El Plan Z-4 fue una propuesta de base para las negociaciones destinadas a poner fin a la Guerra de Independencia de Croacia con un acuerdo político. Fue redactado por Peter W. Galbraith , Leonid Kerestedjiants y Geert-Hinrich Ahrens en nombre de un minigrupo de contacto integrado por enviados de las Naciones Unidas y diplomáticos de los Estados Unidos, Rusia y la Unión Europea . Los copresidentes de la Conferencia Internacional sobre la ex Yugoslavia , David Owen y Thorvald Stoltenberg , participaron estrechamente en el proceso político en torno al plan. El documento se preparó en los últimos meses de 1994 y principios de 1995 antes de ser presentado al Presidente croata Franjo Tuđman y a los dirigentes de la autoproclamada República de la Krajina Serbia (RSK) el 30 de enero de 1995. Tuđman no estaba satisfecho con la propuesta, pero la aceptó como base para futuras negociaciones. Sin embargo, las autoridades de la RSK incluso se negaron a recibir el documento antes de que se resolviera el estatuto del mandato de la UNPROFOR. Según reacciones posteriores, la dirección de RSK no estaba satisfecha con el plan.
Tres intentos más de revivir el plan se hicieron después de la Operación Flash a principios de mayo, cuando Croacia capturó una parte de Eslavonia occidental previamente controlada por la RSK. La primera iniciativa, que comenzó más tarde ese mes, fracasó porque la RSK exigió que las fuerzas croatas se retiraran de Eslavonia occidental (lo que Croacia se negó a hacer). El segundo intento fracasó simplemente porque ninguna de las partes quería negociar. La ronda final de negociaciones donde el Plan Z-4 fue propuesto por diplomáticos internacionales tuvo lugar a principios de agosto, cuando un importante ataque croata contra la RSK parecía inminente. Esta vez el liderazgo de la RSK parecía más dispuesto a negociar sobre la base del plan Z-4, pero Croacia presentó sus propias demandas (incluyendo el reemplazo inmediato de la RSK por un gobierno civil croata), que fueron rechazadas. El 4 de agosto, Croacia lanzó la Operación Tormenta , derrotó a la RSK y puso fin de manera efectiva al proceso político que llevó a la creación del Plan Z-4.
Algunos elementos de ese plan se reflejaron en dos propuestas para resolver la crisis de Kosovo: en 1999 (durante la guerra de Kosovo ) y en 2005, como parte del proceso sobre el estatuto de Kosovo . Ninguna de las dos fue aceptada por las partes en ese conflicto.
En agosto de 1990 tuvo lugar en Croacia una insurgencia conocida como la Revolución de los Troncos , centrada en las zonas predominantemente serbias del interior dálmata alrededor de la ciudad de Knin , [1] partes de las regiones de Lika , Kordun y Banovina , y asentamientos en el este de Croacia con importantes poblaciones serbias. [2] Estas zonas fueron posteriormente denominadas República de la Krajina Serbia (RSK) y, después de que la RSK declarara su intención de unirse con Serbia , el Gobierno de Croacia declaró a la RSK un estado separatista. [3] En marzo de 1991 el conflicto se intensificó, lo que resultó en la Guerra de Independencia de Croacia . [4] En junio de 1991, Croacia declaró su independencia cuando Yugoslavia se desintegró . [5] Siguió una moratoria de tres meses sobre Croacia y las declaraciones de la RSK, [6] tras lo cual sus decisiones se implementaron el 8 de octubre. [7]
Como el Ejército Popular Yugoslavo (JNA) apoyaba cada vez más al RSK y la policía croata no podía hacer frente a la situación, en mayo de 1991 se formó la Guardia Nacional Croata (ZNG). La ZNG pasó a llamarse Ejército Croata (HV) en noviembre. [8] El establecimiento del ejército croata se vio obstaculizado por un embargo de armas de la ONU en septiembre . [9] Los últimos meses de 1991 vieron avances del JNA y los combates más feroces de la guerra, que culminaron en el Sitio de Dubrovnik [10] y la Batalla de Vukovar . [11] En noviembre se negoció un alto el fuego en espera de un acuerdo político (que se conoció como el plan Vance ), [12] y se implementó a principios de enero de 1992. [13] El alto el fuego colapsó en enero de 1993 cuando el HV lanzó la Operación Maslenica , y los enfrentamientos a pequeña escala continuaron durante más de un año. El 16 de marzo de 1994, el enviado ruso Vitaly Churkin medió en las negociaciones entre Croacia y la RSK, que culminaron en un nuevo alto el fuego el 30 de marzo. Las negociaciones posteriores dieron como resultado acuerdos sobre la reapertura de un tramo de la autopista Zagreb-Belgrado (que cruza la parte de Eslavonia occidental en poder de la RSK , el oleoducto Adria y varias líneas de suministro de agua) para fines de 1994. [14]
El Plan Z-4 fue redactado por el embajador de los Estados Unidos en Croacia, Peter W. Galbraith , el embajador ruso en Croacia, Leonid Kerestedjiants, y el diplomático alemán Geert-Hinrich Ahrens, en representación de la Unión Europea (UE) en un " minigrupo de contacto ". [15] La Z en el nombre del plan representaba a Zagreb (la capital de Croacia), y el 4 representaba la participación de los Estados Unidos, Rusia, la UE y la ONU. El plan fue el producto de un proceso iniciado el 23 de marzo de 1994, [16] con Galbraith considerándose a sí mismo su principal autor. [17] Era un documento legal bien desarrollado [18] pensado como base para las negociaciones y, según Ahrens, diseñado para comprometer a Croacia a un acuerdo internacional y evitar que recurra a una resolución militar de la guerra [19] (al tiempo que era generoso con los serbios croatas). Según Ahrens, el plan era en realidad demasiado generoso con los serbios; [18] En esencia, creó la base jurídica para un Estado serbio permanente en Croacia. [20]
El núcleo del plan era el Acuerdo Constitucional sobre Krajina (Primera Parte). La Primera Parte definía a Krajina como una región autónoma de Croacia, con fronteras basadas en los resultados del censo croata de 1991 [19] (que identificó once municipios con una mayoría absoluta serbia). [21] Esas áreas gozarían de un alto nivel de autonomía, y la mayor parte de la autoridad se transferiría del gobierno central en Zagreb a Krajina. La región tendría su propio presidente, gabinete, legislación, tribunales, fuerza policial, emblema, bandera y moneda, y el derecho a recaudar impuestos y celebrar acuerdos internacionales. [19] La Primera Parte también preveía la desmilitarización de la zona autónoma. La Segunda Parte del plan, los Acuerdos relativos a Eslavonia, Baranja meridional, Srijem occidental y otras áreas, se referían a áreas donde los serbios croatas no formaban la mayoría en 1991 (incluidas Eslavonia oriental y occidental) y contenían disposiciones transitorias. La tercera parte del plan establecía garantías sobre los derechos humanos, las libertades fundamentales, el procesamiento de los crímenes de guerra , un tribunal de derechos humanos con jueces internacionales y disposiciones que permitían la doble ciudadanía croata y yugoslava para los serbios croatas. [18] El plan preveía que Eslavonia occidental sería la primera en ser restaurada al control croata, seguida de Eslavonia oriental (donde se establecería una administración transitoria de la ONU antes de la entrega). [17]
El primer borrador del Plan Z-4 se preparó en septiembre de 1994 y se desarrolló y modificó en varias ocasiones durante los cuatro meses siguientes. Durante este período, los copresidentes de la Conferencia Internacional sobre la ex Yugoslavia (ICFY), David Owen y Thorvald Stoltenberg, solicitaron enmiendas al plan y se opusieron a su presentación a las autoridades croatas o de la RSK. El primer conjunto de cambios solicitados fue incluir una disposición por la que Croacia cediera territorio alrededor de la ciudad de Županja (en la orilla norte del río Sava ) a la República Federativa de Yugoslavia , lo que permitiría una mejor comunicación entre Belgrado y el territorio serbio de Bosnia alrededor de Banja Luka . La solicitud, presentada el 8 de septiembre, fue rechazada por los autores del plan. [22] Ese día, Owen solicitó que el plan permitiera a Krajina formar una confederación con Serbia o con la RF Yugoslavia. Owen y Stoltenberg intentaron crear una red de confederaciones entre las ex repúblicas yugoslavas, pero los autores del Plan Z-4 consideraron que eso era imposible. El ministro de Asuntos Exteriores alemán , Klaus Kinkel , en nombre de la presidencia alemana de la UE, advirtió a Owen que los serbios de Krajina constituían sólo el 5 por ciento de la población de Croacia y que una confederación entre Kosovo y Albania sería más natural. El 6 de octubre Rusia declaró su oposición a la confederación, pero Owen recuperó el apoyo del país a la idea cuatro días después (poco antes de que fuera abandonada). [23]
El tercer grupo de enmiendas solicitadas se refería a Eslavonia oriental. Owen y Stoltenberg pidieron que su estatus se dejara sin resolver, en lugar de volver gradualmente al control croata durante un período de cinco años y aplicar la composición étnica de la posguerra de la zona como fórmula para la mezcla étnica de la policía local y establecer una empresa conjunta croata-yugoslava para extraer petróleo crudo en Đeletovci . La propuesta fue rechazada, pero condujo a la autonomía local para las aldeas serbias de la zona y redujo el período de transición a dos años. [24] El cuarto grupo de enmiendas propuestas, presentadas por Owen, incluía una propuesta para la presencia armada serbia continua en Krajina y autoridad adicional para Krajina en relación con los recursos minerales y los tratados internacionales. Después de las propuestas, el texto del plan se convirtió en el tema de largas discusiones entre los países del grupo de contacto, la UE y los copresidentes de la CIPY. Los copresidentes comenzaron a redactar su versión del plan; Stoltenberg estancó el plan a través del diplomático noruego (y embajador de la ICFY) Kai Eide , [25] [26] creando un conflicto entre Eide y Galbraith. [27]
El 1 de octubre, Galbraith informó al presidente croata Franjo Tuđman del plan sin proporcionar ningún detalle. Del mismo modo, Ahrens y Eide informaron al presidente de la RSK Milan Martić . [19] Aunque las primeras negociaciones del Plan Z-4 se planificaron sin revelar realmente el plan a Croacia y la RSK, [25] elementos del plan se filtraron a los periódicos de Belgrado y Zagreb a mediados de octubre. [27] Según Florence Hartmann , en octubre, representantes de Tuđman y los del presidente serbio Slobodan Milošević se reunieron en Graz , Austria, para discutir la reintegración propuesta de la RSK en Croacia y su oposición al Plan Z-4. [28] A Tuđman no le gustaba el plan porque preveía un estado serbio en Croacia, mientras que Milošević lo veía como un precedente peligroso que podría aplicarse a regiones mayoritariamente no serbias o étnicamente mixtas de la Yugoslavia residual, como Kosovo, Vojvodina y Sandžak . [29] [30]
Galbraith, Eide y Kerestedjiants acordaron entregar el plan a Croacia y a la RSK el 21 de octubre, a pesar de la oposición de Owen y Stoltenberg. Owen también le pidió a Vitaly Churkin que ordenara a su enviado que se opusiera a la entrega. Siguiendo las instrucciones de Moscú, Kerestedjiants se retiró de la operación y Galbraith acusó a Owen de sabotear el Plan Z-4. [31]
La versión final de 53 páginas del Plan Z-4 [32] se preparó el 18 de enero de 1995. Titulado "Proyecto de acuerdo sobre la Krajina, Eslavonia, Baranja meridional y Srijem occidental", constaba de tres documentos y dos mapas provisionales. Los mapas se consideraron provisionales debido a la preocupación de que la inclusión de Benkovac en la Krajina fuera impugnada por Croacia; una parte del municipio había estado habitada predominantemente por croatas y se encontraba en la costa del Adriático . Otra cuestión territorial era el municipio de Slunj ; no estaba incluido en la Krajina, y la omisión dividió efectivamente a Krajina en dos. Una posible solución al problema era dividir el municipio en dos y otorgarle a Krajina las áreas al este de Slunj. En previsión de esto, comenzó la planificación de una carretera que rodeara Slunj. A pesar de los problemas no resueltos, la entrega del plan a Croacia y a la RSK estaba programada para enero. [33] El 12 de enero, poco antes de que se redactara la versión final del plan, Tuđman anunció en una carta a la ONU que Croacia no concedería una extensión del mandato de mantenimiento de la paz de la ONU más allá del 31 de marzo y que las tropas de la Fuerza de Protección de las Naciones Unidas (UNPROFOR) desplegadas en la RSK tendrían que retirarse. [34]
El 30 de enero, el embajador francés en Croacia, acompañado por Galbraith, Kerestedjiants, Ahrens y el embajador italiano Alfredo Matacotta (en sustitución de Eide), presentó el Plan Z-4 a Tuđman. [15] Tuđman no ocultó su descontento con el plan, [29] recibiendo el borrador con el conocimiento de que la oposición de Milošević al plan (debido a sus preocupaciones por Kosovo) no permitiría que se implementara. [35] Tuđman aceptó el plan (que Croacia consideraba inaceptable) como base para las negociaciones con la RSK, [32] con la esperanza de que lo rechazaran. [15]
Los cinco diplomáticos viajaron entonces a Knin para presentar el Plan Z-4 a la dirección de la RSK. Allí se reunieron con Martić, el primer ministro de la RSK, Borislav Mikelić, y el ministro de Asuntos Exteriores, Milan Babić . Martić se negó a recibir el borrador antes de que el Consejo de Seguridad de la ONU emitiera una declaración escrita ampliando el mandato de la UNPROFOR para proteger a la RSK. Kerestedjiants y Ahrens sugirieron que Martić debería acusar recibo del plan y luego decir que la RSK no negociaría hasta que se resolviera el problema de la UNPROFOR, pero él se negó. Los diplomáticos intentaron entonces reunirse con Milošević en Belgrado para tratar el asunto, pero Milošević se negó a verlos y el grupo regresó a Zagreb al día siguiente. [15] Ahrens describió los acontecimientos del 30 de enero como "un fiasco". [36]
Ahrens señaló que Croacia y la RSK estaban satisfechos con el resultado. Owen y Stoltenberg expresaron su comprensión del rechazo del plan por parte de la RSK y Milošević, lo que provocó una fuerte reacción de Galbraith. [36] El parlamento de la RSK se reunió el 8 de febrero con el Plan Z-4 como único tema de la agenda. En sus discursos allí, Martić, Mikelić y Babić describieron el plan como una provocación para la RSK y vieron el apoyo de Milošević al rechazar el plan como muy alentador. [37] Varios otros políticos serbios influyentes rechazaron el plan además de Milošević, incluido Borisav Jović —un aliado cercano de Milošević, que consideraba que la RSK era lo suficientemente fuerte militarmente para resistir a Croacia— y Vojislav Šešelj , que consideró el plan totalmente inaceptable. Los políticos de la oposición en Serbia estaban divididos. Zoran Đinđić dijo que, dado que la RSK rechazó el plan, Serbia tampoco debería aceptarlo, mientras que Vuk Drašković favoreció el plan como una oportunidad histórica. [38] Las opiniones de Drašković finalmente prevalecieron en los medios serbios, pero no antes de fines de agosto. [39] La única reacción oficial de Croacia fue de su negociador jefe, Hrvoje Šarinić . Šarinić dijo que Croacia respaldaba la restauración del gobierno croata, el regreso de los refugiados y el autogobierno local para los serbios croatas, pero descartó las soluciones del plan incompatibles con la Constitución de Croacia . [32] En Croacia, el plan y sus autores (especialmente Galbraith) fueron fuertemente criticados en lo que Ahrens describió como una "campaña viciosa". [36]
Hubo varios intentos más de defender el Plan Z-4 como base de una solución política de la Guerra de Independencia de Croacia. Después de que Croacia capturara Eslavonia occidental de la RSK en la Operación Flash a principios de mayo, Owen y Stoltenberg invitaron a funcionarios croatas y de la RSK a Ginebra en un esfuerzo por revivir el plan. La iniciativa fue respaldada por el Consejo de Seguridad de la ONU y el G7 , que estaba preparando su cumbre en Halifax en ese momento. A la reunión asistieron Owen, Stoltenberg, Galbraith, Kerestedjiants, Eide y Ahrens como diplomáticos internacionales; la RSK estuvo representada por Martić, Mikelić y Babić, y la delegación croata estuvo encabezada por Šarinić. Šarinić aceptó la invitación, alegando que el lugar era una concesión croata porque las autoridades croatas consideraban que la cuestión era un asunto interno que normalmente debería tratarse en Croacia. Por otro lado, la delegación de la RSK insistió en la retirada croata del territorio capturado a principios de ese mes antes de que pudieran continuar las negociaciones. Como el Consejo de Seguridad de la ONU no solicitó dicha retirada, Croacia rechazó la demanda y la iniciativa fracasó. [40]
El 28 de junio , durante las conversaciones entre Kinkel y el ministro de Asuntos Exteriores francés, Hervé de Charette, se intentó por segunda vez reactivar el plan. En ellas se proponían establecer zonas de separación para hacer cumplir el alto el fuego, vigilar las fronteras exteriores de la RSK, garantizar la seguridad de los serbios croatas y aplicar medidas de fomento de la confianza mediante la cooperación económica entre Croacia y la RSK. Sin embargo, la iniciativa no prosperó porque la RSK se negó a negociar. [41]
Otro intento de implementar el plan se produjo después de que Milošević pidiera a los Estados Unidos que detuvieran un inminente ataque croata contra la RSK el 30 de julio. Aunque en su solicitud indicó que las negociaciones debían realizarse con base en el Plan Z-4, se negó a reunirse con Galbraith (que quería que Milošević presionara a la RSK para que lo aceptara) el 2 de agosto. [42] En cambio, Galbraith se reunió con Babić en Belgrado en un esfuerzo por persuadirlo de que aceptara el plan. Le dijo a Babić que la RSK no podía esperar simpatía internacional debido a su participación en el Sitio de Bihać , y que tendrían que aceptar los términos croatas para evitar la guerra. Como alternativa, Galbraith le aconsejó a Babić que aceptara las negociaciones basadas en el Plan Z-4. [43] Babić cumplió, y Stoltenberg invitó a las delegaciones croata y de la RSK a las conversaciones el 3 de agosto. [41] Genthod , cerca de Ginebra, [44] fue seleccionado como el lugar para evitar la atención de los medios. [45] La delegación de la RSK estaba encabezada por el mayor general Mile Novaković del Ejército de la República de la Krajina Serbia y la delegación croata estaba encabezada por el asesor de Tuđman, Ivić Pašalić . [46]
En la reunión, la RSK insistió en la retirada del HV de Eslavonia occidental y la implementación gradual de un alto el fuego, seguido de una cooperación económica antes de que se discutiera un acuerdo político. La delegación croata no tenía la intención de negociar, sino de prepararse diplomáticamente para una resolución militar de la guerra. Stoltenberg propuso un compromiso de siete puntos, incluidas las negociaciones basadas en el Plan Z-4, que comenzarían el 10 de agosto. [46] La propuesta fue aceptada inicialmente por Babić, quien luego expresó reservas sobre el Plan Z-4 como un acuerdo político cuando se le pidió que declarara públicamente su apoyo a la propuesta de Stoltenberg (para que la delegación de Novaković siguiera su ejemplo). Pašalić luego le pidió a Novaković que aceptara las siete demandas de Croacia, [47] incluyendo el reemplazo inmediato de la RSK por un gobierno civil croata. [46] Novaković rechazó la propuesta de Pašalić, indicando que aceptaba la propuesta de Stoltenberg en su lugar, y Pašalić declaró que la RSK había rechazado una oferta croata para negociar. [47] Croacia no consideraba que Babić fuera lo suficientemente poderoso como para conseguir el apoyo de Martić para una iniciativa y, por lo tanto, no podía comprometer a la RSK a un acuerdo. [48] Esta opinión fue apoyada por el propio Babić, quien le dijo a Galbraith durante su reunión del 2 de agosto en Belgrado que Martić sólo obedecería a Milošević. [49] El 4 de agosto, Croacia lanzó la Operación Tormenta contra la RSK y, según Galbraith, terminó efectivamente el Plan Z-4 y su proceso político asociado. [16]
El 16 de agosto se realizó un último intento, organizado por Babić, de reactivar el Plan Z-4, que preveía negociar cada uno de los puntos del plan y ampliar las zonas autónomas hasta Eslavonia oriental. Sin embargo, Ahrens y Stoltenberg consideraron imposible cualquier negociación entre Croacia y los dirigentes exiliados y desacreditados de la RSK. Cuando consultaron a Šarinić sobre la iniciativa, éste descartó cualquier posibilidad de negociación. [50]
Tras el éxito militar croata contra la República Srpska durante la Operación Tormenta en agosto, y en Bosnia y Herzegovina contra la República Srpska durante la Operación Mistral 2 en septiembre, el presidente estadounidense Bill Clinton anunció una nueva iniciativa de paz para Bosnia y Herzegovina. Esta iniciativa, que tenía como objetivo devolver la Eslavonia oriental a Croacia, se basaba en la soberanía croata y el Plan Z-4. Gailbraith trató de reconciliar el plan con las nuevas circunstancias sobre el terreno; [51] un ejemplo fue el autogobierno limitado para los serbios de Croacia en los municipios de Eslavonia oriental, donde comprendían la mayoría de la población de 1991; después de que Croacia objetara, la propuesta fue reemplazada por disposiciones de la Constitución de Croacia. A principios de octubre, el proceso condujo al Acuerdo de Erdut , que establecía un marco para devolver la Eslavonia oriental al gobierno croata. [52] Cuando el acuerdo se implementó por primera vez en 1996, hubo preocupaciones en Croacia de que el proceso pudiera resultar en la implementación "encubierta" del Plan Z-4 en Eslavonia oriental y la autonomía política para la región. [53]
El Plan Z-4 fue resucitado nuevamente en 1999 como modelo para el Acuerdo de Rambouillet , un tratado de paz propuesto negociado entre la República Federativa de Yugoslavia y los albaneses étnicos que vivían en Kosovo. [30] En 2005, después de la Guerra de Kosovo , Serbia y Montenegro intentó resolver el proceso del estatus de Kosovo presentando un plan de paz que ofrecía una amplia autonomía para Kosovo. Según Drašković, entonces ministro de Asuntos Exteriores de Serbia y Montenegro, el plan era una "imagen reflejada del Plan Z-4". [54] Ese año se creó un "gobierno de RSK en el exilio" en Belgrado, exigiendo la reactivación del Plan Z-4 en Croacia (una medida condenada por Drašković y el presidente serbio Boris Tadić ). [55] La misma idea fue presentada en 2010 por una organización de refugiados serbios dirigida por Savo Štrbac . [56]
