es injusto que una autoridad frustre una expectativa legítima cuando la expectativa está "limitada a una o unas pocas personas, dando a la promesa o representación el carácter de un contrato". [13] En R. (Bancoult) v. Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs (No. 2) (2007), [19] se aceptó que los miembros de un grupo de cerca de mil o incluso hasta varios miles de personas [20] podrían tener una expectativa legítima de un beneficio sustancial tras el anuncio del gobierno de sus intenciones. [21]
Cuando una persona convence al tribunal de que su expectativa legítima sustantiva se ha visto frustrada, el remedio habitual es que el tribunal ordene a la autoridad pública que cumpla con la expectativa. Sin embargo, en el caso R. (Bibi) v. Newham London Borough Council (2001) [22] se sostuvo que cuando la decisión en cuestión está "informada por juicios de valor sociales y políticos en cuanto a las prioridades de gasto", es más apropiado que la autoridad tome la decisión, [23] y el tribunal puede ordenar que la autoridad simplemente reconsidere su decisión, teniendo en cuenta la expectativa legítima sustantiva de la persona. [24]
Se ha criticado a Coughlan por permitir que la doctrina de la proporcionalidad afecte al derecho administrativo , ya que el tribunal tiene que juzgar los méritos de un caso al conceder una revisión por motivos de expectativa legítima sustantiva y, en cierto sentido, usurpa la discreción del poder ejecutivo del gobierno . Se podría argumentar que esto es incompatible con el papel tradicional del tribunal en la revisión judicial, que consiste en evitar examinar los méritos de las decisiones administrativas y solo examinarlas para verificar su cumplimiento de la ley. [25]
Los tribunales de Singapur han aceptado la existencia de expectativas legítimas tanto procesales como sustantivas. En Re Siah Mooi Guat (1988), [26] la demandante era una ciudadana de Malasia que había sido declarada inmigrante prohibida en virtud del artículo 8(3)(k) de la Ley de Inmigración [27] y se le había cancelado el permiso de reingreso a Singapur y el permiso de trabajo. Como la apelación de la demandante ante el Ministro del Interior fue rechazada, la demandante presentó una solicitud ante el Tribunal Superior para que anulara la decisión del Ministro. Uno de los motivos de la solicitud era que la demandante tenía una expectativa legítima de dos derechos procesales: la oportunidad de presentar alegaciones ante el Ministro antes de que éste examinara su caso en virtud de la Ley de Inmigración y el deber del Ministro de dar razones de su decisión. [28]
En su sentencia, el juez TS Sinnathuray consideró el caso Schmidt v. Secretary of State for Home Affairs (1968), [29] decidido por el Tribunal de Apelación de Inglaterra y Gales. Encontró que los principios procesales que rigen la administración de las leyes de inmigración de Singapur eran similares a los del Reino Unido. En Schmidt se decidió que un extranjero no tiene derecho a entrar en el país excepto con permiso y el Ministro del Interior puede denegar el permiso sin dar ninguna razón; que si a un extranjero se le concede permiso para entrar en el país por un período limitado no tiene derecho a quedarse, ni ninguna expectativa legítima de que se le permita quedarse, por un día más que el período permitido; y que la solicitud de un extranjero para una extensión de su estadía puede ser rechazada sin razones y sin una audiencia ya que las reglas de justicia natural no se aplican. [30] Además, en Schmidt , Lord Denning había defendido la opinión obiter de que cuando el permiso de residencia de un extranjero "se revoca antes de que expire el plazo, se le debe dar ... la oportunidad de hacer alegaciones, ya que tendría una expectativa legítima de que se le permitiera permanecer durante un tiempo permitido". [31] Este argumento fue presentado por el abogado de Siah para persuadir al tribunal de que "un extranjero que está en posesión de un permiso de entrada que aún no ha expirado se encuentra en el país legalmente hasta la fecha de vencimiento y, por lo tanto, tiene un interés durante la parte no expirada que conlleva un derecho de derecho público a un procedimiento justo, si y cuando el ministro desea terminar ese permiso de residencia prematuramente". El juez del Tribunal Superior consideró esta propuesta y admitió que era "atractiva". Sin embargo, finalmente desestimó el argumento diciendo que "no había sido respaldado por ninguna autoridad inglesa", [32] y que la posición en Singapur es "bastante diferente". El Ministro afirmó que el Parlamento ya había previsto en la Ley de Inmigración la posibilidad de interponer recursos y que el derecho a ser escuchado había sido reconocido y protegido por la ley [33] , y que la demandante ya había ejercido su derecho de apelación. El Ministro no estaba obligado a explicar los motivos de su rechazo de la apelación en virtud del common law o de la Ley de Inmigración [34] .
La existencia de la doctrina de la expectativa legítima sustantiva en el derecho público de Singapur fue aceptada por el Tribunal de Apelaciones en el caso de Abdul Nasir bin Amer Hamsah contra el Fiscal Público . [35] En su sentencia escrita en nombre del Tribunal, el Presidente del Tribunal Supremo Yong Pung How afirmó que la idea detrás de la doctrina es que ciertas "expectativas podrían, en circunstancias adecuadas, merecer protección, incluso aunque no adquirieran la fuerza de un derecho legal". [36] No obstante, el Tribunal afirmó: "No nos preocupaba la revisión judicial, ni estábamos decidiendo si cualquier reclamo de una expectativa legítima podría impedir que el Departamento de Prisiones en el futuro aplicara la interpretación que dimos a la cadena perpetua. Ese era un asunto separado que no se estaba considerando aquí". [37]
Otros casos resueltos tampoco indican si la doctrina de la expectativa legítima sustantiva se desarrollará de la manera en que se ha desarrollado en el Reino Unido. En Siah Mooi Guat , otro argumento que planteó la solicitante fue que tenía una expectativa legítima de continuar residiendo en Singapur hasta el vencimiento de su permiso de reingreso. [38] Sinnathuray J., distinguido Fiscal General de Hong Kong v. Ng Yuen Shiu (1983), [39] un caso del Consejo Privado en apelación de Hong Kong, del caso presente. En el caso del Consejo Privado, el Gobierno de Hong Kong había hecho una promesa expresa a Ng que había creado una expectativa legítima sustantiva. En el presente caso, no se le había hecho ninguna promesa a la solicitante de que su estadía en Singapur estaría condicionada por consideraciones distintas a las previstas en la Ley de Inmigración y reglamentos relacionados. No surgió ninguna expectativa legítima sustancial a favor del solicitante, siguiendo el dictamen de Lord Fraser de Tullybelton en el caso GCHQ de que la expectativa legítima surge "ya sea de una promesa expresa dada en nombre de una autoridad pública o de la existencia de una práctica regular que el demandante puede razonablemente esperar que continúe". [40] Por lo tanto, el juez no analizó las reglas legales detalladas que se deben aplicar para determinar cuándo se puede decir que una persona agraviada tiene una expectativa legítima sobre un derecho sustantivo.
En Borissik Svetlana v. Urban Redevelopment Authority (2009), [41] la demandante y su marido eran propietarios de una casa adosada que deseaban rehabilitar. En 2002, la Urban Redevelopment Authority (URA) había emitido una circular que imponía ciertas restricciones a la rehabilitación de casas adosadas. La URA rechazó la solicitud de rehabilitación de la demandante sobre la base de la circular. El abogado de la demandante argumentó ante el Tribunal Superior que la demandante tenía una expectativa legítima de que la propuesta de rehabilitación de la casa sería aprobada. El Tribunal sostuvo que la URA no había actuado de una manera que pudiera haber llevado a la demandante a tener tal expectativa legítima. [42] Adoptó cuatro condiciones establecidas en De Smith's Judicial Review (6.ª ed., 2007) [43] para determinar si se ha creado una expectativa legítima: la representación del organismo público debe ser clara, inequívoca y carente de cualquier calificación relevante; inducida por la conducta del responsable de la toma de decisiones; hecha por una persona con autoridad real u ostensible; y aplicable al solicitante, que pertenece a la clase de personas a las que se espera razonablemente que se aplique la representación. [44] La única expectativa legítima que podría haber surgido después de que se había emitido la circular de 2002 era que la URA actuaría de conformidad con esas directrices a menos que las circunstancias fueran tales que se tuviera que hacer una excepción. [45] La solicitante en Borissik argumentó que tenía una expectativa legítima de un derecho sustantivo, pero dado que el Tribunal decidió que la URA no le había hecho ninguna representación clara, no se pronunció sobre el enfoque que debería adoptarse respecto de las expectativas legítimas sustantivas en Singapur.
En UDL Marine (Singapore) Pte. Ltd. v. Jurong Town Corp. (2011), [46] el Tribunal Superior "albergó algunas dudas" sobre si la doctrina de la expectativa legítima sustantiva forma parte de la legislación de Singapur, pero no analizó el asunto en mayor profundidad, ya que ni el demandado ni el Fiscal General habían presentado alegatos al respecto. [47] Sin embargo, posteriormente, en Chiu Teng @ Kallang Pte. Ltd. v. Singapore Land Authority (2013) [48] un Tribunal Superior constituido de manera diferente sostuvo que la expectativa legítima sustantiva debería reconocerse como motivo de revisión judicial si se cumplen las siguientes condiciones: [49]
a) El solicitante deberá probar que la declaración o representación hecha por la autoridad pública fue inequívoca y sin reservas;
- (i) si la declaración o representación es susceptible de más de una interpretación natural, se adoptará la interpretación aplicada por la autoridad pública; y
- (ii) la presencia de una cláusula de exención de responsabilidad o de no confianza haría que la declaración o representación fuera calificada.
(b) El solicitante debe probar que la declaración o representación fue hecha por alguien con autoridad real u ostensible para hacerlo en nombre de la autoridad pública.
(c) El solicitante debe probar que la declaración o representación fue hecha a él o a una clase de personas a la que claramente pertenece. (d) El solicitante debe probar que era razonable para él confiar en la declaración o representación en las circunstancias de su caso:
- (i) si el solicitante sabía que la declaración o representación se había hecho de manera errónea y optó por sacar provecho de ese error, no tendrá derecho a reparación alguna;
- (ii) de manera similar, si sospechó que la declaración o representación fue hecha erróneamente y optó por no buscar aclaración cuando pudo haberlo hecho, no tendrá derecho a reparación alguna;
- (iii) si hay motivos y oportunidad para hacer averiguaciones y el solicitante no lo hizo, no tendrá derecho a ninguna reparación.
(e) El solicitante debe probar que confió en la declaración o representación y que sufrió un perjuicio como resultado de ello.
(f) Incluso si se cumplen todos los requisitos anteriores, el tribunal no debe conceder el resarcimiento si:
- (i) dar efecto a la declaración o representación dará lugar a una violación de la ley o de las obligaciones internacionales del Estado;
- (ii) dar efecto a la declaración o representación infringirá los derechos adquiridos de algún miembro del público;
- (iii) la autoridad pública pueda demostrar un interés público o nacional superior que justifique la frustración de las expectativas del solicitante.
Los académicos han expresado su escepticismo en cuanto a si la doctrina de la expectativa legítima debería aplicarse a los derechos sustantivos. Thio Li-ann sostiene que las expectativas legítimas deberían relacionarse únicamente con los derechos procesales, en lugar de los sustantivos. [50] La protección procesal sólo tiene un impacto mínimo en la autonomía administrativa de la autoridad pública pertinente, ya que al tribunal sólo le interesa la forma en que se tomó la decisión y no si la decisión fue justa. Por lo tanto, la autonomía última de las autoridades públicas nunca se pone en peligro. [51] Por el contrario, como postula Mark Elliot, dar efecto a una expectativa legítima sustantiva afecta a la separación de poderes . [52] El Parlamento ha encomendado a la autoridad la toma de decisiones sobre la asignación de recursos en interés público. La aplicación de la expectativa legítima de manera sustantiva permite a los tribunales investigar los méritos de la decisión. Tal interferencia con la discreción de la autoridad pública sería sobrepasar su papel y exceder su función constitucional adecuada.
Por otra parte, en Coughlan el Tribunal de Apelación citó el siguiente pasaje de R. v. Inland Revenue Commissioners, ex parte MFK Underwriting Agents Ltd. (1990): [53]
Si una autoridad pública se comporta de tal manera que crea una expectativa legítima de que se seguirá un determinado curso de acción, a menudo sería injusto que se le permitiera a la autoridad seguir un curso de acción diferente en detrimento de quien tenía esa expectativa, en particular si actuó en consecuencia. ... La doctrina de la expectativa legítima tiene sus raíces en la equidad. [54]
El Tribunal de Apelación destacó que el enfoque adoptado en ese caso no hacía distinción formal entre injusticia procesal y sustantiva. [55] La expectativa legítima sustantiva no interfiere en los poderes de formulación de políticas del ejecutivo, como corresponde a las autoridades públicas, actuando dentro de sus poderes estatutarios, adoptar o cambiar políticas. Las razones para hacerlo no suelen estar abiertas a revisión judicial. Por otra parte, es tarea de los tribunales determinar si la aplicación de una política por parte de una autoridad a un individuo que ha sido inducido a esperar algo diferente es un ejercicio justo del poder. [56]