La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) es el único tratado multilateral internacional anticorrupción jurídicamente vinculante . Negociado por los Estados miembros de las Naciones Unidas (ONU), fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en octubre de 2003 y entró en vigor en diciembre de 2005. El tratado reconoce la importancia de las medidas tanto preventivas como punitivas, aborda la naturaleza transfronteriza de corrupción con disposiciones sobre cooperación internacional y sobre la devolución del producto de la corrupción. La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) en Viena actúa como Secretaría de la UNCAC. El objetivo de la UNCAC es reducir varios tipos de corrupción que pueden ocurrir a través de las fronteras de los países, como el tráfico de influencias y el abuso de poder , así como la corrupción en el sector privado , como la malversación de fondos y el lavado de dinero . Otro objetivo de la UNCAC es fortalecer la aplicación de la ley internacional y la cooperación judicial entre países proporcionando mecanismos legales efectivos para la recuperación de activos internacionales .
Se espera que los Estados Partes (países que han ratificado la Convención) cooperen en asuntos penales y consideren ayudarse mutuamente en investigaciones y procedimientos en asuntos civiles y administrativos relacionados con la corrupción. La Convención exige además la participación de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales en los procesos de rendición de cuentas y subraya la importancia del acceso de los ciudadanos a la información.
La UNCAC fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 31 de octubre de 2003 mediante la Resolución 58/4. Fue abierto a la firma en Mérida, Yucatán , México, del 9 al 11 de diciembre de 2003 y posteriormente en la sede de la ONU en la ciudad de Nueva York . Fue firmado por 140 países. En octubre de 2023, hay 190 partes, que incluyen 185 estados miembros de la ONU , las Islas Cook , Niue , la Santa Sede , el Estado de Palestina y la Unión Europea . [1]
A octubre de 2023, los 8 estados miembros de la ONU que no han ratificado la convención son (el asterisco indica que el estado ha firmado la convención):
La UNCAC cubre cinco áreas principales que incluyen disposiciones obligatorias y no obligatorias:
Los artículos iniciales de la UNCAC incluyen una declaración de propósito (Artículo 1), que cubre tanto la promoción de la integridad y la rendición de cuentas dentro de cada país como el apoyo a la cooperación internacional y la asistencia técnica entre los Estados Partes. También incluyen definiciones de términos críticos utilizados en el instrumento. Algunos de ellos son similares a los utilizados en otros instrumentos, y en particular la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (UNTOC), pero aquellos que definen "funcionario público", "funcionario público extranjero" y "funcionario de una organización internacional pública". son nuevos y son importantes para determinar el alcance de aplicación de la UNCAC en estas áreas. La CNUCC no proporciona una definición de corrupción. De conformidad con el artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas , el artículo 4 de la UNCAC prevé la protección de la soberanía nacional de los Estados Partes., [2] [3]
La CNUCC reconoce la importancia de la prevención tanto en el sector público como en el privado. El capítulo II incluye políticas preventivas, como el establecimiento de órganos anticorrupción y una mayor transparencia en la financiación de las campañas electorales y los partidos políticos. Los órganos anticorrupción deben implementar políticas anticorrupción, difundir conocimientos y deben ser independientes, contar con recursos adecuados y personal debidamente capacitado.
Los países que firman la convención deben garantizar que sus servicios públicos estén sujetos a salvaguardias que promuevan la eficiencia, la transparencia y la contratación basada en el mérito. Una vez contratados, los servidores públicos deben estar sujetos a códigos de conducta, requisitos de divulgación financiera y de otro tipo , y medidas disciplinarias apropiadas. También se debe promover la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión de las finanzas públicas, y se deben establecer requisitos específicos para la prevención de la corrupción en áreas particularmente críticas del sector público, como el poder judicial y la contratación pública. Prevenir la corrupción también requiere un esfuerzo de todos los miembros de la sociedad en general. Por estas razones, la UNCAC llama a los países a promover activamente la participación de la sociedad civil y a aumentar la conciencia pública sobre la corrupción y lo que se puede hacer al respecto. Los requisitos establecidos para el sector público también se aplican al sector privado: también se espera que adopte procedimientos y códigos de conducta transparentes. [4]
El Capítulo III exige que las partes establezcan o mantengan una serie de delitos penales específicos que incluyan no sólo delitos establecidos desde hace mucho tiempo, como el soborno y la malversación de fondos, sino también conductas no tipificadas previamente como delito en muchos estados, como el tráfico de influencias y otros abusos de funciones oficiales. La amplia gama de formas en que la corrupción se ha manifestado en diferentes países y la novedad de algunos de los delitos plantean serios desafíos legislativos y constitucionales, hecho reflejado en la decisión del Comité Ad Hoc de hacer que algunas de las disposiciones sean opcionales (" ...considerará adoptar...") o sujeto a requisitos constitucionales u otros requisitos fundamentales ("...sujeto a su constitución y a los principios fundamentales de su sistema jurídico..."). [5] Los actos específicos que las partes deben penalizar incluyen
Otros delitos obligatorios incluyen la obstrucción de la justicia y el ocultamiento, conversión o transferencia del producto del delito (lavado de dinero). Las sanciones se extienden a quienes participen y pueden extenderse a quienes intenten cometer delitos de corrupción. [6] Por lo tanto, la CNUCC va más allá de instrumentos anteriores de este tipo que solicitan a las partes penalizar sólo formas básicas de corrupción. Se alienta a las partes –pero no se les exige– a penalizar, entre otras cosas , el soborno pasivo de funcionarios públicos extranjeros e internacionales, el tráfico de influencias, el abuso de funciones, el enriquecimiento ilícito , el soborno y la malversación del sector privado, y el ocultamiento de activos ilícitos.
Además, las partes deben simplificar las reglas relativas a la evidencia de comportamiento corrupto, entre otras cosas, asegurando que se superen los obstáculos que puedan surgir de la aplicación de las leyes de secreto bancario . Esto es especialmente importante, ya que los actos de corrupción suelen ser muy difíciles de probar ante los tribunales. Particularmente importante es también la introducción de la responsabilidad de las personas jurídicas. En el área de aplicación de la ley, la UNCAC pide una mejor cooperación entre los organismos nacionales e internacionales y con la sociedad civil. Existe una disposición para la protección de testigos, víctimas, peritos y denunciantes para garantizar que la aplicación de la ley sea verdaderamente eficaz.
Rusia ratificó la convención en 2006, pero no incluyó el artículo 20, que tipifica como delito el "enriquecimiento ilícito". En marzo de 2013, el Partido Comunista de la Federación Rusa presentó una petición con 115.000 firmas a la Duma Estatal a favor de hacerlo. [7] En 2015, sin embargo, todavía no estaba en vigor ninguna ley de este tipo en Rusia.
Según el Capítulo IV de la UNCAC, los Estados Partes están obligados a ayudarse mutuamente en todos los aspectos de la lucha contra la corrupción, incluida la prevención, la investigación y el enjuiciamiento de los infractores. La cooperación adopta la forma de extradición, asistencia jurídica mutua, transferencia de sentencias y procesos penales y cooperación en materia de aplicación de la ley. También se fomenta la cooperación en asuntos civiles y administrativos. Con base en el Capítulo IV, la propia CNUCC puede usarse como base para la extradición, la asistencia legal mutua y la aplicación de la ley con respecto a delitos relacionados con la corrupción. La "doble incriminación", que es el requisito de que el delito en cuestión esté tipificado tanto en el país solicitante como en el requerido, se considera cumplida independientemente de si se utiliza la misma terminología o categoría de delito en ambas jurisdicciones. En caso de una solicitud de asistencia que implique medidas no coercitivas, los Estados Partes deben brindar asistencia incluso cuando no exista doble incriminación, sujeto únicamente a los conceptos básicos de sus sistemas legales. El capítulo IV también contiene otras disposiciones innovadoras diseñadas para facilitar la cooperación internacional. Por ejemplo, los Estados Partes que utilizan la CNUCC como base para la extradición no considerarán delitos relacionados con la corrupción como delitos políticos; también se puede prestar asistencia en relación con delitos de los que se puede responsabilizar a personas jurídicas; y el secreto bancario no puede invocarse como motivo para rechazar una solicitud de asistencia. Para garantizar una cooperación rápida y eficiente, cada Estado Parte debe designar una autoridad central responsable de recibir las solicitudes de asistencia judicial recíproca. En general, el Capítulo IV proporciona una plataforma amplia y flexible para la cooperación internacional. Sin embargo, sus disposiciones no agotan todas las cuestiones de cooperación internacional cubiertas por la CNUCC, por lo que también es necesario tener en cuenta los propósitos de la CNUCC y las disposiciones de otros capítulos. [8]
El acuerdo sobre recuperación de activos se considera un avance importante y muchos observadores afirman que es una de las razones por las que tantos países en desarrollo han firmado la UNCAC. [9] La recuperación de activos es de hecho una cuestión muy importante para muchos países en desarrollo donde la corrupción de alto nivel ha saqueado la riqueza nacional. Llegar a un acuerdo sobre este Capítulo requirió intensas negociaciones, ya que los intereses legítimos de los países que deseaban recuperar activos ilícitos debían conciliarse con las salvaguardias legales y procesales de los países de los cuales se buscaría asistencia. [10] Generalmente, en el curso de las negociaciones, los países que buscaban recuperar activos trataron de establecer presunciones que dejaran clara su propiedad de los activos y dieran prioridad a su devolución sobre otros medios de disposición. Por otra parte, a los países desde los cuales era probable que se solicitara la devolución les preocupaba el lenguaje que podría haber comprometido los derechos humanos básicos y las protecciones procesales asociadas con la responsabilidad penal y el congelamiento, incautación, decomiso y devolución de esos activos.
El Capítulo V de la UNCAC establece la recuperación de activos como un "principio fundamental" de la convención. Las disposiciones sobre recuperación de activos establecen un marco, tanto en derecho civil como penal, para rastrear, congelar, decomisar y devolver fondos obtenidos a través de actividades corruptas. En la mayoría de los casos, el Estado solicitante recibirá los fondos recuperados siempre que pueda demostrar la propiedad. En algunos casos, los fondos pueden devolverse directamente a las víctimas individuales.
Si no existe ningún otro acuerdo, los Estados Partes pueden utilizar la propia Convención como base jurídica. El artículo 54(1)(a) de la CNUCC establece que: "Cada Estado Parte (deberá)... tomar las medidas que sean necesarias para permitir a sus autoridades competentes dar cumplimiento a una orden de decomiso emitida por un tribunal de otro Estado parte" De hecho, el Artículo 54(2)(a) de la CNUCC también prevé el congelamiento o embargo provisional de bienes cuando existan motivos suficientes para tomar tales acciones antes de recibir una solicitud formal. [11]
Reconociendo que la recuperación de activos una vez transferidos y ocultos es un proceso excesivamente costoso, complejo y con demasiada frecuencia infructuoso, este Capítulo también incorpora elementos destinados a prevenir transferencias ilícitas y generar registros que puedan usarse cuando las transferencias ilícitas eventualmente tengan que ser rastreadas. congelados, incautados y decomisados (artículo 52). La identificación de expertos que puedan ayudar a los países en desarrollo en este proceso también se incluye como una forma de asistencia técnica (Artículo 60(5)).
El Capítulo VI de la UNCAC está dedicado a la asistencia técnica, es decir, el apoyo ofrecido a los países en desarrollo y en transición en la implementación de la UNCAC. Las disposiciones cubren capacitación, recursos materiales y humanos, investigación e intercambio de información. La UNCAC también exige cooperación a través de organizaciones internacionales y regionales (muchas de las cuales ya han establecido programas anticorrupción), esfuerzos de investigación y la contribución de recursos financieros, tanto directamente a los países en desarrollo y a los países con economías en transición, como a la UNODC.
El Capítulo VII trata de la implementación internacional a través de la CoSP y la Secretaría de las Naciones Unidas.
Las disposiciones finales son similares a las que se encuentran en otros tratados de la ONU. Las disposiciones clave garantizan que los requisitos de la CNUCC se interpreten como estándares mínimos, que los Estados Partes son libres de exceder con medidas "más estrictas o severas" que las establecidas en disposiciones específicas; y los dos artículos que rigen la firma, la ratificación y la entrada en vigor de la convención. [5]
De conformidad con el artículo 63 de la UNCAC, se estableció una Conferencia de los Estados Partes (CoSP) de la UNCAC para mejorar la capacidad y la cooperación entre los Estados Partes para lograr los objetivos establecidos en la UNCAC y promover y revisar su implementación. La UNODC actúa como secretaría de la CoSP. En sus diferentes sesiones, además de llamar periódicamente a los Estados Partes y signatarios a adaptar sus leyes y regulaciones para ponerlas en conformidad con las disposiciones de la UNCAC [12] [13], la CoSP ha adoptado resoluciones y ha encomendado a la UNODC que las implemente, incluso a través de la desarrollo de proyectos de asistencia técnica. [14]
La CoSP ha establecido una serie de órganos subsidiarios para promover la implementación de aspectos específicos de la UNCAC. El Grupo de Revisión de la Implementación , [15] que se centra en el mecanismo de revisión de la implementación y la asistencia técnica, el Grupo de Trabajo sobre Recuperación de Activos , el Grupo de Trabajo sobre Prevención , [16] así como reuniones de grupos de expertos sobre cooperación internacional [17] se reúnen periódicamente en el período entre sesiones.
Otras sesiones de la CoSP tuvieron lugar en Panamá en 2013, [26] la Federación de Rusia en 2015, [27] Austria en 2017 y los Emiratos Árabes Unidos en 2019. [28]
De conformidad con el artículo 63(7) de la CNUCC, "la Conferencia establecerá, si lo considera necesario, cualquier mecanismo u organismo apropiado para ayudar en la implementación efectiva de la Convención". [29] En su primera sesión, la CoSP estableció un grupo intergubernamental de expertos de composición abierta para hacer recomendaciones a la Conferencia sobre el mecanismo apropiado. Se inició un " Programa piloto de revisión " voluntario, de alcance limitado, para ofrecer la oportunidad adecuada de probar posibles métodos para revisar la implementación de la CNUCC, con el objetivo general de evaluar la eficiencia y eficacia de los mecanismos probados y proporcionar a la CoSP información sobre las lecciones aprendidas y la experiencia adquirida, permitiendo así que la CoSP tome decisiones informadas sobre el establecimiento de un mecanismo apropiado para revisar la implementación de la CNUCC.
La CoSP en su tercera sesión, celebrada en Doha en noviembre de 2009, adoptó la Resolución 3/1 sobre la revisión de la implementación de la convención, que contiene los términos de referencia de un Mecanismo de Revisión de la Implementación (MRI). Estableció un mecanismo de revisión destinado a ayudar a los países a cumplir los objetivos de la UNCAC a través de un proceso de revisión por pares. El IRM tiene como objetivo mejorar aún más el potencial de la UNCAC, proporcionando los medios para que los países evalúen su nivel de implementación mediante el uso de una lista de verificación de autoevaluación integral, la identificación de posibles brechas y el desarrollo de planes de acción para fortalecer la implementación de la CNUCC a nivel nacional. La UNODC actúa como secretaría del mecanismo de examen. [20]
Los Términos de Referencia contienen procedimientos y procesos para la revisión por pares de la implementación de la UNCAC por parte de los Estados Partes, incluida la formación de un organismo de supervisión llamado Grupo de Revisión de la Implementación (IRG).
En julio de 2010, el IRG se reunió por primera vez en Viena y adoptó las directrices para los expertos gubernamentales [30] y la secretaría de la UNCAC – la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) – en la realización de una revisión del país. El mecanismo consiste en una revisión por pares de múltiples etapas que implica la revisión de cada Estado Parte por dos pares: uno de la misma región de la ONU y otro de otra. Para cubrir a todos los Estados Partes, el proceso de revisión se divide en dos ciclos de cinco años en los que los países se seleccionan al azar para ser revisados en cada año del ciclo. El primer ciclo comenzó en 2010 y cubre los Capítulos III y IV de la convención. El segundo ciclo se lanzó en noviembre de 2015 y actualmente está en marcha, y cubre los Capítulos II y V, revisando las medidas de prevención de la corrupción y la recuperación de activos. Si bien está previsto que el segundo ciclo finalice en 2021, el proceso enfrenta retrasos sustanciales: más de tres años después del segundo ciclo, solo 20 de los 184 países habían completado el proceso de revisión en mayo de 2019.
Aún no se ha decidido si el mecanismo de revisión continuará y cómo continuará después del final de los cinco años previstos para el segundo ciclo, pero si el primer ciclo sirve de guía, las revisiones continuarán más allá de los cinco años.
Un proceso de revisión de país sigue estas fases:
La Coalición UNCAC, establecida en 2006, es una red global de más de 350 organizaciones de la sociedad civil (OSC) en más de 100 países, comprometidas a promover la ratificación, implementación y monitoreo de la UNCAC. La Coalición participa en acciones conjuntas en torno a posiciones comunes sobre la UNCAC, facilita el intercambio de información entre los miembros y apoya los esfuerzos de la sociedad civil nacional para promover la UNCAC. Los miembros de la coalición comparten opiniones a través del sitio web de la Coalición, una lista de correo y grupos de trabajo ad hoc . La Coalición apoya a las organizaciones de la sociedad civil para que participen y contribuyan al proceso de revisión de la UNCAC, incluso a través de apoyo técnico.
La Coalición, directamente y a través de sus miembros, aboga por una mayor transparencia y espacio para la participación de la sociedad civil en todos los foros de la UNCAC: la Conferencia de los Estados Partes, las reuniones del Grupo de Revisión de la Implementación, los grupos de trabajo y el proceso de revisión a nivel nacional. Además, la Coalición busca avanzar en las discusiones sobre temas clave cubiertos por la convención, que incluyen:
Su objetivo es movilizar un amplio apoyo de la sociedad civil a la UNCAC y facilitar una acción fuerte de la sociedad civil a nivel nacional, regional e internacional en apoyo de la UNCAC. La Coalición está abierta a todas las organizaciones e individuos comprometidos con estos objetivos. La amplitud de la UNCAC significa que su marco es relevante para una amplia gama de OSC, incluidos grupos que trabajan en las áreas de derechos humanos, derechos laborales, gobernanza, desarrollo económico, medio ambiente y responsabilidad del sector privado.
La ratificación de la UNCAC, si bien es esencial, es sólo el primer paso. La plena implementación de sus disposiciones presenta desafíos importantes para la comunidad internacional, así como para los Estados partes individuales, particularmente en relación con las áreas innovadoras de la UNCAC. Por esta razón, los países a menudo han necesitado orientación política y asistencia técnica para garantizar la implementación efectiva de la CNUCC. Los resultados de los primeros años de IRM han demostrado que muchos países en desarrollo han identificado necesidades de asistencia técnica. La prestación de asistencia técnica, según lo previsto en la CNUCC, es crucial para garantizar la incorporación plena y efectiva de las disposiciones de la CNUCC en los sistemas jurídicos nacionales y, sobre todo, en la realidad de la vida diaria.
