En la legislación de los Estados Unidos, un enclave federal es una parcela de propiedad federal dentro de un estado que se encuentra bajo la "Jurisdicción Especial Marítima y Territorial de los Estados Unidos". [1] Estos enclaves se utilizan para las diversas funciones del gobierno federal de los Estados Unidos, e incluyen oficinas de correos, arsenales, represas, carreteras, etc., y generalmente son propiedad del propio gobierno federal de los Estados Unidos, quien los protege y los administra. En muchos casos, los Estados Unidos han recibido una autoridad jurisdiccional similar sobre propiedades privadas que arrienda, o propiedades privadas y ocupadas que se encuentran dentro de los límites exteriores de una gran área (como el Distrito de Columbia y varios parques nacionales) sobre las cuales un estado ha cedido jurisdicción a los Estados Unidos. [2]
En 1960, el año de la última investigación exhaustiva, [3] el 7% de la propiedad federal tenía estatus de enclave. De la tierra con estatus de enclave federal, el 57% (4% de la propiedad federal, casi toda en Alaska y Hawái) estaba bajo jurisdicción estatal "concurrente". El 43% restante (3% de la propiedad federal), en la que no se aplican algunas leyes estatales, estaba esparcido casi al azar por todo Estados Unidos. En 1960, había alrededor de 5.000 enclaves, con alrededor de un millón de personas viviendo en ellos. [3] : 146 Si bien no se ha realizado una investigación exhaustiva desde 1960, es probable que estas estadísticas sean mucho más bajas hoy, ya que muchos enclaves federales eran bases militares que se han cerrado y transferido fuera de la propiedad federal .
Desde finales de la década de 1950, ha sido una política federal oficial que los estados tengan jurisdicción concurrente plena sobre todos los enclaves federales, [4] un enfoque respaldado por algunos expertos legales. [5] [6] [7]
Desde el caso Howard v. Commissioners de 1953 , la Corte Suprema ha sostenido [8] que la recaudación de impuestos municipales y estatales a los residentes de enclaves federales es permisible, estableciendo la doctrina de "Fricción, no ficción".
Los residentes de los enclaves federales tienen derecho a votar en las elecciones del estado en el que se encuentra el enclave federal. Esto se basa en la doctrina de la "fricción, no ficción", y fue impugnada por una ley de Maryland en 1968, objeto del caso Evans v. Cornman . El caso fue decidido por la Corte Suprema en 1970 y anuló la ley de Maryland, confirmando los derechos de voto de los residentes de los enclaves y estableciendo que debían ser considerados residentes del estado en cuestión. [9]
Los enclaves federales deben distinguirse de los territorios y posesiones federales administrados bajo el Artículo IV, Sección 3, Cláusula 2, que alguna vez incluyeron todo el territorio que desde entonces se ha convertido en estados, y aún incluye territorios insulares como Puerto Rico , las Islas Vírgenes de los Estados Unidos , Guam , Samoa Americana y algunos otros. Históricamente, el Congreso no ha ejercido una gama completa de poderes similares a los de los estados sobre dichos territorios, sino que trató de organizarlos en entidades autónomas, como se hizo con la Ordenanza del Noroeste y la Ordenanza del Suroeste .
Los primeros enclaves federales fueron creados por la misma cláusula de la Constitución que creó el Distrito de Columbia . Esa cláusula prevé que Estados Unidos ejerza "legislación exclusiva" sobre la nueva sede del gobierno y "autoridad similar" sobre:
todos los lugares adquiridos con el consentimiento de la Legislatura del Estado en el que se encuentren, para la construcción de fuertes , polvorines , arsenales , astilleros y otros edificios necesarios. [10]
Como resultado de la Cláusula de Enclave, siempre que el gobierno estatal consintiese en la compra de una propiedad por parte del gobierno federal para un edificio necesario, los Estados Unidos obtenían jurisdicción legislativa exclusiva sobre esa parcela de propiedad. En 1841, el Congreso promulgó una ley general que exigía el consentimiento de los estados para todos los proyectos de construcción federales. [11] Además, los Procuradores Generales de los Estados Unidos dictaminaron que, al consentir la compra, los estados no podían reservarse jurisdicción alguna, salvo para la notificación de procesos penales y civiles. [12]
En 1885, la Corte Suprema dictaminó que existían dos formas adicionales en las que Estados Unidos podía adquirir enclaves federales: (1) los estados podían "ceder" jurisdicción legislativa a Estados Unidos, y (2) Estados Unidos podía "reservar" jurisdicción legislativa en el momento de la estadidad. La Corte Suprema agregó que estas "cesiones" y "reservas" no se limitaban a los propósitos de la Cláusula de Enclave ("edificio necesario"). [13]
Debido a que las leyes estatales no se aplicaban a los enclaves federales, el Congreso proporcionó algunas leyes penales básicas en la Ley de Delitos Federales de 1790, y luego adoptó una serie de Leyes de Delitos Asimilativos , "federalizando" los delitos de cada estado al hacerlos procesables en tribunales federales. [14] La Ley de Delitos Asimilativos solo se aplica a las propiedades federales donde el gobierno federal ha obtenido Jurisdicción Exclusiva o Concurrente. La Propiedad Federal bajo un Interés Propietario Solamente no puede asimilar las leyes estatales y hacerlas cumplir como leyes federales.
El Congreso no estableció leyes civiles para regular estos enclaves, por lo que en 1885 la Corte Suprema sostuvo que se aplicaba la " regla del derecho internacional ", que establece que cuando un territorio se transfiere de un gobierno a otro (por ejemplo, cuando se cede un enclave federal), las leyes para la protección de los derechos privados continúan en vigor hasta que el nuevo gobierno las derogue o modifique. [15] [16]
Bajo la doctrina de la extraterritorialidad , un enclave federal era tratado como un "estado dentro de un estado" hasta 1953, y por lo tanto los residentes del enclave no eran residentes del estado. [17] [ cita corta incompleta ] No podían votar en las elecciones estatales, [18] asistir a escuelas públicas, [19] obtener un divorcio en los tribunales estatales, [20] o llamar a los agentes del orden estatal para protegerlos de los criminales. [21]
Sin embargo, el Congreso fue autorizando gradualmente la aplicación de algunas leyes estatales en los enclaves federales. Así, en 1928, el Congreso hizo aplicables a los enclaves federales las leyes estatales que regulaban la muerte por negligencia y las lesiones personales. [22] Y a finales de la década de 1930, el Congreso autorizó a los estados a aplicar sus impuestos estatales sobre el combustible, [23] la renta, las ventas y el uso (la "Ley Buck"), [24] y las leyes estatales que regulaban la compensación de los trabajadores [25] y el seguro de desempleo. [26]
En 1937, debido a la preocupación por la falta de leyes estatales sobre enclaves federales, la Corte Suprema sostuvo que los estados podían reservarse cierta jurisdicción al consentir la jurisdicción legislativa federal. [27] En respuesta, los estados comenzaron a modificar sus estatutos de "consentimiento" y "cesión" para reservar la jurisdicción estatal, incluido el poder de imponer impuestos a los residentes de los enclaves.
Para distinguir los enclaves de jurisdicción "exclusiva" de los adquiridos después de las enmiendas estatales, los enclaves más nuevos se denominaron de jurisdicción "parcial" y se les dio la etiqueta de "concurrentes" a los enclaves sobre los cuales el estado tenía jurisdicción total. Finalmente, la propiedad federal no perteneciente a un enclave se denominó "Interés exclusivo de propiedad". [28] [ cita breve incompleta ]
El 1 de febrero de 1940, el Congreso derogó el estatuto de 1841 que requería el consentimiento estatal para las compras federales y, en su lugar, dijo que la adquisición de propiedad federal después de esa fecha ya no daría lugar a la transferencia de jurisdicción a los Estados Unidos a menos que el jefe de la agencia federal a cargo de la propiedad presentara un aviso al gobernador del estado aceptando cualquier jurisdicción ofrecida por el estado. [29] Sin embargo, durante la Segunda Guerra Mundial , Estados Unidos adquirió muchas instalaciones militares nuevas y el Secretario de Guerra envió numerosas cartas a los gobernadores estatales aceptando cualquier jurisdicción que el estado ofreciera, a menudo sin describir la ubicación o los límites de estas instalaciones militares. [30]
El Informe de la GSA de 1956 titulado, Parte 1 Comité Interdepartamental para el Estudio de la Jurisdicción sobre Áreas Federales dentro de los Estados Descargar 1956 Parte 1 Estudio de Jurisdicción Federal Parte I, Página 11 establece lo siguiente: "Se termina el requisito de jurisdicción exclusiva. - se promulgó, el 1 de febrero de 1940, una enmienda a la Sección 355 de los Estatutos Revisados de los Estados Unidos que eliminaba el requisito de consentimiento estatal para cualquier adquisición federal de tierras como condición precedente al gasto de fondos federales para la construcción en dichas tierras. La enmienda sustituyó al requisito anterior y dispuso que (1) no se exigiría la obtención de jurisdicción exclusiva en los Estados Unidos sobre las tierras que adquiriera, (2) el jefe de una agencia gubernamental podría presentar ante el gobernador u otro funcionario apropiado del Estado involucrado un aviso de la aceptación de la extensión de jurisdicción que considerara deseable con respecto a cualquier tierra bajo su custodia, y (3) hasta que se presentara dicho aviso se debería presumir de manera concluyente que los Estados Unidos no habían aceptado ninguna jurisdicción. Esta enmienda puso fin al período de 100 años durante el cual casi toda la tierra adquirida por los Estados Unidos quedó bajo la jurisdicción legislativa exclusiva del Gobierno Federal".
Después de la Segunda Guerra Mundial, los estados comenzaron a aplicar las leyes estatales a los residentes de los enclaves sin esperar a que actuara el Congreso. [31] [ cita corta incompleta ] Así, en 1952, un tribunal de California dio a los residentes de los enclaves el derecho a votar en las elecciones estatales, rechazando la doctrina de la "extraterritorialidad" y sosteniendo que los residentes de los enclaves eran residentes del estado. [32] En 1970, la Corte Suprema estuvo de acuerdo, en Evans v. Cornman , sosteniendo que todos los residentes de los enclaves tienen derecho a votar en las elecciones estatales. [33]
En 1950, sin abordar directamente la cuestión jurisdiccional, el Congreso aprobó una ley que otorgaba ayuda financiera federal a las escuelas en localidades afectadas por instalaciones federales. [34] Seis años después, en 1956, el gobierno informó que, gracias a esta ayuda federal, "a ningún niño se le niega el derecho a una educación escolar pública por su residencia en un enclave federal". [35] [ cita corta incompleta ]
Anteriormente, los tribunales de Kansas , Georgia y Nuevo México sostuvieron que no tenían jurisdicción para conceder divorcios a los residentes de enclaves federales. Pero después de que cada estado enmendó sus estatutos de divorcio para permitir tales divorcios, las decisiones judiciales en cada estado confirmaron la validez de estos estatutos. [36] Hoy en día, todos los estados tratan a los residentes de enclaves como residentes del estado a los efectos de los procedimientos de divorcio. [37] [ cita corta incompleta ]
La doctrina de extraterritorialidad fue abolida por la Corte Suprema en 1953 en Howard v. Commissioners . [38] La ciudad de Louisville, Kentucky , había anexado un enclave federal dentro de sus límites de la ciudad, permitiendo así la recaudación de impuestos municipales a los residentes del enclave bajo la Ley Buck. [24] Los residentes del enclave argumentaron que la anexión era inapropiada porque el enclave federal "dejó de ser parte de Kentucky cuando Estados Unidos asumió jurisdicción exclusiva sobre él". La Corte Suprema rechazó el argumento, sosteniendo que la anexión no interfería con las funciones federales, y lo que era importante era "la fricción, no la ficción": [38] : 626
Un cambio de límites municipales no interfirió en lo más mínimo con la jurisdicción de los Estados Unidos dentro de la zona ni con su uso o disposición de la propiedad. La ficción de un estado dentro de un estado no puede tener validez para impedir que el estado ejerza su poder sobre el área federal dentro de sus límites, siempre que no haya interferencia con la jurisdicción reclamada por el Gobierno Federal. Los derechos soberanos en esta relación dual no son antagónicos. Su objetivo es la conciliación y la cooperación. Es la fricción, no la ficción, a lo que debemos prestar atención.
En 1956, tres años después de Howard v. Commissioners , la Corte Suprema en Offutt Housing Co. v. Sarpy County confirmó la facultad del Congreso de autorizar la aplicación de leyes estatales a enclaves federales sin una "renuncia" a la jurisdicción. Al afirmar el derecho del estado a gravar a un constructor privado de viviendas militares, la Corte Suprema enfatizó que la autorización del Congreso para la imposición de impuestos estatales sobre propiedades de enclaves no era una retrocesión: "No sostenemos que el Congreso haya renunciado a este poder sobre estas áreas. Sostenemos solamente que el Congreso, en el ejercicio de este poder, ha permitido la imposición de impuestos estatales como la que se aplica en el presente caso". [39]
Los informes del gobierno federal de 1956 y 1957 concluyeron que los estados deberían tener jurisdicción concurrente completa sobre todos los enclaves federales. [40] [ cita corta incompleta ] En 1969, la Comisión de Revisión de la Ley de Tierras Públicas publicó un informe sobre los desarrollos desde los informes de 1956 y 1957, observando que esos informes habían tenido éxito en cambiar la política de la agencia federal y limitar la adquisición de enclaves federales. [41] [ cita corta incompleta ] El informe de 1969 [3] dijo que en 1960, había alrededor de 5.000 enclaves con alrededor de un millón de personas viviendo en ellos. [42] Estas cifras nunca se han actualizado, pero probablemente serían más bajas hoy debido al cierre de bases militares y la transferencia de la jurisdicción de vivienda fuera de la base a los estados.
En 1970, un año después del Informe de 1969, la Corte Suprema en Evans v. Cornman sostuvo por unanimidad que los residentes de los enclaves tienen derecho a votar en las elecciones estatales. Para llegar a este resultado, Evans reiteró la doctrina de "fricción, no ficción" de Howard v. Commissioners y reafirmó que los residentes de los enclaves deben ser considerados residentes del estado. [9]
Evans también reafirmó por unanimidad la decisión del caso Offutt Housing de que el Congreso podía otorgar jurisdicción a los estados sin renunciar a su condición de enclave. [43] El tribunal se basó en parte en el hecho de que el Congreso había autorizado a los estados a aplicar muchas leyes estatales en los enclaves federales. [44]
El Congreso también ha autorizado la aplicación de algunas leyes penales en enclaves federales, incluidas las "estaciones de inmigrantes" [45] y los centros del Cuerpo de Trabajo . [46] Además, el poder de los estados para hacer cumplir sus leyes tributarias en enclaves federales incluye necesariamente el poder de procesar penalmente a los residentes de los enclaves por violar esas leyes. [47]
En virtud de la sentencia Evans , el Congreso tiene el poder, si así lo decide, de autorizar la aplicación de todas las leyes estatales en los enclaves federales. No necesita "retroceder" o "renunciar" a la jurisdicción federal. En cambio, puede -para utilizar el lenguaje de Offutt Housing- simplemente "permitir" que todas las leyes estatales se apliquen a todas las propiedades federales independientemente de su condición de "enclave federal". [48] [ cita breve incompleta ]
Además, la doctrina de la "fricción, no ficción" indica que los tribunales pueden aprobar la aplicación de las leyes estatales a los enclaves federales en la misma medida en que se aplican al otro 97% de las tierras federales (es decir, sujetas únicamente a las limitaciones de la Cláusula de Supremacía ). [49] [ cita corta incompleta ] Con respecto a la capacidad de los estados para aplicar unilateralmente sus leyes a los enclaves federales, Evans señaló que los residentes de los enclaves: [50]
están obligados a registrar sus automóviles en Maryland y obtener permisos de conducir y placas de matrícula del Estado; están sujetos al proceso y la jurisdicción de los tribunales estatales; ellos mismos pueden recurrir a esos tribunales en procedimientos de divorcio y adopción de niños; y envían a sus hijos a las escuelas públicas de Maryland.
Además de estas leyes mencionadas por Evans , dichas leyes aplicadas por los tribunales incluyen leyes estatales de sucesiones , [51] [ cita corta incompleta ] leyes de bienestar público, [52] leyes relacionadas con personas con enfermedades mentales , [53] delincuencia juvenil , [54] protección de niños abusados y abandonados, [55] y órdenes de restricción por violencia doméstica . [56]
Sin embargo, hay otros casos que sostienen que algunas leyes estatales no se aplican en los enclaves, incluidas la mayoría de las leyes penales estatales , las leyes sobre bebidas alcohólicas , [57] los impuestos a la propiedad personal , [58] algunas regulaciones de servicios públicos, [59] las leyes de derechos humanos , [60] las leyes contra la discriminación , [61] las leyes contra la discriminación racial, [62] las leyes de denuncia de irregularidades , [63] las leyes estatales de seguridad y salud ocupacional (OSHA), [64] las leyes sobre salarios y horas , [65] y las leyes de derecho al trabajo . [66]
Muchas de estas decisiones se basan en la doctrina de extraterritorialidad que fue abolida por Howard y Evans . A menudo se basan en dictámenes de la Corte Suprema de 1973 "Mississippi Tax I opinion" ( Estados Unidos v. State Tax Commission of Mississippi ) [57] que ignoraron a Howard y Evans y en su lugar citaron favorablemente la afirmación del tribunal de distrito de que los enclaves son "tierra extranjera" e "islas federales que ya no constituyen ninguna parte de Mississippi ni funcionan bajo su control".
Sin embargo, la decisión de Mississippi Tax I de que la Vigésima Primera Enmienda no autorizaba un "recargo" estatal sobre el licor hizo innecesario discutir la jurisdicción de enclave, por lo que el lenguaje de "tierras extranjeras" era completamente innecesario. [67] [ cita corta incompleta ] Por otra parte, en 1990, la Corte Suprema trató Mississippi Tax I como un caso de enclave, citándolo para la proposición de que un estado no tiene autoridad para regular una transacción entre un proveedor de licor de fuera del estado y una base militar federal bajo jurisdicción federal exclusiva. [68]
Sin embargo, ningún tribunal ha sugerido que Mississippi Tax I cambiara la regla de "fricción, no ficción" de Howard y Evans . El Tribunal de Apelaciones de Texas tomó nota del conflicto y siguió la regla de "fricción, no ficción" al sostener que el enclave federal en Red River Army Depot era parte de Texas para efectos fiscales estatales. [69] Al confirmar un impuesto estatal sobre las piezas de aeronaves, el tribunal distinguió Mississippi Tax I sobre la base de que, a diferencia del margen de beneficio de las bebidas alcohólicas en ese caso, en Aviall Services, Inc. v. Tarrant Appraisal Dist. : [70]
[N]o hubo interferencia con la jurisdicción federal por parte de las entidades impositivas; por lo tanto, no hubo fricción. Por lo tanto, no aplicaremos la ficción de que el Depósito era un país extranjero o un estado hermano para considerar que las piezas de aviación fueron enviadas por Aviall "fuera del estado" cuando se enviaron a un lugar en el condado de Bowie cerca de Texarkana, dentro de los límites geográficos de Texas.
De manera similar, el Tribunal de Apelaciones de California reconoció las declaraciones de Mississippi Tax I sobre la cláusula de enclave con respecto a las regulaciones estatales sobre bebidas alcohólicas, pero, no obstante, se basó en Howard y Evans para sostener que la cláusula de enclave no impedía la aplicación de las leyes estatales que protegían a los niños dependientes. [71]
Durante muchos años, se creyó que "la gran mayoría" de los Bosques Nacionales no eran enclaves federales. [72] [ cita corta incompleta ] Sin embargo, los tribunales federales de apelaciones en Carolina del Norte, Michigan y Oklahoma dictaminaron en los años 1990 y 2000 que los estatutos de "cesión" en cada uno de esos estados cedían jurisdicción concurrente sobre las tierras de Bosques Nacionales adquiridas por los Estados Unidos antes del 1 de febrero de 1940. [73] Dependiendo de la redacción de los estatutos de "cesión" en otros estados, estos casos pueden significar que Estados Unidos tiene una considerable jurisdicción de "enclave" concurrente en los Bosques Nacionales. [74]