Northwest Austin Municipal Utility District No. 1 v. Holder , 557 US 193 (2009), fue una decisión de la Corte Suprema de los Estados Unidos con respecto a la Sección 5 de la Ley de Derechos Electorales de 1965 , y en particular su requisito de que los cambios propuestos a la ley electoral en ciertos estados deben ser aprobados por el gobierno federal. En una decisión de 9 a 0, la Corte concluyó que el distrito era elegible para solicitar una exención (rescate) de esta sección según la Sección 4(a), porque la definición de "subdivisión política" en la Sección 14(c)(2) incluía un distrito de esta naturaleza. En una opinión de 8 a 1, la Corte se negó a pronunciarse sobre la constitucionalidad de esa disposición, citando el principio de elusión constitucional .
El apelante, Northwest Austin Municipal Utility District No. 1 , [1] [2] es un pequeño distrito de servicios públicos ubicado al noroeste de Austin, Texas . El distrito está dirigido por una junta electa.
El Distrito nunca tuvo antecedentes ni reclamos de discriminación racial en ninguna de sus elecciones. Sin embargo, debido a que el distrito está ubicado en Texas, estaba sujeto a los requisitos del §5 de la Ley de Derechos Electorales de 1965 (la Ley, que se aplica a los estados con antecedentes de discriminación, especialmente en el Sur debido a las leyes de la era de Jim Crow ) [3] y se extiende a cualquier "subdivisión política" dentro del estado.
Sin embargo, otra sección de la Ley, §4(a), permite que una subdivisión política solicite un "rescate" (es decir, la liberación de los requisitos de autorización previa) si se cumplen ciertas condiciones. Por lo tanto, el Distrito presentó una demanda en el Tribunal de Distrito de los Estados Unidos para el Distrito de Columbia , solicitando un rescate en virtud del §4(a). El Distrito argumentó como alternativa que, si se interpretaba el §5 de modo que no fuera elegible para el rescate, el §5 era inconstitucional.
El Tribunal de Distrito rechazó ambas reclamaciones y concluyó que el rescate en virtud del artículo 4(a) sólo está disponible para los condados, parroquias y subunidades que registran a los votantes, no para una entidad como el distrito que no registra a sus propios votantes. [4] También concluyó que una enmienda de 2006 que prorrogaba el artículo 5 por 25 años era constitucional.
Los argumentos se llevaron a cabo el 29 de abril de 2009. El presidente del Tribunal Supremo Roberts y el juez Alito cuestionaron por qué el Congreso no extendió el §5 a los 50 estados. [5]
En la Parte A, Roberts describió la problemática historia de aplicación de la Decimoquinta Enmienda que condujo a la aprobación de la Ley de Derechos Electorales , gran parte de la cual consiste en un "esquema de remedios estrictos dirigidos a áreas donde la discriminación en la votación ha sido más flagrante". [6] Estos remedios fueron reforzados por el §5, que suspendió cualquier cambio en el procedimiento electoral estatal hasta que el gobierno federal certificara que no "tiene el propósito ni tendrá el efecto de negar o restringir el derecho a votar por motivos de raza o color". Para limitar estos remedios a áreas de flagrante privación de derechos, la Ley los aplicó sólo a los Estados que cumplieran con ciertos estándares explícitos. Sin embargo, reconociendo que esta fórmula de cobertura "podría incluir dentro de su alcance a unidades gubernamentales no culpables de ninguna práctica electoral discriminatoria ilegal, [el Congreso] brindó a dichas jurisdicciones protección inmediatamente disponible en forma de... [una] demanda de 'rescate'". [7]
Roberts luego expuso los requisitos de tal demanda bajo el Título 42 del Código de los Estados Unidos, §§1973b del Código de los Estados Unidos. Señaló que los §§4 y 5 eran disposiciones temporales: originalmente se esperaba que estuvieran en vigor solo por cinco años. §4(a), 79 Stat. 438. Sin embargo, el Congreso reautorizó la Ley en 1970 (por 5 años), 1975 (por 7 años) y 1982 (por 25 años); cada reautorización fue litigada como inconstitucional, y cada vez la Corte Suprema confirmó su constitucionalidad. Más recientemente, en 2006, el Congreso extendió el §5 por otros 25 años. Era esta última extensión la que ahora estaba ante la corte.
La Parte B caracterizó la historia procesal de la demanda del Distrito.
La Decimoquinta Enmienda promete que "el derecho de los ciudadanos de los Estados Unidos a votar no será negado ni limitado... por motivos de raza, color o condición previa de servidumbre". Constitución de los Estados Unidos, Enmienda 15, §1. Además de ese derecho de ejecución automática, la Enmienda también otorga al Congreso el "poder de hacer cumplir este artículo mediante la legislación apropiada". §2. Sin embargo, el primer siglo de aplicación de la Enmienda por parte del Congreso solo puede considerarse un fracaso. Las primeras leyes de aplicación se aplicaron de manera inconsistente y se derogaron con el surgimiento de las leyes de Jim Crow. Carolina del Sur contra Katzenbach , 383 US 301, 310 (1966); A. Keyssar, The Right to Vote 105-111 (2000). Otra serie de leyes de aplicación en los años 1950 y 1960 dependían de demandas individuales presentadas por el Departamento de Justicia. Pero los litigios son lentos y costosos, y los Estados fueron creativos al "idear nuevas reglas" para seguir violando la Decimoquinta Enmienda "frente a decretos adversos de tribunales federales". Katzenbach , supra, en la pág. 335; Riley v. Kennedy , 553 US ___, ___ (2008) (slip op., en la pág. 2).
El Congreso respondió con la Ley de Derechos Electorales. La Sección 2 de la Ley se aplica en todo el país; tal como está hoy, esa disposición prohíbe cualquier "norma, práctica o procedimiento" que "resulte en la negación o restricción del derecho de cualquier ciudadano de los Estados Unidos a votar por motivos de raza o color". 42 USC §1973(a). La Sección 2 no está en cuestión en este caso.
El resto de la Ley constituye un "esquema de remedios estrictos dirigidos a áreas donde la discriminación en la votación ha sido más flagrante". Katzenbach , supra, en 315. En lugar de seguir dependiendo de litigios caso por caso, la Ley directamente suprimió las herramientas más poderosas de privación del derecho al voto de los negros en las áreas cubiertas. Todas las pruebas de alfabetización y calificaciones electorales similares fueron abolidas por el §4 de la Ley. Ley de Derechos Electorales de 1965, §§4(a)-(d), 79 Stat. 438-439. Aunque tales pruebas pueden haber sido aparentemente neutrales, fueron fácilmente manipuladas para evitar que los negros votaran. La Ley también autorizó a los examinadores federales a anular las determinaciones estatales sobre quién era elegible para votar. §§ 6, 7, 9, 13, id., en 439-442, 444-445.
Estos dos recursos se vieron reforzados por el §5, que suspendió todos los cambios en el procedimiento electoral estatal hasta que fueran presentados y aprobados por un Tribunal Federal de Distrito de tres jueces en Washington, DC, o por el Fiscal General. Id., en 439, codificado con las modificaciones introducidas en 42 USC §1973c(a). Dicha autorización previa se concede únicamente si el cambio no "tiene el propósito ni tendrá el efecto de negar o limitar el derecho a votar por motivos de raza o color". Ibid. Hemos interpretado que los requisitos del §5 se aplican no sólo a los derechos de acceso a las papeletas garantizados por el §4, sino también a la delimitación de los distritos electorales. Allen v. State Bd. of Elections , 393 US 544, 564-565 (1969).
Para limitar estos recursos a las áreas de flagrante privación de derechos, la Ley los aplicó sólo a los Estados que habían utilizado una prueba o dispositivo prohibido en noviembre de 1964 y que tenían menos del 50% de inscripción o participación electoral en las elecciones presidenciales de 1964. §4(b), 79 Stat. 438. El Congreso reconoció que la fórmula de cobertura que había adoptado "podría incluir dentro de su ámbito de aplicación a unidades gubernamentales no culpables de ninguna práctica electoral discriminatoria ilegal". Briscoe v. Bell , 432 US 404, 411 (1977). Por lo tanto, "ofreció a dichas jurisdicciones protección inmediatamente disponible en forma de ... [una] demanda de 'rescate'". Ibíd.
Para obtener un rescate financiero conforme a la disposición actual, una jurisdicción debe solicitar una sentencia declaratoria de un tribunal de distrito de tres jueces en Washington, DC 42 USC §§1973b(a)(1), 1973c(a). Debe demostrar que durante los 10 años anteriores no ha utilizado ninguna prueba de votación prohibida, no ha sido objeto de ninguna objeción válida según el §5 y no ha sido encontrado responsable de otras violaciones de los derechos de voto; también debe demostrar que ha "participado en esfuerzos constructivos para eliminar la intimidación y el acoso" de los votantes y medidas similares. §§1973b(a)(1)(A)-(F). El Procurador General puede consentir la entrada de una sentencia a favor del rescate financiero si la evidencia lo justifica, aunque se permite que otras partes interesadas intervengan en la acción de sentencia declaratoria. §1973b(a)(9). Existen otras restricciones: para obtener un rescate financiero, una jurisdicción cubierta debe demostrar que todas las jurisdicciones en su territorio han cumplido con todos estos requisitos. §1973b(a)(3). El Tribunal de Distrito también conserva jurisdicción continua sobre una demanda de rescate exitosa durante 10 años y puede restablecer la cobertura si se encuentra alguna violación. §1973b(a)(5).
Tal como se promulgaron, los §§4 y 5 de la Ley de Derechos Electorales eran disposiciones temporales. Se esperaba que estuvieran en vigor sólo durante cinco años. §4(a), 79 Stat. 438. En Katzenbach, confirmamos la temporal Ley de Derechos Electorales de 1965 como un ejercicio apropiado del poder del Congreso, explicando que "[l]a idoneidad constitucional de la Ley de Derechos Electorales de 1965 debe juzgarse con referencia a la experiencia histórica que refleja". 383 US, en 308. Concluimos que los problemas que enfrentó el Congreso cuando aprobó la Ley eran tan graves que "las condiciones excepcionales [podrían] justificar medidas legislativas que de otro modo no serían apropiadas". Id., en 334-335 (citando Home Building & Loan Assn. v. Blaisdell , 290 US 398 (1934), y Wilson v. New , 243 US 332 (1917)).
El Congreso reautorizó la Ley en 1970 (por 5 años), 1975 (por 7 años) y 1982 (por 25 años). La fórmula de cobertura siguió siendo la misma, basada en el uso de pruebas de elegibilidad para votar y la tasa de registro y participación entre todos los votantes, pero las fechas pertinentes para evaluar estos criterios se trasladaron de 1964 a incluir 1968 y, finalmente, 1972. 42 USC §1973b(b). Confirmamos cada una de estas reautorizaciones contra impugnaciones constitucionales, encontrando que las circunstancias seguían justificando las disposiciones. Georgia v. United States , 411 US 526 (1973); City of Rome v. United States , 446 US 156 (1980); Lopez v. Monterey County , 525 US 266 (1999). Más recientemente, en 2006, el Congreso extendió el §5 por otros 25 años. Fannie Lou Hamer, Rosa Parks y Coretta Scott King Ley de Reautorización y Enmiendas a la Ley de Derechos Electorales de 2006 , 120 Stat. 577. La Ley de 2006 mantuvo 1972 como el último año de referencia para activar la cobertura según el §5. Es esa última extensión la que tenemos ahora ante nosotros.
B
El Distrito Municipal de Servicios Públicos Número Uno del Noroeste de Austin se creó en 1987 para brindar servicios municipales a los residentes de una parte del condado de Travis, Texas. Está gobernado por una junta de cinco miembros, elegidos por períodos escalonados de cuatro años. El distrito no registra votantes, pero es responsable de sus propias elecciones; por razones administrativas, esas elecciones las organiza el condado de Travis. Debido a que el distrito está ubicado en Texas, está sujeto a las obligaciones del §5, aunque no hay evidencia de que alguna vez haya discriminado por motivos de raza.
El distrito presentó una demanda en el Tribunal de Distrito del Distrito de Columbia, buscando alivio en virtud de las disposiciones de rescate del estatuto y argumentando como alternativa que, si se interpretaba de modo que el distrito no fuera elegible para el rescate, el §5 era inconstitucional. El Tribunal de Distrito de tres jueces rechazó ambas reclamaciones. Según el estatuto, solo un "Estado o subdivisión política" puede solicitar un rescate, 42 USC §1973b(a)(1)(A), y el tribunal concluyó que el distrito no era una subdivisión política porque ese término incluye solo "condados, parroquias y subunidades de registro de votantes", Northwest Austin Municipal Util. Dist. No. One v. Mukasey , 573 F. Supp. 2d 221, 232 (2008). En cuanto al recurso de inconstitucionalidad del distrito, el tribunal concluyó que la prórroga de 25 años del artículo 5 era constitucional tanto porque "el Congreso... concluyó racionalmente que era necesario prorrogar el artículo 5 para proteger a las minorías de la continua discriminación racial en la votación" como porque "la Enmienda de 2006 califica como una respuesta congruente y proporcional al continuo problema de la discriminación racial en la votación". Id., pág. 283. Señalamos la jurisdicción probable, 555 US ___ (2009), y ahora revertimos.En la Sección II, el Juez Roberts reconoció los logros históricos "innegables" de la Ley de Derechos Electorales. Sin embargo, la Ley "ahora plantea serias preocupaciones constitucionales". En particular, el §5, "que autoriza la intrusión federal en áreas sensibles de la formulación de políticas estatales y locales, impone 'costos de federalismo' sustanciales", [8] costos que han hecho que los Miembros de esta Corte expresen serias dudas sobre la constitucionalidad del §5. [9] Mientras tanto, algunas de las condiciones en las que se basó la Corte cuando anteriormente confirmó este esquema estatutario [10] han mejorado indudablemente. "Esas mejoras se deben sin duda en gran parte a la propia Ley de Derechos Electorales y son un monumento a su éxito", pero la Ley impone cargas actuales y debe justificarse por las necesidades actuales. La Ley también diferencia entre los Estados de maneras que tal vez ya no estén justificadas.
El Tribunal reconoce que juzgar la constitucionalidad de una ley del Congreso es "el deber más grave y delicado que este Tribunal está llamado a desempeñar". [11] El Tribunal de Distrito encontró que las contribuciones del Congreso al expediente documentaban la continua discriminación racial, y que el §5 disuadía los cambios discriminatorios. El Tribunal no eludirá su deber "como baluarte de una Constitución limitada contra las intrusiones legislativas", [12] pero "[e]stá... bien establecido... que normalmente el Tribunal no decidirá una cuestión constitucional si hay algún otro fundamento sobre el cual disponer del caso". [13] Aquí, el distrito proporciona esos otros fundamentos: plantea una reclamación legal de que es elegible para el rescate en virtud de los §§4 y 5. La existencia de esta reclamación invoca este principio de " evasión constitucional ", como se caracteriza en Escambia County v. McMillan . [13]
El Tribunal no estuvo de acuerdo con el argumento del juez Thomas de que este principio no tiene pertinencia en este caso. Sostiene que incluso si el Tribunal resolviera el argumento estatutario del distrito a su favor, todavía tendría que llegar a la cuestión constitucional, porque el argumento estatutario del distrito no le brindaría todo el alivio que busca. Sin embargo, el distrito describe expresamente su impugnación constitucional del §5 como "una alternativa" a su argumento estatutario. [14] El abogado del distrito confirmó esto en el alegato oral. [15]
Los logros históricos de la Ley de Derechos Electorales son innegables. Cuando se aprobó por primera vez, la discriminación inconstitucional era rampante y el "registro de blancos en edad de votar superaba en aproximadamente 50 puntos porcentuales o más" al registro de negros en muchos Estados cubiertos. Katzenbach , supra, en 313; HR Rep. No. 109-478, pág. 12 (2006). Hoy, la brecha de registro entre votantes blancos y negros es de un solo dígito en los Estados cubiertos; en algunos de esos Estados, los negros ahora se registran y votan en tasas más altas que los blancos. Id., en 12-13. Se han producido mejoras dramáticas similares para otras minorías raciales. Id., en 18-20. "[M]uchas de las barreras de primera generación para el registro de votantes minoritarios y la participación electoral que existían antes de la [Ley de Derechos Electorales] han sido eliminadas". Id., en 12; Bartlett v. Strickland , 556 US 1, ___ (2009) (slip op., pág. 5) (opinión pluralista) ("La aprobación de la Ley de Derechos Electorales de 1965 fue un paso importante en la lucha para poner fin al tratamiento discriminatorio de las minorías que buscan ejercer uno de los derechos más fundamentales de nuestros ciudadanos: el derecho a votar").
Al mismo tiempo, el §5, "que autoriza la intrusión federal en áreas sensibles de la formulación de políticas estatales y locales, impone 'costos de federalismo' sustanciales". Lopez , supra, en 282 (citando a Miller v. Johnson , 515 US 900, 926 (1995)). Estos costos de federalismo han hecho que los Miembros de esta Corte expresen serias dudas sobre la constitucionalidad del §5. Katzenbach , 383 US, en 358-362 (Black, J., concurrente y disidente); Allen , 393 US, en 586, n. 4 (Harlan, J., concurrente en parte y disidente en parte); Georgia , supra, en 545 (Powell, J., disidente); City of Rome , 446 US, en 209-221 (Rehnquist, J., disidente); id., en las págs. 200-206 (Powell, J., disidente); Lopez , 525 US, en las págs. 293-298 (Thomas, J., disidente); id., en las págs. 288 (Kennedy, J., concurriendo en la sentencia).
La Sección 5 va más allá de la prohibición de la Decimoquinta Enmienda al suspender todos los cambios a la ley electoral estatal, por inocuos que sean, hasta que hayan sido aprobados previamente por las autoridades federales en Washington, DC. El requisito de aprobación previa se aplica ampliamente, NAACP v. Hampton County Election Comm'n , 470 US 166, 175-176 (1985), y en particular a cada subdivisión política en un Estado cubierto, sin importar cuán pequeña sea, United States v. Sheffield Bd. of Comm'rs , 435 US 110, 117-118 (1978).
Algunas de las condiciones en las que nos apoyamos para mantener este esquema legal en Katzenbach y City of Rome han mejorado indudablemente. Las cosas han cambiado en el Sur. Las tasas de participación y registro de votantes ahora se acercan a la paridad. Las evasiones flagrantemente discriminatorias de los decretos federales son raras. Y los candidatos de minorías ocupan cargos en niveles sin precedentes. Véase en general HR Rep. No. 109-478, pp. 12-18.
Sin duda, estas mejoras se deben en gran parte a la propia Ley de Derechos Electorales y son un monumento a su éxito. Sin embargo, los éxitos pasados por sí solos no son justificación suficiente para mantener los requisitos de autorización previa. Véase Issacharoff, Is Section 5 of the Voting Rights Act a Victim of Its Own Success? 104 Colum. L. Rev. 1710 (2004). Puede ser que estas mejoras sean insuficientes y que las condiciones sigan justificando la autorización previa en virtud de la Ley. Pero la Ley impone cargas actuales y debe justificarse por las necesidades actuales.
La Ley también establece una diferencia entre los Estados, a pesar de nuestra tradición histórica de que todos ellos gozan de "igual soberanía". United States v. Louisiana , 363 US 1, 16 (1960) (citando Lessee of Pollard v. Hagan , 3 How. 212, 223 (1845)); véase también Texas v. White , 7 Wall. 700, 725-726 (1869). Las distinciones pueden justificarse en algunos casos. "La doctrina de la igualdad de los Estados... no excluye... los remedios para los males locales que han aparecido posteriormente". Katzenbach , supra, en 328-329 (énfasis añadido). Pero una desviación del principio fundamental de la soberanía igualitaria requiere una demostración de que la cobertura geográfica dispar de una ley está suficientemente relacionada con el problema al que se dirige.
Estas preocupaciones sobre el federalismo se ven subrayadas por el argumento de que los requisitos de autorización previa en un Estado serían inconstitucionales en otro. Véase Georgia v. Ashcroft , 539 US 461, 491-492 (2003) (Kennedy, J., concurrente) ("La raza no puede ser el factor predominante en la redistribución de distritos según nuestra decisión en Miller v. Johnson , 515 US 900 (1995). Sin embargo, las consideraciones de raza que condenarían un plan de redistribución de distritos según la Decimocuarta Enmienda o el §2 parecen ser lo que lo salva según el §5"). Se plantean preocupaciones constitucionales adicionales al decir que esta tensión entre los §§2 y 5 debe persistir en las jurisdicciones cubiertas y no en otras.
El mal que el §5 pretende abordar puede que ya no se concentre en las jurisdicciones seleccionadas para la autorización previa. La fórmula de cobertura del estatuto se basa en datos que ya tienen más de 35 años, y hay pruebas considerables de que no tiene en cuenta las condiciones políticas actuales. Por ejemplo, la brecha racial en el registro y la participación electoral es menor en los estados originalmente cubiertos por el §5 que en todo el país. E. Blum y L. Campbell, Assessment of Voting Rights Progress in Jurisdictions Covered Under Section Five of the Voting Rights Act 3-6 (American Enterprise Institute, 2006). El Congreso escuchó advertencias de los partidarios de ampliar el §5 de que la evidencia en el expediente no abordaba "las diferencias sistemáticas entre las áreas cubiertas y no cubiertas de los Estados Unidos[,] ... y, de hecho, la evidencia que está en el expediente sugiere que hay más similitud que diferencia". La necesidad continua de una autorización previa de la Sección 5: Audiencia ante el Comité Judicial del Senado, 109.° Congreso, 2.° período de sesiones, 10 (2006) (declaración de Richard H. Pildes); véase también Persily, The Promise and Pitfalls of the New Voting Rights Act, 117 Yale LJ 174, 208 (2007) ("Lo máximo que se puede decir en defensa de la fórmula [de cobertura] es que es la mejor de las alternativas políticamente factibles o que cambiar la fórmula... alteraría las expectativas establecidas").
Las partes no están de acuerdo sobre el estándar que se debe aplicar para decidir si, a la luz de las preocupaciones anteriores, el Congreso excedió su poder de ejecución de la Decimoquinta Enmienda al extender los requisitos de autorización previa. El distrito argumenta que " 'debe haber una congruencia y proporcionalidad entre el daño que se debe prevenir o remediar y los medios adoptados para ese fin' ", Escrito del apelante 31, citando a City of Boerne v. Flores , 521 US 507, 520 (1997); el Gobierno federal afirma que es suficiente que la legislación sea un " 'medio racional para hacer efectiva la prohibición constitucional' ", Escrito del apelado federal 6, citando a Katzenbach , supra, en 324. Esa cuestión ha sido extensamente explicada en este caso, pero no necesitamos resolverla. Los requisitos de autorización previa de la Ley y su fórmula de cobertura plantean serias cuestiones constitucionales bajo cualquiera de las pruebas.
Al evaluar esas cuestiones, somos muy conscientes de nuestro papel institucional. Apreciamos plenamente que juzgar la constitucionalidad de una ley del Congreso es "el deber más grave y delicado que esta Corte está llamada a desempeñar". Blodgett v. Holden , 275 US 142, 147-148 (1927) (Holmes, J., concurrente). "El Congreso es una rama del gobierno coigual cuyos miembros toman el mismo juramento que nosotros de defender la Constitución de los Estados Unidos". Rostker v. Goldberg , 453 US 57, 64 (1981). La Decimoquinta Enmienda faculta al "Congreso", no a la Corte, para determinar en primera instancia qué legislación se necesita para hacerla cumplir. El Congreso acumuló un registro considerable en apoyo de su decisión de extender los requisitos de autorización previa, un registro que el Tribunal de Distrito determinó que "documentaba la discriminación racial contemporánea en los estados cubiertos". 573 F. Supp. 2d, pág. 265. El Tribunal de Distrito también determinó que el expediente "demostraba que la sección 5 impide cambios discriminatorios en las votaciones" al "disuadir de manera silenciosa pero efectiva los cambios discriminatorios". Id., pág. 264.
No nos apartaremos de nuestro deber "como baluarte de una constitución limitada contra las intrusiones legislativas", The Federalist No. 78, p. 526 (J. Cooke ed. 1961) (A. Hamilton), pero "[e]s un principio bien establecido que rige el ejercicio prudente de la jurisdicción de esta Corte que normalmente la Corte no decidirá una cuestión constitucional si hay algún otro fundamento sobre el cual disponer del caso", Escambia County v. McMillan , 466 US 48, 51 (1984) (per curiam). Aquí, el distrito también plantea una reclamación legal de que es elegible para el rescate según los §§ 4 y 5. El juez Thomas argumenta que el principio de elusión constitucional no tiene pertinencia aquí. Sostiene que incluso si resolviéramos el argumento estatutario del distrito a su favor, todavía tendríamos que llegar a la cuestión constitucional, porque el argumento estatutario del distrito no le brindaría todo el alivio que busca. Post, en 1-3 (opinión que coincide con la sentencia en parte y disiente en parte).
No estamos de acuerdo. El distrito describe expresamente su impugnación constitucional del §5 como una "alternativa" a su argumento estatutario. Véase el escrito del apelante 64 ("[E]l tribunal debería revocar la sentencia del tribunal de distrito y dictar sentencia en el sentido de que el distrito tiene derecho a utilizar el procedimiento de rescate o, como alternativa, que el §5 no puede aplicarse constitucionalmente al distrito"). El abogado del distrito confirmó esto en el alegato oral. Véase el Tr. del alegato oral 14 ("[Pregunta:] [¿]Reconoce usted que si fallamos a su favor en el punto del rescate no necesitamos llegar al punto constitucional? [Respuesta:] Reconozco eso"). Por lo tanto, pasamos al argumento estatutario del distrito.En la Sección III, Roberts abordó el argumento más limitado del distrito de que es elegible para un rescate financiero según los requisitos de los §§4 y 5. La cuestión dependía de la definición prevista del término "subdivisión política" tal como se utiliza en el §14(c)(2). El Tribunal concluyó que "todas las subdivisiones políticas, no solo las descritas en el §14(c)(2), son elegibles para presentar una demanda de rescate financiero", revocando así la decisión del tribunal de distrito.
La Sección 4(b) de la Ley de Derechos Electorales autoriza una demanda de rescate por parte de un "Estado o subdivisión política". 42 USC §1973b(a)(1)(A). No hay disputa en cuanto a que el distrito es una subdivisión política del Estado de Texas en el sentido ordinario del término. Véase, por ejemplo, Black's Law Dictionary 1197 (8.ª ed. 2004) ("Una división de un estado que existe principalmente para desempeñar alguna función del gobierno local"). El distrito fue creado bajo la ley de Texas con "poderes de gobierno" relacionados con los servicios públicos locales y los recursos naturales. Tex. Const., Art. XVI, §59(b); Tex. Water Code Ann. §54.011 (West 2002); véase también Bennett v. Brown Cty. Water Improvement Dist. No. 1 , 272 SW 2d 498, 500 (Tex. 1954) ("[L]os distritos de mejora del agua... se consideran subdivisiones políticas del Estado" (se omiten las comillas internas)).
Sin embargo, la Ley también proporciona una definición legal más estricta en el §14(c)(2): "'Subdivisión política' significará cualquier condado o parroquia, excepto que cuando el registro para votar no se lleve a cabo bajo la supervisión de un condado o parroquia, el término incluirá cualquier otra subdivisión de un Estado que lleve a cabo el registro para votar". 42 USC §1973l(c)(2). El Tribunal de Distrito concluyó que esta definición se aplicaba a la disposición de rescate del §4(a), y que el distrito no calificaba, ya que no es un condado o parroquia y no lleva a cabo su propio registro de votantes.
"Las definiciones legales controlan el significado de las palabras legales, por supuesto, en el caso habitual. Pero este es un caso inusual". Lawson v. Suwannee Fruit & SS Co. , 336 US 198, 201 (1949); véase también Farmers Reservoir & Irrigation Co. v. McComb , 337 US 755, 764 (1949); Philko Aviation, Inc. v. Shacket , 462 US 406, 412 (1983). Si el alcance del §4(a) se considerara de forma aislada del resto del estatuto y de nuestros casos anteriores, el enfoque del Tribunal de Distrito bien podría ser correcto. Pero aquí el precedente específico, la estructura de la Ley de Derechos Electorales y las preocupaciones constitucionales subyacentes obligan a una lectura más amplia de la disposición de rescate.
Es importante destacar que no escribimos en una pizarra en blanco. Nuestras decisiones ya han establecido que la definición legal en §14(c)(2) no se aplica a cada uso del término "subdivisión política" en la Ley. Por ejemplo, hemos concluido que la definición no se aplica a la obligación de autorización previa de §5. Según su texto, §5 se aplica sólo "[c]uando un Estado [cubierto] o una subdivisión política" promulgue o administre una nueva práctica electoral. Sin embargo, en Sheffield Bd. of Comm'rs , 435 US 110, rechazamos el argumento de una ciudad de Texas de que no era ni un Estado ni una subdivisión política según la definición de la Ley y, por lo tanto, no necesitaba solicitar la autorización previa de un cambio de votación. La disidencia estuvo de acuerdo con la ciudad, señalando que la ciudad no cumplía con la definición legal de "subdivisión política" y, por lo tanto, no podía estar cubierta. Id., págs. 141-144 (opinión de Stevens, J.). Sin embargo, la mayoría, basándose en el propósito y la estructura de la Ley, concluyó que "la definición tenía por objeto funcionar únicamente a los efectos de determinar qué unidades políticas en Estados no designados pueden ser designadas por separado para su cobertura en virtud del §4(b)". Id., págs. 128-129; véase también Id., pág. 130, nota 18 ("El objetivo exclusivo del Congreso en el §14(c)(2) era limitar las jurisdicciones que pueden ser designadas por separado para su cobertura en virtud del §4(b)").
Reafirmamos este alcance restringido de la definición estatutaria en el siguiente período en Dougherty County Bd. of Ed. v. White , 439 US 32 (1978). Allí, una junta escolar argumentó que debido a que "no cumplía con la definición" de subdivisión política en §14(c)(2), "no estaba dentro del ámbito de aplicación de §5". Id., en 43, 44. Respondimos:
De acuerdo con estas decisiones, entonces, la definición estatutaria de "subdivisión política" en §14(c)(2) no se aplica a cada uso del término "subdivisión política" en la Ley. Incluso los intervinientes que se oponen al rescate del distrito admiten, por ejemplo, que la definición no debería aplicarse a §2, que prohíbe la discriminación racial en la votación por "cualquier Estado o subdivisión política", 42 USC §1973(a). Véase el escrito del interviniente-apelado Texas State Conference of NAACP Branches et al. 17 (citando Smith v. Salt River Project Agricultural Improvement and Power Dist. , 109 F. 3d 586, 592-593 (CA9 1997)); véase también United States v. Uvalde Consol. Independent School Dist. , 625 F. 2d 547, 554 (CA5 1980) ("[L]a Corte Suprema ha sostenido que esta definición [en §14(c)(2)] limita el significado de la frase 'Estado o subdivisión política' sólo cuando aparece en ciertas partes de la Ley, y que no restringe la frase como se utiliza en otras partes de la Ley"). A la luz de nuestras resoluciones de que la definición estatutaria no restringe el alcance de la autorización previa requerida por §5, el distrito argumenta que es lógico que la definición tampoco restrinja la disponibilidad del rescate financiero de esos requisitos de autorización previa.
El Gobierno responde que cualquier argumento de ese tipo queda excluido por nuestra interpretación del estatuto en City of Rome , 446 US 156. Allí, sostiene, dejamos en claro que el debate sobre las subdivisiones políticas en Sheffield era un dictamen, y "específicamente sostuvimos que una 'ciudad no es una 'subdivisión política' para los fines del rescate financiero del §4(a)'". Escrito del Apelado Federal 14 (citando a City of Rome , supra, en la página 168).
Incluso si eso es lo que sostuvo la ciudad de Roma , las premisas de su decisión estatutaria no sobrevivieron a los cambios posteriores en la ley. En la ciudad de Roma rechazamos el intento de la ciudad de salir de la cobertura bajo el §5, concluyendo que "las unidades políticas de una jurisdicción cubierta no pueden iniciar de manera independiente una acción de rescate bajo el §4(a)". 446 US, en 167. Concluimos que el estatuto tal como estaba escrito en ese momento autorizaba una demanda de rescate solo por parte de un "Estado" sujeto a la fórmula de cobertura, o una "subdivisión política con respecto a la cual se han hecho determinaciones [de cobertura] como una unidad separada", id., en 164, n. 2 (citando 42 USC §1973b(a) (ed. de 1976)); ver también 446 US, en 163-169. Las subdivisiones políticas cubiertas porque eran parte de un Estado cubierto, en lugar de debido a determinaciones de cobertura separadas, no podían salir de forma separada. Como lo expresó el juez Stevens, "las subdivisiones políticas de un Estado cubierto" no "tenían derecho a salir de allí de manera fragmentada". Id., pág. 192 (opinión concurrente).
Sin embargo, en 1982, el Congreso repudió expresamente el rescate de la ciudad de Roma y, en su lugar, adoptó un plan de rescate "fragmentado". Como parte de una revisión de la disposición sobre rescate, el Congreso modificó la Ley de Derechos al Voto para disponer expresamente que el rescate también estaba disponible para las "subdivisiones políticas" de un Estado cubierto, "aunque no se hicieron determinaciones [de cobertura] con respecto a dicha subdivisión como una unidad separada". Enmiendas a la Ley de Derechos al Voto de 1982, 96 Stat. 131, codificado en 42 USC §1973b(a)(1) (énfasis añadido). En otras palabras, el Congreso decidió que una jurisdicción cubierta porque estaba dentro de un Estado cubierto no necesitaba permanecer cubierta durante tanto tiempo como lo estuviera el Estado. Si la subdivisión cumplía con los requisitos de rescate, podía rescatarla, incluso si el Estado no podía hacerlo. A la luz de estas enmiendas, nuestra lógica para negar el rescate en el caso de la ciudad de Roma ya no es aplicable a la Ley de Derecho al Voto; en todo caso, esa lógica obliga a la conclusión opuesta.
El rescate y la autorización previa en virtud del §5 se rigen ahora por un principio de simetría. "Dada la decisión del Tribunal en Sheffield de que todas las unidades políticas de un Estado cubierto deben ser tratadas a los efectos del §5 como si fueran 'subdivisiones políticas' de ese Estado, se deduce que también deben ser tratadas como tales a los efectos de las disposiciones de rescate del §4(a)". Ciudad de Roma , supra, en 192 (Stevens, J., concurrente).
El Gobierno sostiene que esta interpretación de Sheffield es errónea y que el distrito está sujeto al artículo 5 en virtud de nuestra decisión en Sheffield no porque sea una "subdivisión política", sino porque es un "Estado". Eso significaría que podría salir de apuros sólo si todo el Estado pudiera salir de apuros.
La afirmación de que el distrito es un Estado es, al menos, contraintuitiva. Reconocemos, sin embargo, que ha habido mucha confusión sobre por qué Sheffield sostuvo que la ciudad en ese caso estaba cubierta por el texto del §5. Véase City of Rome , 446 US, en 168-169; id., en 192 (Stevens, J., concurrente); véase también Uvalde Consol. Independent School Dist. v. United States , 451 US 1002, 1004, n. 4 (1981) (Rehnquist, J., disintiendo de la denegación del certiorari) ("[E]ste Tribunal aún no se ha pronunciado sobre la interpretación adecuada del término 'subdivisión política'").
Pero después de las enmiendas de 1982, la posición del Gobierno es insostenible. Si el distrito se considera el Estado y, por lo tanto, necesariamente sujeto a autorización previa mientras Texas esté incluido, entonces lo mismo debe ser cierto para todas las demás subdivisiones del Estado, incluidos los condados. Eso haría que incluso los condados no pudieran solicitar un rescate mientras su Estado estuviera incluido. Pero esa es la misma restricción que las enmiendas de 1982 anularon. Nadie niega que los condados de un Estado incluido puedan solicitar un rescate, como lo han hecho varios de ellos. Véase Ley de Derechos Electorales: Sección 5 de la Ley: Historia, Alcance y Propósito: Audiencia ante el Subcomité de Constitución del Comité Judicial de la Cámara de Representantes, 109.º Congreso, 1.ª Sesión, 2599-2834 (2005) (donde se detallan los rescates). Dado que ahora se permite ese rescate fragmentado, no puede ser cierto que la Sección 5 trate a cada unidad gubernamental como si fuera el propio Estado.
La interpretación contraria del Gobierno ha contribuido a que la disposición sobre rescate financiero sea prácticamente nula. Desde 1982, sólo 17 jurisdicciones (de las más de 12.000 subdivisiones políticas cubiertas) han logrado salirse de la Ley. Solicitud de escrito para jurisdicciones que han salido de la Ley como amici curiae 3; Departamento de Comercio, Oficina del Censo, Censo de Gobiernos de 2002, vol. 1, n.º 1, págs. 1, 22-60. Es poco probable que el Congreso haya tenido la intención de que la disposición tuviera un efecto tan limitado. Véase Estados Unidos v. Hayes , 555 US ___, ____ (2009) (slip op., pág. 10).
Por lo tanto, sostenemos que todas las subdivisiones políticas, no sólo aquellas descritas en el §14(c)(2), son elegibles para presentar una demanda de rescate.El juez Clarence Thomas coincidió en parte y disintió en parte.
Coincidió con la sentencia de que el Distrito debería poder presentar una demanda de rescate. Sin embargo, disintió de la decisión de la mayoría de no abordar la constitucionalidad del artículo 5 y argumentó que el artículo 5 ya no es constitucional [19] (una posición que adoptaría una vez más en Shelby County v. Holder cuando se planteara nuevamente la cuestión de la constitucionalidad del artículo 5).
La doctrina de evasión constitucional es un factor importante en la conclusión del Tribunal de que el apelante es elegible para el rescate como una "subdivisión política" según el §4(a) de la VRA. Véase ante, en la página 11. Independientemente de la resolución del Tribunal sobre la cuestión estatutaria, estoy totalmente de acuerdo en que este caso plantea serias dudas sobre la constitucionalidad del §5 de la VRA. Pero, a diferencia del Tribunal, no creo que la doctrina de evasión constitucional sea aplicable aquí. El remedio final que se busca en este caso no es la elegibilidad para el rescate, sino el rescate en sí. Véase la Primera Demanda Enmendada en el N.º 06-1384 (DDC), pág. 8, Expediente, Doc. 83 ("El demandante solicita al Tribunal que declare que el distrito ha cumplido con los requisitos de rescate del §4 de la [VRA] y que los requisitos de autorización previa del §5... ya no se aplican al distrito; o, como alternativa, que el §5 de la Ley tal como se aplica al distrito es una extensión inconstitucional del poder de ejecución del Congreso para remediar violaciones pasadas de la Decimoquinta Enmienda").
La elegibilidad para el rescate depende de la cuestión estatutaria abordada por el Tribunal: la definición adecuada de "subdivisión política" en las cláusulas de rescate del §4(a) de la VRA. Sin embargo, el derecho al rescate requiere que una "subdivisión política" cubierta presente evidencia sustancial que indique que no está incurriendo en "discriminación en la votación por motivos de raza", véase 42 USC §1973b(a)(3). El Tribunal se niega correctamente a otorgar el rescate al apelante porque este aún no ha demostrado su cumplimiento de los requisitos estatutarios para tal alivio. Véase §§1973b(a)(1)-(3). De hecho, el expediente a continuación muestra que el derecho fáctico del apelante al rescate es una cuestión vigorosamente controvertida. Véase, por ejemplo, la Declaración de hechos materiales indiscutibles de la NAACP en el n.º 06-1384 (DDC), págs. 490-492, Expediente, Doc. 100; Declaración del Procurador General sobre hechos materiales no impugnados en el N.º 06-1384 (DDC), ¶¶19, 59, Expediente, Doc. 98. Dada su resolución de la cuestión estatutaria, la Corte ha devuelto correctamente el caso para que se resuelva el derecho fáctico del apelante al rescate. Véase ante, en la página 16.
Pero como la Corte no está en posición de otorgar un rescate financiero al apelante, en mi opinión, no se puede evitar la decisión sobre la constitucionalidad del §5. "Tradicionalmente, el canon de anulación no era una doctrina en virtud de la cual los tribunales interpretaran las leyes para evitar meras dudas constitucionales. En cambio, ordenaba a los tribunales, cuando se enfrentaban a dos interpretaciones plausibles de una ley -una constitucional y otra inconstitucional-, elegir la interpretación constitucional". Clark v. Martinez , 543 US 371, 395 (2005) (Thomas, J., disidente). En la medida en que la anulación constitucional es una herramienta valiosa de interpretación de las leyes, es porque permite a un tribunal disponer de un caso completo sobre la base de motivos que no requieren que el tribunal se pronuncie sobre la constitucionalidad de una ley. Véase Ashwander v. TVA , 297 US 288, 347 (1936) (Brandeis, J., concurriendo) ("El Tribunal no se pronunciará sobre una cuestión constitucional aunque esté debidamente presentada por el expediente, si hay también algún otro motivo sobre el que se pueda resolver el caso"); véase también, por ejemplo, Mayor of Philadelphia v. Educational Equality League , 415 US 605, 629 (1974). La doctrina "evita la decisión de cuestiones constitucionales cuando es posible, y permite una demanda, en lugar de dos, para resolver toda la controversia". C. Wright, The Law of Federal Courts §19, pág. 104 (4ª ed. 1983). En ausencia de una determinación de que el apelante no sólo es elegible para el rescate, sino que tiene derecho a él, este caso no habrá sido resuelto en su totalidad sobre una base inconstitucional. Cf. Tr. of Oral Arg. 14 ("Si la Corte nos otorgara un rescate... podría optar por no abordar las cuestiones constitucionales porque recibiríamos un alivio"). Por lo tanto, la invocación de la doctrina de la elusión constitucional es inadecuada en este caso.
La doctrina de la elusión constitucional tampoco está disponible aquí porque una interpretación del §4(a) que simplemente hace que más subdivisiones políticas sean elegibles para el rescate no hace que el §5 sea constitucional y la Corte notablemente no sugiere lo contrario. Véase Clark, supra, en 396 (Thomas, J., disidente). La elegibilidad para el rescate es una perspectiva lejana para la mayoría de las jurisdicciones cubiertas. Para obtener el rescate, una jurisdicción cubierta debe satisfacer numerosos criterios objetivos. Debe demostrar que durante los 10 años anteriores: (A) ninguna "prueba o dispositivo ha sido utilizado dentro de dicho Estado o subdivisión política con el propósito o con el efecto de negar o restringir el derecho a votar por motivos de raza o color"; (B) "ninguna sentencia final de ningún tribunal de los Estados Unidos ... ha determinado que se han producido denegaciones o restricciones del derecho a votar por motivos de raza o color en cualquier parte del territorio de" la jurisdicción cubierta; (C) "no se han asignado examinadores u observadores federales ... a" la jurisdicción cubierta; (D) la jurisdicción cubierta ha cumplido plenamente con el §5; y (E) "el Procurador General no ha interpuesto ninguna objeción (que no haya sido revocada por una sentencia final de un tribunal) y no se ha denegado ninguna sentencia declaratoria en virtud del [§5]". §§1973b(a)(1)(A)-(E). La jurisdicción también tiene la carga de presentar "pruebas de participación de minorías, incluidas pruebas de los niveles de registro y votación de grupos minoritarios, cambios en dichos niveles a lo largo del tiempo y disparidades entre la participación de grupos minoritarios y grupos no minoritarios". §1973b(a)(2).
Estos amplios requisitos pueden ser difíciles de satisfacer (véase el escrito del gobernador de Georgia Sonny Purdue como Amicus Curiae 20-26), pero al menos son objetivos. La jurisdicción cubierta que solicita el rescate también debe cumplir con criterios subjetivos: debe "(i) haber eliminado los procedimientos de votación y los métodos de elección que inhiben o diluyen el acceso igualitario al proceso electoral; (ii) haber realizado esfuerzos constructivos para eliminar la intimidación y el acoso de las personas que ejercen derechos protegidos [por la Ley]; y (iii) haber realizado otros esfuerzos constructivos, como la ampliación de las oportunidades de registro y votación convenientes para todas las personas en edad de votar y el nombramiento de personas pertenecientes a minorías como funcionarios electorales en toda la jurisdicción y en todas las etapas del proceso de elección y registro". §§1973b(a)(1)(F)(i)-(iii).
En consecuencia, a una jurisdicción cubierta que cumpla cada una de las condiciones objetivas se le podría negar el rescate porque, en la opinión subjetiva del Tribunal de Distrito de los Estados Unidos para el Distrito de Columbia, no ha realizado suficientes "esfuerzos constructivos" para ampliar las oportunidades de voto, §1973b(a)(1)(F)(iii). El Congreso, por supuesto, tiene plena autoridad para establecer los términos del rescate, pero su promesa de una oportunidad de rescate ha resultado, en la gran mayoría de los casos, no ser más que un espejismo. Como señala el Tribunal, sólo un puñado "de las más de 12.000 subdivisiones políticas cubiertas... han logrado salirse de la Ley". Ante, en la página 16;1 véase Williamson, The 1982 Amendments to the Voting Rights Act: A Statutory Analysis of the Revised Bailout Provisions, 62 Wash. ULQ 1, 42 (1984) (donde se explica que "las condiciones para la terminación de la cobertura se han vuelto tan restrictivas que el rescate seguirá siendo imposible para la mayoría de las jurisdicciones"). En consecuencia, la elegibilidad para el rescate no elimina la cuestión de la constitucionalidad del §5."El gobierno de los Estados Unidos es un gobierno de poderes exclusivamente delegados. Su autoridad está definida y limitada por la Constitución. Todos los poderes que no le otorga dicho instrumento están reservados a los Estados o al pueblo". United States v. Cruikshank , 92 US 542, 551 (1876); véase también US Term Limits, Inc. v. Thornton , 514 US 779, 848 (1995) (Thomas, J., disidente). En el área específica de los derechos de voto, esta Corte ha reconocido consistentemente que la Constitución otorga a los Estados la autoridad primaria sobre la estructuración de los sistemas electorales. Véase, por ejemplo, White v. Weiser , 412 US 783, 795 (1973); Burns v. Richardson , 384 US 73, 84-85 (1966). "Ninguna función es más esencial para la existencia separada e independiente de los Estados y sus gobiernos que el poder de determinar, dentro de los límites de la Constitución, las calificaciones de sus propios votantes para los cargos estatales, de condado y municipales, y la naturaleza de su propio mecanismo para cubrir los cargos públicos locales". Oregon v. Mitchell , 400 US 112, 125 (1970) (opinión de Black, J.).
La autonomía de los Estados con respecto a la maquinaria de autogobierno define a los Estados como entidades soberanas y no como simples puestos avanzados provinciales sujetos a todos los dictados de una autoridad central de gobierno. Véase Constitución de los Estados Unidos, Enm. 10 ("Los poderes no delegados a los Estados Unidos por la Constitución, ni prohibidos por ella a los Estados, están reservados a los Estados respectivamente, o al pueblo"); véase también Alden v. Maine , 527 US 706, 713 (1999). En general, los "redactores de la Constitución pretendían que los Estados se reservaran para sí mismos, como se prevé en la Décima Enmienda, el poder de regular las elecciones". Gregory v. Ashcroft , 501 US 452, 461-462 (1991) (se omiten las comillas internas).
Sin duda, la autoridad estatal sobre las elecciones locales no es absoluta bajo la Constitución. La Decimoquinta Enmienda garantiza que "el derecho de los ciudadanos de los Estados Unidos a votar no será negado o restringido por los Estados Unidos o por ningún Estado por motivos de raza, color o condición previa de servidumbre", §1, y otorga al Congreso la autoridad para "hacer cumplir" estos derechos "mediante la legislación apropiada", §2. La Decimoquinta Enmienda, por lo tanto, vuelve inconstitucional cualquier ley federal o estatal que limite el acceso de un ciudadano al voto sobre una de las tres bases enumeradas en la Enmienda. Véase Mobile v. Bolden , 446 US 55, 65 (1980) (opinión de la mayoría) (la Decimoquinta Enmienda protege contra "la negación o restricción deliberadamente discriminatoria por parte del gobierno de la libertad de votar"). No obstante, dado que los Estados aún conservan autoridad soberana sobre sus sistemas electorales, cualquier medida promulgada para promover la Decimoquinta Enmienda debe examinarse cuidadosamente para garantizar que su invasión de la autoridad estatal en esta área se limite a la aplicación adecuada de esta prohibición de discriminación.
No cabe duda de que la VRA inicialmente "se aprobó de conformidad con la autoridad del Congreso en virtud de la Decimoquinta Enmienda". Lopez v. Monterey County , 525 US 266, 282 (1999). Por ejemplo, los §§2 y 4(a) buscan implementar el mandato sustantivo de la Decimoquinta Enmienda creando una causa de acción privada para hacer cumplir el §1 de la Decimoquinta Enmienda, véase §1973(a), y prohibiendo pruebas y dispositivos discriminatorios en las jurisdicciones cubiertas, véase §1973b(a); véase también City of Lockhart v. United States , 460 US 125, 139 (1983) (Marshall, J., concurriendo en parte y disintiendo en parte) (explicando que el §2 refleja la determinación del Congreso "de que la discriminación en la votación era un problema nacional" que exigía una "prohibición general de las prácticas discriminatorias"). Otras disposiciones de la VRA también hacen cumplir directamente la Decimoquinta Enmienda. Véase §1973h (eliminación de los impuestos electorales que niegan efectivamente el derecho a votar a ciertos grupos raciales); §1973i(a) ("Ninguna persona que actúe bajo el pretexto de la ley dejará de permitir o se negará a permitir que vote una persona que tenga derecho a votar... o dejará de permitir o se negará deliberadamente a tabular, contar e informar el voto de dicha persona").
Sin embargo, la Sección 5 fue promulgada con un propósito diferente: impedir que las jurisdicciones cubiertas eludieran las prohibiciones directas impuestas por disposiciones como las §§2 y 4(a). Véase Reno v. Bossier Parish School Bd. , 520 US 471, 477 (1997) (explicando que las §§2 y 5 "combaten diferentes males" e "imponen deberes muy diferentes a los Estados"). La Sección 5 "fue una respuesta a una práctica común en algunas jurisdicciones de mantenerse un paso por delante de los tribunales federales al aprobar nuevas leyes electorales discriminatorias tan pronto como las antiguas habían sido derogadas. Esa práctica había sido posible porque cada nueva ley permanecía en vigor hasta que el Departamento de Justicia o los demandantes privados podían sostener la carga de probar que la nueva ley, también, era discriminatoria". Beer v. United States , 425 US 130, 140 (1976) (comillas internas omitidas).
La rebelión contra la concesión del derecho al voto a los negros tras la ratificación de la Decimoquinta Enmienda ilustró la necesidad de una mayor intervención federal para proteger el derecho al voto. Casi inmediatamente después de la Reconstrucción, los negros que intentaron votar se enfrentaron a una intimidación y una violencia coordinadas. Véase, por ejemplo, L. McDonald, A Voting Rights Odyssey: Black Enfranchisement in Georgia 34 (2003) ("En 1872, las ramas legislativa y ejecutiva del gobierno estatal... estaban una vez más firmemente bajo el control de los demócratas blancos, que recurrieron a una variedad de tácticas, incluyendo fraude, intimidación y violencia, para quitarle el voto a los negros, a pesar de la ratificación de la Decimoquinta Enmienda en 1870...").2 Un candidato a alcalde que pronto sería victorioso en Wilmington, Carolina del Norte, por ejemplo, instó a los votantes blancos en un discurso en vísperas de las elecciones de 1898: "Vayan a las urnas mañana y si encuentran al negro votando, díganle que se vaya de las urnas, y si se niega, mátenlo; dispárenle en su camino". S. Tolnay y E. Beck, A Festival of Violence: An Analysis of Southern Lynchings, 1882-1930, p. 67 (1995).
Esta campaña de violencia fue complementada, y en parte reemplazada, por métodos más sutiles diseñados para negar a los negros el derecho al voto. Véase South Carolina v. Katzenbach , 383 US 301, 310-312 (1966). Las pruebas de alfabetización fueron particularmente efectivas: "a partir de 1890 en ... Estados [con pruebas de alfabetización], más de dos tercios de los negros adultos eran analfabetos mientras que menos de una cuarta parte de los blancos adultos no sabían leer ni escribir", id., en 311, porque "[a]ntes de la Guerra Civil, la mayoría de los Estados esclavistas hicieron que fuera un delito enseñar a los negros a leer o escribir", véase también id., en 311, n. 10.3 Para agravar el impacto discriminatorio de las pruebas sobre los negros, se promulgaron leyes alternativas de calificación de votantes como "cláusulas de abuelo, calificaciones de propiedad [y] pruebas de 'buen carácter'" para proteger a los blancos que no podían aprobar las pruebas de alfabetización. Id., pág. 311; véase también López , supra, pág. 297 (Thomas, J., disidente) ("Las pruebas de alfabetización se administraron injustamente; a los blancos se les dieron preguntas fáciles y a los negros se les dieron preguntas más difíciles, como la cantidad de burbujas en una barra de jabón, las noticias contenidas en una copia del Peking Daily, el significado de pasajes oscuros en las constituciones estatales y la definición de términos como habeas corpus" (se omiten las comillas internas)).
La Corte había declarado que muchas de estas "pruebas y dispositivos" eran inconstitucionales (véase Katzenbach , supra, págs. 311-312), pero la erradicación caso por caso fue lamentablemente inadecuada para garantizar que el derecho al voto se extendiera a todos los ciudadanos independientemente de su raza (véase ibíd., pág. 328). Como resultado, los esfuerzos de aplicación antes de la promulgación del §5 habían hecho que el derecho al voto fuera ilusorio para los negros en el Sur de Jim Crow. A pesar de la sangrienta compra de la Decimoquinta Enmienda durante la Guerra Civil, "la realidad seguía estando lejos de la promesa". Rice v. Cayetano , 528 US 495, 512-513 (2000); véase también R. Wardlaw, Negro Suffrage in Georgia, 1867-1930, pág. 34 (Phelps-Stokes Fellowship Studies, No. 11, 1932) ("Los estados del sur se proponían lograr una anulación efectiva de las medidas de guerra del Congreso").
Así, en 1965, el Congreso tenía todas las razones para concluir que los Estados con un historial de privación del derecho al voto a los votantes en función de su raza seguirían haciendo todo lo posible para evadir la prohibición constitucional de la discriminación en la votación. Para entonces, la discriminación en la votación basada en la raza había "infectado el proceso electoral en partes de nuestro país durante casi un siglo". Katzenbach , 383 US, en 308. Además, la escala masiva de los esfuerzos de privación del derecho al voto hizo que la aplicación caso por caso de la Decimoquinta Enmienda fuera imposible, por no decir titánica. Véase ibíd., en 309 ("El Congreso concluyó que los remedios infructuosos que había prescrito en el pasado tendrían que ser reemplazados por medidas más severas y elaboradas para satisfacer los claros mandatos de la Decimoquinta Enmienda"); Rice, supra, en 513 ("El progreso fue lento, en particular cuando el litigio tenía que proceder caso por caso, distrito por distrito, a veces votante por votante"); Thernstrom, Sección 5 de la Ley de Derechos Electorales: Por ahora, un lío turbio, 5 Geo. JL & Pub. Pol'y 41, 44 (2007) ("En 1965, era perfectamente razonable creer que cualquier medida que afectara el derecho al voto de los negros en el Sur Profundo era profundamente sospechosa. Y sólo una medida punitiva [como la §5] tenía alguna esperanza de obligar al Sur a dejar votar a los negros" (énfasis en el original)).
Fue en este contexto de "experiencia histórica" que el §5 se promulgó por primera vez y se mantuvo frente a un recurso de inconstitucionalidad. Véase Katzenbach , supra, en la pág. 308. Como explicó el Tribunal de Katzenbach , el §5, que se aplicaba a aquellos Estados y subdivisiones políticas que habían empleado pruebas y dispositivos discriminatorios en la elección presidencial anterior, véase 42 USC §1973b(b), apuntaba directamente al "mal insidioso y generalizado que se había perpetuado en ciertas partes de nuestro país mediante un desafío incesante e ingenioso a la Constitución". 383 US, en la pág. 309; véase también id., en la pág. 329 ("El Congreso comenzó a trabajar con evidencia confiable de discriminación electoral real en una gran mayoría de los Estados y subdivisiones políticas afectados por los nuevos recursos de la Ley"). Según el Tribunal, era apropiado interferir radicalmente con el control de las elecciones locales solo en aquellas jurisdicciones con un historial de privación de derechos discriminatoria, ya que esas eran "las áreas geográficas donde la acción inmediata parecía necesaria". Id., pág. 328. El Tribunal consideró que, por lo tanto, era "permisible imponer los nuevos recursos" a las jurisdicciones contempladas en el § 4(b) "al menos en ausencia de prueba de que habían estado libres de discriminación electoral sustancial en los últimos años". Id., pág. 330.
Al confirmar el §5 en Katzenbach, la Corte, no obstante, señaló que la disposición era un "ejercicio poco común del poder del Congreso" que no habría sido "apropiado" de no haber existido las "condiciones excepcionales" y las "circunstancias únicas" presentes en las jurisdicciones en cuestión en ese momento en particular. Id., en 334-335. Al tomar su decisión, la Corte se negó a aceptar simplemente la declaración del Congreso de que la medida extrema era necesaria para hacer cumplir la Decimoquinta Enmienda; en cambio, revisó detenidamente el registro compilado por el Congreso para asegurarse de que el §5 fuera una legislación antievasión " 'apropiada'". Véase ibíd., en 308. Al hacerlo, la Corte destacó la evidencia que mostraba que las tasas de registro de votantes negros eran aproximadamente 50 puntos porcentuales más bajas que las de los votantes blancos en varios Estados. Véase ibíd., pág. 313. También señaló que la tasa de inscripción de los negros en Alabama "sólo aumentó del 14,2% al 19,4% entre 1958 y 1964; en Luisiana apenas avanzó del 31,7% al 31,8% entre 1956 y 1965; y en Mississippi aumentó sólo del 4,4% al 6,4% entre 1954 y 1964". Ibíd. El Tribunal observó además que los niveles de participación electoral en las jurisdicciones cubiertas habían sido al menos un 12% inferiores a la media nacional en las elecciones presidenciales de 1964. Véase ibíd., págs. 329-330.
La evidencia estadística confirmó el juicio del Congreso de que "la extraordinaria estratagema de idear nuevas reglas de diversos tipos con el único propósito de perpetuar la discriminación en el voto frente a decretos adversos de tribunales federales" estaba funcionando y no podía ser derrotada mediante la aplicación caso por caso de la Decimoquinta Enmienda. Id., en la página 335. Este registro también respaldó claramente el juicio predictivo del Congreso de que tales "Estados podrían intentar maniobras similares en el futuro para evadir los remedios para la discriminación en el voto contenidos en la propia Ley". Ibid. Estas crudas estadísticas -en conjunción con el uso implacable de pruebas y prácticas discriminatorias que negaban a los negros el derecho a votar- constituían prueba suficiente de "discriminación electoral real" para mantener el requisito de autorización previa impuesto por el §5 a las jurisdicciones cubiertas como un ejercicio apropiado del poder del Congreso en virtud de la Decimoquinta Enmienda. Id., en la página 330. Fue sólo "bajo la compulsión de estas circunstancias únicas [que] el Congreso respondió de una manera permisiblemente decisiva". Id., en la página 335.De Katzenbach y de las decisiones que le siguieron se desprenden varios principios importantes. En primer lugar, el §5 prohíbe más prácticas electorales estatales que las que necesariamente abarca la prohibición explícita de discriminación intencional que se encuentra en el texto de la Decimoquinta Enmienda. El mandato explícito de la Decimoquinta Enmienda es una prohibición de las prácticas estatales que de hecho niegan a las personas el derecho a votar "por motivos de" raza, color o servidumbre previa. En cambio, el §5 es la profilaxis por excelencia; "va más allá de la prohibición de la Decimoquinta Enmienda al suspender todos los cambios a la ley electoral estatal -por inocuos que sean- hasta que hayan sido aprobados previamente por las autoridades federales en Washington, DC" Ante, pág. 7. La Corte ha reconocido libremente que dicha legislación es preventiva, y la ha confirmado basándose en la opinión de que las Enmiendas de Reconstrucción dan al Congreso el poder "tanto de remediar como de disuadir la violación de los derechos garantizados por ellas al prohibir una franja de conducta algo más amplia, incluida aquella que no está prohibida por el texto de la Enmienda". Kimel v. Florida Bd. of Regents , 528 US 62, 81 (2000) (énfasis añadido).
En segundo lugar, debido a que abarca un alcance más amplio que el mandato sustantivo de la Decimoquinta Enmienda, el §5 empuja los límites exteriores de la autoridad de aplicación de la Decimoquinta Enmienda del Congreso. Véase Miller v. Johnson , 515 US 900, 926 (1995) (que detalla los "costos del federalismo exigidos por el §5"); Presley v. Etowah County Comm'n , 502 US 491, 500-501 (1992) (que describe el §5 como "una desviación extraordinaria del curso tradicional de las relaciones entre los Estados y el Gobierno Federal"); City of Rome v. United States , 446 US 156, 200 (1980) (Powell, J., disidente) ("El requisito de autorización previa se entromete en las prerrogativas de los gobiernos estatales y locales y limita los derechos de voto de todos los ciudadanos en los Estados cubiertos por la Ley"); Lopez , 525 US, en la pág. 293 (Thomas, J., disidente) ("La Sección 5 es un requisito único que exige costos de federalismo significativos"); ante, en la pág. 7 ("[La Sección] 5, que autoriza la intrusión federal en áreas sensibles de la formulación de políticas estatales y locales, impone costos de federalismo sustanciales" (se omiten las comillas internas)).
De hecho, el requisito de autorización previa del artículo 5 es "una de las disposiciones correctivas más extraordinarias en una ley conocida por sus amplios recursos. Incluso el Departamento de Justicia lo ha descrito como una 'desviación sustancial... de los conceptos ordinarios de nuestro sistema federal'; su intrusión en la soberanía estatal es significativa e innegable". Estados Unidos v. Sheffield Bd. of Comm'rs , 435 US 110, 141 (1978) (Stevens, J., disidente) (nota al pie omitida). Esta "intrusión es especialmente preocupante porque destruye el control local de los medios de autogobierno, uno de los valores centrales de nuestra política". Ciudad de Roma , supra, en 201 (Powell, J., disidente). Más de 40 años después de su promulgación, esta intrusión se ha vuelto cada vez más difícil de justificar.
En tercer lugar, para dar cabida a la tensión entre los imperativos constitucionales de las Enmiendas Decimoquinta y Décima (un equilibrio entre permitir al Gobierno Federal vigilar las prácticas electorales de los estados en busca de discriminación y preservar el interés significativo de los estados en la autodeterminación), la constitucionalidad del §5 siempre ha dependido de la existencia probada de una discriminación intencional tan extensa que su eliminación mediante la aplicación caso por caso sería imposible. Véase Katzenbach , 383 US, en 308 ("Antes de promulgar la medida, el Congreso exploró con gran cuidado el problema de la discriminación racial en la votación"); Katzenbach v. Morgan , 384 US 641, 667 (1966) (Harlan, J., disidente) ("El Congreso realizó una investigación detallada de varias prácticas estatales que se habían utilizado para privar a los negros del derecho al voto"). "No puede haber remedio sin que haya un agravio. En lo que respecta a nuestras resoluciones en [South Carolina v.] Katzenbach y City of Rome, fue esencial nuestra conclusión de que el Congreso estaba remediando los efectos de una discriminación racial intencional previa. En ambos casos, exigimos que el Congreso tuviera alguna evidencia de que la jurisdicción cargada con obligaciones previas a la autorización había efectivamente cometido tal discriminación intencional". Lopez , supra, en 294-295 (Thomas, J., disidente) (énfasis en el original).
El Tribunal nunca se ha desviado de esta interpretación. Hemos explicado que la legislación profiláctica diseñada para hacer cumplir las Enmiendas de la Reconstrucción debe "identificar la conducta que transgrede las ... disposiciones sustantivas" que pretende hacer cumplir y estar adaptada "para remediar o prevenir dicha conducta". Florida Prepaid Postsecondary Ed. Expense Bd. v. College Savings Bank , 527 US 627, 639 (1999). El Congreso debe establecer una "historia y un patrón" de violaciones constitucionales para establecer la necesidad del §5 justificando un remedio que empuje los límites de su autoridad constitucional. Board of Trustees of Univ. of Ala. v. Garrett , 531 US 356, 368 (2001). Como resultado, para que el §5 resista un nuevo escrutinio constitucional, debe haber una conexión demostrada entre las "medidas correctivas" elegidas y el "mal presentado" en el registro realizado por el Congreso cuando renovó la Ley. Ciudad de Boerne v. Flores , 521 US 507, 530 (1997). "Las medidas enérgicas adecuadas para abordar un daño pueden ser una respuesta injustificada a otro daño menor". Ibíd.El amplio patrón de discriminación que llevó a la Corte a confirmar anteriormente que el §5 aplicaba la Decimoquinta Enmienda ya no existe. Las jurisdicciones cubiertas por el artículo no están ahora involucradas en una campaña sistemática para negar a los ciudadanos negros el acceso a las urnas mediante la intimidación y la violencia. Y los días de las "cláusulas de exención de responsabilidad, los requisitos de propiedad, las pruebas de 'buena conducta' y el requisito de que los inscriptos 'entiendan' o 'interpreten' ciertos asuntos", Katzenbach , 383 US, pág. 311, han quedado atrás. Por lo tanto, actualmente no hay un esfuerzo concertado en estas jurisdicciones para participar en el "desafío incesante e ingenioso de la Constitución", id., pág. 309, que sirvió como base constitucional para confirmar el "ejercicio poco común del poder del Congreso" incorporado en el §5, id., pág. 334.
La falta de pruebas suficientes de que las jurisdicciones contempladas actualmente incurran en el tipo de discriminación que subyace a la promulgación del artículo 5 socava cualquier fundamento para mantenerlo. El castigo por pecados cometidos hace mucho tiempo no es una base legítima para imponer una medida preventiva con visión de futuro que ya ha cumplido su propósito. Quienes apoyan la nueva promulgación del artículo 5 argumentan que sin ella estas jurisdicciones volverían a las prácticas racialmente discriminatorias de hace 30 y 40 años. Pero no hay pruebas de que los funcionarios públicos estén dispuestos, si se les da la oportunidad, a volver a participar en actos concertados de violencia, terror y subterfugio para impedir que las minorías voten. Sin esas pruebas, la acusación sólo puede basarse en suposiciones obsoletas sobre las actitudes raciales en las jurisdicciones contempladas. Admitir que una ley profiláctica tan amplia como el artículo 5 ya no está justificada constitucionalmente sobre la base de la evidencia actual de discriminación no es una señal de derrota. Es un reconocimiento de victoria.
La evidencia estadística actual confirma que la emergencia que motivó la promulgación del §5 ha pasado hace mucho tiempo. Para 2006, las tasas de registro de votantes de raza negra en Alabama, Luisiana y Misisipi habían aumentado al 71,8%, 66,9% y 72,2%, respectivamente. Véase el anexo al escrito de la Southeastern Legal Foundation como Amicus Curiae 6a-7a (en adelante, el escrito de la SLF). Por lo tanto, en contraste con la conclusión del Tribunal de Katzenbach de que "el registro de blancos en edad de votar era aproximadamente 50 puntos porcentuales o más superior al registro de negros" en estos Estados en 1964 (véase 383 US, pág. 313), desde entonces esta disparidad casi ha desaparecido. En 2006, la disparidad era de sólo 3 puntos porcentuales en Alabama, 8 puntos porcentuales en Luisiana y en Misisipi, el registro de votantes de raza negra en realidad superaba al de blancos en 1,5 puntos porcentuales. Véase el anexo. a SLF Brief 6a-7a. Además, los negros en estos tres estados cubiertos también tienen cifras de registro más altas que la tasa de registro de los blancos en estados no cubiertos. Véase E. Blum y L. Campbell, Assessment of Voting Rights Progress in Jurisdictions Covered Under Section Five of the Voting Rights Act 3-6 (American Enterprise Institute, 2006); véase también S. Rep. No. 109-295, p. 11 (2006) (que señala que "actualmente en siete de los estados cubiertos, los afroamericanos están registrados a una tasa más alta que el promedio nacional"; en dos más, el registro de negros en la elección de 2004 fue "idéntico al promedio nacional"; y en "California, Georgia, Mississippi, Carolina del Norte y Texas, el registro y la participación de los negros en la elección de 2004... fue más alto que el de los blancos").
De hecho, al promulgar nuevamente el §5 en 2006, el Congreso evidentemente comprendió que las condiciones de emergencia que motivaron la promulgación original del §5 ya no existían. Véase HR Rep. No. 109-478, p. 12 (2006) ("El expediente revela que muchas de las barreras de primera generación para el registro de votantes minoritarios y la participación electoral que existían antes de la VRA han sido eliminadas"). En lugar de basarse en el tipo de evidencia que el Tribunal de Katzenbach había considerado tan persuasiva, el Congreso basó la nueva promulgación en evidencia de lo que denominó "barreras de segunda generación construidas para impedir que los votantes minoritarios participaran plenamente en el proceso electoral". §2(b)(2), 120 Stat. 577. Pero esa evidencia no es probatoria del tipo de discriminación intencionada que impulsó al Congreso a promulgar el §5 en 1965. Por ejemplo, el Congreso se basó en evidencia de votación racialmente polarizada dentro de las jurisdicciones cubiertas. Pero la votación racialmente polarizada no es evidencia de discriminación inconstitucional, véase Bolden , 446 US 55, no es una acción estatal, véase James v. Bowman , 190 US 127, 136 (1903), y no es un problema exclusivo del Sur, véase Katz, Aisenbrey, Baldwin, Cheuse y Weisbrodt, Documenting Discrimination in Voting: Judicial Findings Under Section 2 of The Voting Rights Act Since 1982, 39 U. Mich. JL Reform 643, 665 (2006). Las otras pruebas en las que se basó el Congreso, como las acciones de cumplimiento del §5, las demandas en virtud de los §§2 y 4, y la cobertura de examinadores y observadores federales, tampoco guardan semejanza con el expediente que inicialmente apoyaba el §5, y son claramente insuficientes para sustentar un remedio tan extraordinario. Véase SLF Brief 18-35. En resumen, la evidencia de las "barreras de segunda generación" no se puede comparar con la discriminación electoral prevaleciente y generalizada de la década de 1960.
Esto no quiere decir que la discriminación de los votantes se haya extinguido. De hecho, el Tribunal de Distrito destacó un puñado de ejemplos de prácticas electorales supuestamente discriminatorias a partir del expediente elaborado por el Congreso. Véase, por ejemplo, Northwest Austin Municipal Util. Dist. No. One v. Mukasey , 573 F. Supp. 2d. 221, 252-254, 256-262 (DDC 2008). Pero la existencia de incidentes discretos y aislados de interferencia con el derecho al voto nunca ha sido justificación suficiente para la imposición de los requisitos extraordinarios del §5. Desde su inicio, el estatuto se promovió como una medida necesaria para neutralizar una campaña coordinada e implacable para negar a toda una raza el acceso a la boleta electoral. Véase City of Boerne , 521 US, en 526 (donde se concluye que Katzenbach se enfrentó a una "privación generalizada y persistente de los derechos constitucionales resultante de la historia de discriminación racial de este país"). El cumplimiento perfecto del mandato sustantivo de la Decimoquinta Enmienda no es ahora -ni nunca lo ha sido- el criterio para determinar si el Congreso tiene el poder de emplear una amplia legislación profiláctica para hacer cumplir esa Enmienda. La carga de la prueba de que las circunstancias extremas que justificaron la promulgación del artículo 5 persisten hoy en día sigue estando en manos del Congreso. Un historial de violaciones dispersas del derecho al voto no es un sustituto constitucionalmente aceptable.