Las normas sobre contaminación del agua por fuentes no puntuales (NPS) son normas ambientales que restringen o limitan la contaminación del agua proveniente de fuentes difusas o no puntuales, como la escorrentía contaminada de áreas agrícolas en las cuencas de un río o los desechos transportados por el viento que se desplazan hacia el mar. En los Estados Unidos, los gobiernos han adoptado una serie de enfoques legales y reglamentarios para controlar los efluentes de NPS. Las fuentes de contaminación del agua no puntual incluyen, por ejemplo, las fugas de los tanques de almacenamiento subterráneos, la escorrentía de aguas pluviales, la deposición atmosférica de contaminantes y la escorrentía de campos de golf, agricultura y silvicultura.
Las fuentes no puntuales son la fuente más importante de contaminación del agua en los Estados Unidos y representan casi la mitad de toda la contaminación del agua [1] , y la escorrentía agrícola es la principal fuente de contaminación del agua de fuentes no puntuales [2] . Esta contaminación del agua tiene una serie de efectos perjudiciales para la salud humana y el medio ambiente. A diferencia de la contaminación de fuentes puntuales , la contaminación de fuentes no puntuales surge de numerosas y diversas fuentes, lo que hace que la identificación, el monitoreo y la regulación sean más complejos.
La base para la regulación de la contaminación de fuentes no puntuales son los efectos negativos directos e indirectos sobre la salud humana y el medio ambiente causados por los contaminantes presentes en los efluentes de NPS.
La salud humana se ve afectada de forma más directa cuando se ingiere agua contaminada. La contaminación de fuentes no puntuales suele contener contaminantes tóxicos y sustancias químicas. Además, puede haber bacterias y virus (también conocidos como patógenos) en el agua.
Los efluentes de fuentes no puntuales pueden incluir contaminantes tóxicos y compuestos químicos, incluidos metales pesados como plomo , mercurio , zinc y cadmio , sustancias orgánicas como bifenilos policlorados (PCB) e hidrocarburos aromáticos policíclicos (HAP), y otras sustancias resistentes a la descomposición. [3] Hay muchos efectos sobre la salud asociados con muchas de estas sustancias tóxicas.
Los patógenos son bacterias y virus que se pueden encontrar en el agua y causar enfermedades en los seres humanos. [3] Los patógenos que se encuentran en las escorrentías contaminadas pueden incluir:
El medio ambiente se ve afectado por la contaminación de fuentes no puntuales a través del ingreso de sedimentos y nutrientes desde múltiples fuentes directamente al sistema hídrico.
Los productos químicos tóxicos y contaminantes, como el aceite de motor , el combustible y los desechos de las instalaciones industriales, pueden ingresar al sistema de agua a través de la escorrentía de aguas pluviales. Estos productos químicos, muchos de los cuales pueden contener metales pesados , pueden ingresar al sistema de agua y cubrir las especies presentes en el agua. [20] Esto puede provocar la muerte de los organismos acuáticos, lo que puede provocar un aumento en la cantidad de nutrientes en el sistema a partir de los animales en descomposición.
Los sedimentos o sedimentos suspendidos en el agua son suelo que normalmente no estaría presente en la columna de agua. Cuando el sedimento está suspendido en la columna de agua, bloquea la luz solar que necesitan las plantas que viven en el fondo. Si estas plantas, llamadas vegetación acuática sumergida , se ven privadas de la luz solar durante un período de tiempo significativo, morirán. Estas plantas son una fuente importante de alimento para muchos organismos acuáticos, además de atrapar oxígeno y sedimentos. [20] Cuando hay un exceso de plantas moribundas en un ecosistema acuático, puede provocar condiciones eutóficas o hipóxicas en el cuerpo de agua.
Los principales nutrientes que se encuentran en el agua debido a la contaminación de fuentes no puntuales son el nitrógeno y el fósforo provenientes de los fertilizantes. La entrada de estos nutrientes puede provocar la eutrofización del agua, que es cuando hay un exceso de nutrientes en el agua, lo que provoca una explosión en el crecimiento de las algas . Las algas pueden cubrir el lago y evitar que la luz solar llegue a los organismos que se encuentran debajo, lo que generalmente los mata. [20]
Algunos aspectos de la contaminación del agua causada por el NPS están regulados a nivel federal, estatal y local, pero en menor medida que las fuentes puntuales. La contaminación persiste y sigue siendo un problema importante en muchas cuencas hidrográficas. La contaminación del agua causada por el NPS proviene de numerosas y diversas fuentes, y las medidas de control son costosas de implementar. Los gobiernos estatales y locales son generalmente responsables de implementar las regulaciones de NPS. La coordinación entre localidades puede ser difícil y, además, las localidades a menudo carecen del incentivo para hacer cumplir rigurosamente las regulaciones de NPS porque su contaminación causada por el NPS se exporta río abajo, donde otras ciudades y pueblos deben lidiar con las consecuencias. [21]
Existen dos leyes federales principales que afectan la contaminación del agua por fuentes no puntuales: la Ley de Agua Limpia y la Ley de Gestión de la Zona Costera. Además, el "Plan de Acción para el Agua Limpia" (2009) de la EPA describe una estrategia para hacer cumplir los requisitos de la Ley de Agua Limpia, algunos de los cuales son aplicables a fuentes no puntuales. [22]
La Ley de Agua Limpia (Clean Water Act, CWA) fue la primera ley federal diseñada para abordar directamente la contaminación del agua. La CWA ha sido enmendada muchas veces, pero las enmiendas de 1972 proporcionan la base legal básica para la regulación de la contaminación del agua de origen puntual y crearon el programa de permisos del Sistema Nacional de Eliminación de Descargas Contaminantes (NPDES). [23] Las enmiendas de 1972 también fueron la primera instancia en la que el Congreso reconoció el problema de la contaminación del agua causada por el NPS al exigir a los estados que prepararan planes de gestión de la calidad del agua para toda la zona según la Sección 208. [24] [25] El Congreso aprobó enmiendas adicionales a la CWA en 1987 que abordan la contaminación del agua causada por el NPS. Esta sección abordará cronológicamente las partes de la CWA que regulan la contaminación del agua causada por el NPS.
La definición de contaminación del agua por NPS está abierta a interpretación. Sin embargo, la reglamentación federal en virtud de la CWA proporciona una definición legal específica para el término. Una "fuente no puntual" se define como cualquier fuente de contaminación del agua que no sea una "fuente puntual" según se define en la sección 502(14) de la CWA. [26] Esa definición establece: "El término 'fuente puntual' significa cualquier medio de transporte discernible, confinado y discreto, que incluye, entre otros, cualquier tubería, zanja, canal, túnel, conducto, pozo, fisura discreta, contenedor, material rodante, operación concentrada de alimentación animal o buque u otra embarcación flotante, desde el cual se descargan o pueden descargarse contaminantes. Este término no incluye las descargas de aguas pluviales agrícolas y los flujos de retorno de la agricultura de regadío".
Existen diferencias importantes entre la contaminación de fuentes puntuales y la contaminación por NPS. Hay muchas más fuentes no puntuales que puntuales, y las fuentes no puntuales son menos discretas o distintas que las fuentes puntuales. Además, las descargas de fuentes no puntuales no siempre son fáciles de observar, y el monitoreo de la contaminación no puntual puede ser costoso. La contaminación por NPS varía con el tiempo y el espacio, en función de las diferentes condiciones climáticas y geográficas. Estos factores hacen que la contaminación no puntual sea más difícil de regular que las fuentes puntuales. [27]
La Sección 208 fue el primer intento del Congreso de abordar la contaminación del agua causada por el NPS, y ordenó a los estados y gobiernos locales crear planes de gestión que identificaran las necesidades futuras de tratamiento de desechos e identificaran y controlaran la contaminación del agua causada por el NPS. [25] La sección señala que cualquier plan de gestión de área debe analizar cómo identificar "fuentes de contaminación no puntuales relacionadas con la agricultura y la silvicultura" y "escorrentías de áreas de disposición de estiércol y de tierras utilizadas para la producción ganadera y agrícola". [28] La Sección 208 es en esencia un mecanismo de financiación federal para programas estatales que intentan controlar la contaminación causada por el NPS, pero su exiguo financiamiento se agotó por completo en 1980. [25] La Sección 208 fue ampliamente considerada un fracaso porque hizo poco para reducir realmente la contaminación causada por el NPS. [29] Creó una disposición voluntaria que ordena a los estados estudiar si se necesitan controles regulatorios. La ley dejó en manos de los estados la decisión sobre si regular la contaminación del agua causada por el NPS. No existía ningún proceso o mecanismo para desarrollar estándares o hacerlos cumplir. [25]
Después de que la sección 208 no lograra controlar la contaminación del agua causada por el NPS, en 1987 el Congreso aprobó la Ley de Calidad del Agua, que incluía una nueva sección 319 para abordar el problema de las fuentes no puntuales. [30] Esta disposición, también no regulatoria, autoriza a la EPA a financiar programas de demostración y brindar asistencia técnica a los gobiernos estatales y locales. Algunos críticos han argumentado que la sección 319 ofrece pocas mejoras con respecto a la sección 208. [25] La sección requiere que los estados identifiquen los cuerpos de agua que no pueden cumplir con los estándares de calidad del agua sin el control de las fuentes no puntuales. Los estados deben entonces identificar las mejores prácticas de gestión (BMP) y las medidas para esas fuentes afectadas, junto con un plan de implementación. La EPA aprueba estos planes y, si un estado no desarrolla un plan, la EPA debe hacerlo por el estado. Sin embargo, estas disposiciones tienen una serie de problemas. La financiación para desarrollar los planes ha sido escasa. La sección en realidad no establece límites a la contaminación causada por el NPS y los estados ni siquiera están obligados a implementar los planes que crean. [25] Otro problema con el 319 (y el 208) es que no existe un mecanismo de cumplimiento. [31] En Natural Resources Defense Council v. EPA (1990), el Tribunal de Apelaciones de los Estados Unidos para el Noveno Circuito sostuvo que "el artículo 319 no exige que los estados penalicen a los contaminadores de fuentes no puntuales que no adopten las mejores prácticas de gestión; más bien prevé subvenciones para fomentar la adopción de dichas prácticas". [32]
La Sección 404 de la CWA exige que se obtenga un permiso del Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los EE. UU. para la "descarga de material dragado y de relleno en las aguas navegables en sitios de eliminación específicos". [33] El proceso de permiso 404 se utiliza con frecuencia para proteger los humedales, que son esenciales para el control de la contaminación no puntual porque reducen la velocidad de escorrentía de las aguas superficiales y eliminan los sedimentos y otros contaminantes antes de que lleguen a los lagos y arroyos. [34] Si bien estos procedimientos de permisos pueden dar como resultado una disminución de la contaminación del agua por NPS en los humedales, un desarrollador de tierras puede optar por construir un proyecto en una ubicación alternativa y aún así provocar la liberación de contaminación del agua por NPS. [21]
La sección 303(d)(1)(C) de la CWA exige que los estados identifiquen los cuerpos de agua que no cumplen con los estándares de calidad del agua después de la aplicación de los estándares basados en tecnología para la contaminación de fuentes puntuales. Luego, los estados deben establecer una Carga Diaria Máxima Total (TMDL, por sus siglas en inglés) para esos cuerpos de agua a fin de que cumplan con los estándares de calidad del agua. Los estándares se envían a la EPA para su aprobación. [35] Como las TMDL analizan la cantidad total de carga, esto por definición incluye fuentes no puntuales, por lo que si las fuentes no puntuales están dañando un cuerpo de agua, la TMDL tendría que abordar una forma de reducir esas fuentes no puntuales. [36] Las TMDL son necesarias incluso si un cuerpo de agua no cumple con los estándares de calidad en su totalidad debido a fuentes no puntuales. [37]
Dependiendo de la cantidad de animales en un sitio en particular, las Operaciones Concentradas de Alimentación Animal (CAFOs) pueden generar cantidades significativas de estiércol. Un método para eliminar el estiércol es aplicarlo a la tierra para fertilización. Sin embargo, en un esfuerzo por eliminar el estiércol a un costo reducido, algunas CAFO han aplicado cantidades excesivas de estiércol a las áreas de tierra. Las cantidades excesivas de estiércol pueden luego ser arrastradas por la lluvia hacia las aguas superficiales. Esta práctica fue una característica clave en Waterkeeper Alliance et al. v. EPA (2005). [38] Con base en ese caso, decidido por el Tribunal de Apelaciones de los Estados Unidos para el Segundo Circuito , la EPA creó su Regla CAFO de 2008. La regla establece que la CWA exime específicamente la escorrentía de aguas pluviales agrícolas de ser considerada una fuente puntual, pero con base en la decisión del tribunal en el caso Waterkeeper , la EPA puede tratar las aplicaciones terrestres de cantidades excesivas de estiércol como una fuente puntual. Si bien en general la escorrentía de aguas pluviales agrícolas de las CAFO es una fuente no puntual, las CAFO pueden terminar requiriendo un permiso NPDES.
Las autoridades federales han ofrecido dos "Planes de Acción para el Agua Limpia" que afectarían la contaminación del agua del Servicio de Parques Nacionales. Ambos son decretos ejecutivos , no leyes del Congreso. El primero fue emitido por el presidente Bill Clinton en 1998. [39] La segunda estrategia, y más reciente, fue emitida por la administración Obama en 2009. [22] Ambos planes proporcionaron financiación y orientación para abordar la contaminación del agua del Servicio de Parques Nacionales.
La Ley de Gestión de la Zona Costera (CZMA, por sus siglas en inglés) se aprobó en 1972 y prevé la gestión de las tierras costeras de la nación y los Grandes Lagos. [40] Cuando el Congreso reautorizó la CZMA en 1990, identificó la contaminación del agua por parte del Servicio Nacional de Parques como un factor significativo en la degradación de las aguas costeras. [41] Para abordar la contaminación del agua por parte del Servicio Nacional de Parques en las áreas costeras, las enmiendas de 1990 a la CZMA crearon el Programa de Subvenciones para la Mejora de la Zona Costera (CZEG, por sus siglas en inglés). [42] Los estados deben presentar información sobre sus programas al Secretario de Comercio y al Administrador de la EPA, quienes están a cargo de aprobar el plan. El plan se implementará junto con el plan de contaminación del agua por parte del Servicio Nacional de Parques de los estados según la sección 319 de la CWA [43] y a través de cambios en el programa general de gestión de la zona costera. [44] Si un estado no presenta un programa aprobado, el estado puede perder un porcentaje del dinero de la subvención proporcionado según la CZMA y según la sección 319 de la CWA. [45] La EPA también debe proporcionar cierta orientación a los estados en el desarrollo de sus planes de gestión costera de NPS mediante la publicación de directrices nacionales sobre medidas de gestión. [46] Estas medidas de gestión deben ser económicamente alcanzables para la contaminación del agua nueva y existente de NPS y deben reducir la contaminación en la mayor medida posible mediante las BMP actuales. [47]
Los estados tienen la responsabilidad principal de implementar las regulaciones de contaminación del agua por NPS. Tanto la CZMA como la CWA ordenan a los estados que elaboren e implementen planes de NPS, y el gobierno federal desempeña un papel limitado. Como se señaló en la sección anterior sobre regulaciones federales, la CWA y la CZMA brindan financiamiento a los estados para implementar programas de NPS, y esos programas de NPS han adoptado diversas formas. [48] La mayoría de los planes estatales se basan en la educación y la asistencia técnica, incluido el desarrollo de BMP, para reducir la contaminación del agua por NPS. [49] Los gobiernos locales también tienen un papel importante que desempeñar en la regulación de NPS. Los municipios locales, los distritos de conservación del agua y otras entidades con responsabilidad de gestión de tierras brindan planificación, zonificación y asistencia técnica e informativa para controlar la contaminación por NPS. [50] Si bien los enfoques que los estados y los gobiernos locales han adoptado para regular la contaminación del agua por NPS son quizás demasiado numerosos para enumerarlos, una encuesta de algunos enfoques estatales puede brindar información sobre los planes de implementación comunes de NPS.
Indiana utiliza un enfoque común para abordar la contaminación por NPS conocido como el enfoque de cuenca hidrográfica . [51] Una cuenca hidrográfica incluye "el área geográfica total que drena el agua de lluvia (y los contaminantes) a un arroyo, lago, acuífero u otro cuerpo de agua en particular". [52] El enfoque de cuenca hidrográfica para abordar la contaminación del agua por NPS intenta abordar todos los cuerpos de agua relevantes de manera holística en el contexto de su cuenca hidrográfica, al mismo tiempo que considera todas las fuentes potenciales de contaminación dentro de una cuenca hidrográfica.
El Departamento de Gestión Ambiental de Indiana (IDEM) fue requerido bajo la sección 303(d) de la CWA para crear una lista de aguas deterioradas para las cuales se requerirían TMDL. [53] Los esfuerzos de IDEM en materia de NPS y cuencas hidrográficas se concentran en estos recursos hídricos deteriorados. [51] La implementación de TMDL es administrada por organizaciones locales de cuencas hidrográficas, y los controles de contaminación del NPS son solo voluntarios. [54] Los grupos de cuencas hidrográficas utilizan fondos de IDEM para crear programas de incentivos para el uso de BMP, así como para proporcionar información y educación pública. [54] Las fuentes de financiamiento para la regulación de la contaminación del NPS en Indiana incluyen subvenciones CWA 319(h); subvenciones CWA 205(j); subvenciones del Programa de Incentivos de Calidad Ambiental de la Ley de Alimentos, Conservación y Energía de 2008; y una amplia variedad de fundaciones y recaudación de fondos individuales. [55] Las ordenanzas de zonificación también pueden estructurarse de una manera que limite la contaminación del agua del NPS.
El plan de NPS de California requiere la coordinación de 28 agencias estatales diferentes, [56] lo que revela los desafíos institucionales que puede enfrentar la regulación de NPS. [57] La División de Calidad del Agua de la Junta de Control de Recursos Hídricos del Estado de California y la Comisión Costera de California (CCC) diseñaron el plan de NPS de California de conformidad con la CWA y las Enmiendas de Reautorización de la Ley de Zona Costera Federal de 1990. [58] El plan de NPS de California para 1998-2013 establece que California, al igual que Indiana, utiliza un enfoque de gestión de cuencas hidrográficas para controlar la contaminación por NPS. El plan comenzó identificando aproximadamente 1.500 combinaciones de cuerpos de agua y contaminantes que requerirían un TMDL según la sección 303(d) de la CWA. [57]
El plan adopta un enfoque de tres niveles para implementar medidas de gestión de la contaminación por NPS. El primer nivel considera la "implementación autodeterminada de las mejores prácticas de gestión". Esto considera esencialmente programas voluntarios, subvenciones y educación. California tiene una serie de programas educativos diseñados para ayudar a alertar a los responsables de las políticas locales sobre los problemas asociados con la contaminación por NPS, incluyendo la Asociación de Uso del Agua y la Tierra de California y el Programa Modelo de Escorrentía Urbana. [56] Los programas de incentivos bajo este nivel incluyen medidas como la asistencia financiera para proyectos locales de administración de cuencas hidrográficas a través de subvenciones de la sección 319 de la CWA y programas de incentivos de calidad ambiental para compartir los costos de implementación. El primer nivel es menos estricto que los niveles dos o tres. El segundo nivel del plan se llama "fomento de prácticas de gestión basado en la reglamentación". El segundo nivel funciona esencialmente permitiendo a los contaminadores adoptar ciertas medidas de gestión que desalienten la contaminación por NPS en lugar de pasar por varios procedimientos de permisos. Las juntas regionales de control de calidad del agua pueden trabajar con los propietarios de tierras y los administradores de recursos para eximir la adopción de requisitos de descarga de desechos (WDR), un tipo de limitación de efluentes, si un contaminador adopta ciertas BMP. El tercer nivel se denomina "limitaciones de efluentes y cumplimiento". Las limitaciones de efluentes pueden establecerse a un nivel en el que la única manera realista de cumplimiento sea la adopción de BMP. Estas limitaciones son requisitos de comando y control para algunas actividades, incluyendo, por ejemplo, WDR para viveros comerciales, WDR para selenio para el río San Joaquín , programas de aguas pluviales permitidas, control de erosión para el lago Tahoe y WDR para lecherías. [57]
Varias de estas regulaciones se derivan de la Ley Porter-Cologne de California , que estableció la Junta Estatal de Control de Recursos Hídricos, junto con nueve juntas regionales que tienen la tarea de implementar la Ley Porter-Cologne. La Ley creó estándares estatales de calidad del agua que las juntas deben hacer cumplir. Los WDR son una regulación directa que las agencias gubernamentales de California usan bajo la Ley para regular la contaminación por NPS. California tiene varias otras leyes que abordan la contaminación por NPS, como la Ley Costera de California y la Ley de Calidad Ambiental de California. [57]
Hay cinco partes interesadas principales involucradas en la regulación de la contaminación del agua por NPS: agencias gubernamentales, grupos de defensa ambiental , entidades potencialmente reguladas y el público. Las partes interesadas gubernamentales son las agencias gubernamentales responsables de regular la contaminación por NPS. Además de los resultados científicos, las agencias están preocupadas por cómo las nuevas regulaciones pueden influir en su financiación. Las partes interesadas en la defensa ambiental son organizaciones que buscan resolver problemas ambientales, como el Consejo de Defensa de los Recursos Naturales . Estos grupos se centran en la participación de los ciudadanos interesados. Las entidades potencialmente reguladas son las industrias que serán reguladas bajo la nueva regulación. [59] El público es un grupo de partes interesadas clave, y se han tomado varias medidas para involucrar al público en la contaminación del agua por NPS, incluida la publicación de manuales para ciudadanos sobre la contaminación del agua por NPS [60] e información en línea. [61] Las regulaciones ambientales para fuentes no puntuales deben expresarse en directivas que sean específicamente comprensibles para el objetivo regulatorio y ejecutables por la intervención gubernamental posterior. La sección legal anterior señaló una serie de opciones de política que se han utilizado para regular la contaminación del agua por NPS. Algunas de las opciones incluyen: voluntariado, regulaciones de comando y control , instrumentos basados en incentivos, estándares de diseño, límites de emisiones, prohibiciones de productos, sistemas de comercio, subsidios, reglas de responsabilidad y otras opciones.
El voluntariado depende principalmente de las limitaciones morales de los contaminadores y de la presión social. La educación pública y la información sobre la contaminación difusa proporcionan un mecanismo de control. Esta es una opción débil, pero común, para la regulación de la energía nuclear en comparación con otras opciones regulatorias. Es débil porque no requiere que se tome ninguna acción; depende de que los contaminadores tomen medidas por sí mismos.
Las políticas de mando y control son regulaciones gubernamentales directas. [62] La CWA está diseñada con este tipo de regulación directa de mando y control para la contaminación de fuentes puntuales . Sin embargo, las regulaciones de mando y control a través de la CWA se aplican a la contaminación de fuentes no puntuales en menor medida. Los TMDL son una herramienta en la CWA que regula directamente los efluentes de NPS . Como se señaló anteriormente, la CWA requiere que los gobiernos estatales establezcan TMDL basados tanto en fuentes puntuales como en efluentes de NPS. Sin embargo, las políticas convencionales de mando y control podrían influir potencialmente en la estructura de la industria y causar renuencia política en caso de que pudieran llevar a la quiebra a las empresas. [63]
Los instrumentos basados en incentivos incluyen incentivos de desempeño, como impuestos sobre fuentes de contaminación no puntuales; incentivos de diseño, como subsidios a insumos y tecnología de control; enfoques basados en el mercado, como permisos de negociación y/o de reducción. Los incentivos económicos se utilizan con frecuencia para controlar la contaminación proveniente de fuentes de contaminación no puntual, e incluyen elementos como las subvenciones de las secciones 319 y 208 de la CWA. A continuación, se enumeran diferentes incentivos económicos junto con explicaciones y cómo se aplican a la contaminación proveniente de fuentes de contaminación no puntual.
Este tipo de normas especifican cómo debe diseñarse una determinada planta, pieza de maquinaria o aparato de control de la contaminación. La Administración de Seguridad y Salud Ocupacional (OSHA) y la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA) han redactado numerosas normas de diseño partiendo del supuesto de que existe una tecnología particular cuyo rendimiento puede cumplir con las normas. Un objetivo regulador puede decidir prudentemente que la forma más segura de cumplir con las normas es instalar esa tecnología.
Las normas basadas en el diseño se aplican ampliamente a las fuentes no puntuales agrícolas, incluidas las BMP en tierras de cultivo. Por ejemplo, puede haber un establecimiento obligatorio de franjas de protección ribereñas entre las tierras de cultivo y los cuerpos de agua vecinos. También hay restricciones sobre dónde y en qué cantidades se pueden aplicar productos químicos agrícolas a los cultivos. Las normas basadas en el diseño requieren un enfoque de medición eficaz, como las BMP, mientras que las normas de desempeño limitan las descargas de contaminantes a una cantidad específica. [27] [64]
Las normas de desempeño o límites de emisión son tipos de regulaciones que establecen un objetivo o nivel de desempeño que debe cumplir el organismo regulador. Lo que hace que estos enfoques regulatorios sean únicos es que no especifican cómo el contaminador debe cumplir con la norma. Estas regulaciones pueden incluir límites de emisión que especifican la tasa, la cantidad y los tipos de contaminantes que pueden emitirse desde una fuente determinada durante un período específico. Las diversas limitaciones de efluentes de la EPA para la contaminación del agua en virtud de la CWA son simplemente algunas de las muchas regulaciones ambientales que nominalmente son normas de desempeño.
Estas prohibiciones y limitaciones de productos se aplican a la contaminación por NPS a través de restricciones sobre productos como productos químicos, pesticidas y aditivos alimentarios . Por ejemplo, en 1972 se prohibió a los agricultores utilizar el insecticida DDT en sus cultivos porque se descubrió que era perjudicial para los seres humanos y la vida silvestre. [65]
Los derechos de emisión comercializables son un método regulatorio que permite a las empresas comprar y vender derechos de contaminación. Este tipo de regulación utiliza las fuerzas del mercado para garantizar que la contaminación se reduzca de la manera menos costosa para el contaminador. En un sistema de derechos de emisión comercializables, se presume que los permisos se comercializarán con aquellas empresas que tengan los costos más altos de reducción de la contaminación. Estas empresas luego venderían sus derechos de emisión a otras empresas para las que dichas reducciones serían más costosas.
Las subastas para asignar recursos de manera eficaz, como los gastos públicos de control de la contaminación, podrían aumentar la competencia y maximizar los ingresos en los mercados privados de control de la contaminación. Este mecanismo también podría utilizarse para mejorar la eficiencia y la relación coste-eficacia de los programas gubernamentales. Este mecanismo proporciona mejor información basada en el mercado para asignar recursos de manera eficaz con un menor coste. El objetivo social es reducir la contaminación en lugar de evitar pagar por proyectos de control de la contaminación que no tengan éxito. Las subastas para los gastos públicos de control de la contaminación podrían ser una forma de abordar algunas de las fuentes de contaminación más difíciles de tratar, incluidas las fuentes de contaminación no puntuales. El gobierno podría aceptar ofertas basadas en unidades de coste por unidad de contaminación reducida y podría pagar en función de la prueba de reducciones reales de la contaminación basadas en una medición del rendimiento. [64] [66] [ se necesita una mejor fuente ]
Una relación óptima y económica de intercambio de permisos negociables, como la que se da a través del programa NPDES, puede definir las cantidades de carga permitidas para los contaminadores con permisos. El número de contaminadores se convierte entonces en el factor clave para este instrumento. Basándose en la naturaleza estocástica de la contaminación no puntual, el sistema de permisos NPDES para fuentes puntuales no puede utilizarse simplemente en fuentes no puntuales. Aunque muchas revisiones bibliográficas mencionan permisos negociables entre fuentes puntuales y fuentes no puntuales, lamentablemente, la literatura económica actual proporciona poca orientación sobre cómo establecer relaciones de intercambio. Factores importantes como el riesgo ambiental y las contribuciones relativas a la contaminación ambiental son fundamentales para diseñar la relación adecuada. [67]
Las políticas típicas, como los impuestos pigouvianos, no pueden abordar el problema de la contaminación de fuentes no puntuales. Estas políticas requieren un seguimiento directo de la contaminación a nivel de cada contaminador individual, lo que, por definición, al ser una contaminación de fuentes no puntuales, es inviable. Sin embargo, la literatura económica ofrece muchas políticas alternativas. Estas políticas alternativas tratan de aplicar el principio de que quien contamina paga, pero basando el impuesto en lo que se puede observar. Entre los factores en los que se puede basar un impuesto se incluyen el uso de insumos sucios, un indicador de emisiones individuales o alguna medida del nivel de contaminación ambiental.
En el caso de la agricultura, una base para los controles del NPS sería gravar a los agricultores en función de la cantidad de erosión que causan. Sin embargo, medir la erosión y la capa superficial del suelo es costoso. Otra forma es imponer impuestos especiales a la propiedad distrital sobre las tierras agrícolas que no adopten BMP ni empleen métodos para reducir la contaminación de fuentes no puntuales. [68]
Otra opción es gravar a los agricultores en función de la cantidad de fertilizantes y pesticidas que utilicen. Sin embargo, los impuestos sobre los pesticidas estarían limitados por la Ley Federal de Insecticidas, Fungicidas y Rodenticidas (FIFRA), que tiene en cuenta los impactos económicos. Sin embargo, un impuesto sobre los pesticidas sólo reduciría una fuente de contaminación agrícola por NPS e ignoraría otras fuentes importantes, como la escorrentía de desechos ganaderos de las Operaciones Concentradas de Alimentación Animal (CAFO).
Las investigaciones realizadas por Segerson "demostraron que los enfoques basados en impuestos sobre la calidad del agua ambiental pueden lograr un nivel eficiente de contaminación no puntual, con un impuesto uniforme apropiado para agricultores heterogéneos sólo cuando los beneficios marginales de la reducción de la contaminación son constantes". [69] Cuando los daños marginales de la contaminación son inciertos, un enfoque de costo-efectividad es a menudo el marco más útil. La política más rentable es aquella que tiene la menor pérdida de peso muerto en el logro de ciertos objetivos de política. Un estudio de caso en el Valle de Salinas en California muestra que un impuesto sólo sobre el agua de aproximadamente $0,21/mm-ha lograría una reducción del 20%, costando aproximadamente $138 en pago de impuestos; un impuesto sólo sobre el nitrógeno de $0,76/kg asociado con una factura fiscal de $79 también podría lograr una reducción del 20%. [69]
Los subsidios son lo opuesto a los impuestos. Las inversiones corporativas beneficiosas para el medio ambiente pueden ser incentivadas al proporcionarles fondos públicos, exenciones impositivas u otros beneficios para subsidiar dichas actividades. En el pasado, los subsidios frecuentemente promovían actividades destructivas para el medio ambiente. La eliminación de dichos subsidios puede ser un medio para promover la protección ambiental. Sin embargo, los programas de subsidios no están exentos de problemas. A menudo son difíciles de revisar o abandonar, pueden resultar en un efecto de oportunismo y pueden tener efectos no deseados que anulen algunos beneficios [66] . El gobierno federal ha proporcionado una serie de subsidios a los programas estatales de NPS. La CZMA, por ejemplo, proporciona fondos para los programas estatales de NPS costeros. [70]
Un sistema de depósito y devolución de dinero para contaminantes como los pesticidas, similar a los programas actuales para envases de bebidas, podría reducir potencialmente la eliminación incontrolada, el uso excesivo y el reciclaje de pesticidas. Por ejemplo, el comerciante minorista podría pagar un depósito al comprar pesticidas y pasar el depósito a los consumidores, quienes podrían recibir un reembolso cuando devolvieran el envase a los comerciantes. [70]
Algunas leyes refuerzan las normas de derecho consuetudinario que imponen responsabilidad por daños ambientales. Las normas emitidas en virtud de otras leyes tienen por objeto aumentar la eficacia de las normas de responsabilidad al exigir que las instalaciones que solicitan permisos para manipular materiales peligrosos tengan seguros suficientes u otros recursos para pagar los posibles daños causados por sus actividades. La responsabilidad orienta la compensación cuando se demanda a los contaminadores. La responsabilidad puede ser estricta (pagar por los daños) o negociable con las víctimas. Sin embargo, las demandas privadas son una forma difícil de resolver la contaminación de fuentes no puntuales porque es difícil demostrar que la contaminación de fuentes no puntuales fue la causa próxima de los daños. La incapacidad de rastrear las fuentes no puntuales podría debilitar en gran medida la eficacia de la responsabilidad. [27] La agricultura es una fuente importante de fuentes de contaminación no puntual, incluidos nutrientes, sedimentos, pesticidas y sales, etc. El seguro contra desastres para el sector agrícola podría ser necesario para prevenir la contaminación no puntual en función de sus características. La incertidumbre asociada con la contaminación no puntual puede exigir una "póliza de seguro" para proteger la calidad del agua. [ cita requerida ]
Se han desarrollado varias políticas destinadas a informar a los reguladores y a los ciudadanos privados sobre cómo se puede controlar mejor el efluente de NPS. Un ejemplo es la CZMA mencionada anteriormente, la EPA está obligada a proporcionar a los estados una lista de BMP para controlar la contaminación costera por NPS. Las BMP son métodos de última generación para tratar la contaminación por NPS. No hay escasez de BMP para reducir la contaminación por NPS. Para la agricultura, los ejemplos de BMP incluyen: servidumbres de conservación , cultivos de cobertura , gestión del drenaje, muestreo de cuadrícula, inyección de estiércol, estadificación del estiércol, prácticas de labranza reducida, pastoreo rotativo y zanjas de dos etapas. [71] Sin embargo, el problema obvio con las herramientas educativas e informativas es que no hay garantía de que se implementen.
Para evaluar el potencial de estas herramientas, se deben considerar algunas características económicas, distributivas y políticas: desempeño económico, costos de administración y cumplimiento, flexibilidad, incentivos para la innovación y viabilidad política. También se podría aplicar la regulación por impugnación o la contratación ambiental. Con la regulación por impugnación, el gobierno podría establecer un objetivo claro de desempeño ambiental, mientras que la comunidad regulada podría diseñar e implementar un programa para lograrlo. La contratación ambiental implicaba un acuerdo entre una agencia gubernamental y una fuente para renunciar a ciertos requisitos regulatorios a cambio de un compromiso exigible de lograr desempeños superiores. [ cita requerida ]
Los controles de fuentes difusas son difíciles de coordinar porque, por lo general, son administrados por el gobierno local y no por el estatal. Los gobiernos locales no tienen incentivos para adoptar controles de fuentes difusas porque su contaminación difusa suele exportarse a otros lugares. Otro problema es la omnipresencia de la contaminación difusa. Una estrategia importante controla la contaminación difusa en la fuente reduciendo la escorrentía superficial mediante el uso de BMP. Las BMP están fragmentadas y son difíciles de coordinar debido a la gran variedad de fuentes difusas y porque son administradas por los gobiernos locales. Otro obstáculo para controlar la contaminación difusa es que la fuente difusa puede ser incapaz de internalizar el costo del control o de pasarlo a los consumidores. [21] Además, los instrumentos de política y la combinación de políticas deben tener una fuerte aplicación legal, como la responsabilidad, para asegurar la transparencia en las transacciones y evitar el fracaso de los instrumentos basados en el mercado.
Las características de la contaminación no puntual y las diferencias con la contaminación de origen puntual indicaron que se deberían aplicar mecanismos de control más estrictos y poderosos. Los enfoques basados en el mercado, los enfoques basados en el diseño y el comando y control podrían ser útiles, y sería deseable una combinación de herramientas de política o la herramienta más adecuada según el problema particular, la condición local y el objetivo de la política, así como los costos y el presupuesto. El objetivo final para controlar la contaminación no puntual es maximizar los beneficios ambientales, especialmente en algunas áreas ambientalmente sensibles, áreas degradadas y hábitats críticos para especies en peligro de extinción. La línea de base para la reducción de la contaminación no puntual debería ser la calidad aceptable del agua.
Es necesaria la colaboración entre agencias. Las agencias federales involucradas en el control de la contaminación no puntual incluyen el Servicio de Conservación de Recursos Naturales , el Servicio Forestal de los Estados Unidos , la Oficina de Recuperación y Cumplimiento de Minería a Superficie , la Oficina de Administración de Tierras y el Cuerpo de Ingenieros del Ejército. [50] La gestión eficaz de la contaminación por NPS requiere una asociación entre agencias estatales, federales y locales, así como intereses privados y el público. La coordinación entre los programas existentes, especialmente los programas de gasto gubernamental, debe ser un objetivo de desempeño. Algunos ejemplos de coordinación incluyen el Fondo Rotatorio Estatal de Agua Limpia federal y los programas de gasto gubernamental bajo la CWA y la Ley Agrícola [66] [ se necesita una mejor fuente ]