El Bundesrat alemán ( alemán: [ˈbʊndəsˌʁaːt] ,iluminado.'Consejo Federal') es un órgano legislativo[a]que representa a los dieciséisLänder(estados federados) deAlemaniaa nivel federal (en alemán:Bundesebene). El Bundesrat se reúne en la antiguaCámara de los Lores de PrusiaenBerlín. Su segunda sede se encuentra enBonn.
El Bundesrat legisla junto con el Bundestag , que está formado por representantes elegidos directamente por el pueblo alemán. Las leyes que afectan a los poderes estatales y todos los cambios constitucionales necesitan el consentimiento de ambas cámaras. Por su función algo similar, el Bundesrat es a veces (controvertidamente) descrito como una cámara alta del parlamento similar al Senado de los Estados Unidos , el Senado de Canadá y la Cámara de los Lores británica . [a]
El nombre "Bundesrat" fue utilizado por organismos similares en la Confederación de Alemania del Norte (1867) y el Imperio Alemán (1871). El predecesor del Bundesrat en la República de Weimar (1919-1933) fue el Reichsrat .
La composición política del Bundesrat se ve afectada por los cambios de poder en los estados federados de Alemania y, por tanto, por las elecciones en cada estado federado. Cada delegación estatal en el Bundesrat es esencialmente una representación del gobierno estatal y refleja la composición política de la coalición gobernante en cada legislatura estatal. Por tanto, el Bundesrat es un órgano continuo y no tiene períodos legislativos. Por motivos organizativos, el Bundesrat estructura su calendario legislativo en años de actividad ( Geschäftsjahre ), comenzando cada año el 1 de noviembre. Cada año de actividad es congruente con el mandato de un año del Presidium del Bundesrat . Las sesiones se han contado de forma continua desde la primera sesión del 7 de septiembre de 1949. La sesión número 1.000 del Bundesrat tuvo lugar el 12 de febrero de 2021 y fue inaugurada con un discurso del presidente de Alemania, Frank-Walter Steinmeier .
El predecesor histórico del Bundesrat fue la Convención Federal (Dieta Confederada) de la Confederación Alemana (1815–1848, 1850/1851–1866). Esa Convención Federal estaba formada por los representantes de los estados miembros. La primera ley básica (Bundesakte) de la Confederación Alemana enumeraba cuántos votos tenía un estado miembro para dos formaciones diferentes de la dieta. La dieta era el único órgano: no había división de poderes. La dieta estuvo presidida por el representante de Austria.
En la revolución de 1848, el Bundestag transfirió sus poderes al Regente Imperial [1] y no fue reactivado hasta 1850/1851. Varios otros intentos de reformar la Confederación implicaron mantener el Bundestag y agregar un parlamento y un tribunal. Uno de estos intentos, la propuesta Ley de Reforma de 1863, introdujo el término Bundesrath . Con la disolución de la Confederación en agosto de 1866, [2] terminaron la dieta y la ley federal.
El 1 de julio de 1867 se estableció la Confederación de Alemania del Norte como estado confederal . El Reichstag, elegido por los hombres del norte de Alemania, era un cuerpo legislativo. El otro era el Bundesrath (ortografía antigua). Este órgano fue modelado expresamente según la antigua dieta. [3] Cuando la Confederación se transformó y pasó a llamarse Deutsches Reich (Imperio Alemán) en 1871, el Bundesrat mantuvo su nombre.
Aunque nombrados por los gobiernos estatales, al igual que hoy, los delegados del Bundesrat original (al igual que los del Reichsrat) eran normalmente funcionarios de alto rango, no miembros del gabinete. El Bundesrat original era muy poderoso; cada proyecto de ley necesitaba su consentimiento, lo que lo equiparaba al Reichstag elegido popularmente . También podría, con el acuerdo del Emperador, disolver el Reichstag.
En la revolución de 1918, el órgano revolucionario Rat der Volksbeauftragten ("Consejo de Representantes del Pueblo") limitó el poder del Bundesrat a sus funciones administrativas. Un Staatenausschuss (comité de estados) acompañó la reforma de Alemania pero no tuvo ningún papel oficial en la instalación de la nueva constitución. Según esa Constitución de Weimar , el 1 de agosto de 1919, fue reemplazada por el Reichsrat (1919-1934).
El Reichsrat de la República de Weimar (1919-1934) tuvo mucha menos influencia, ya que sólo podía vetar proyectos de ley, e incluso entonces ser anulado por el Reichstag . Sin embargo, para derrocar al Reichsrat se necesitaba una mayoría de dos tercios en el Reichstag , que estaba formado por muchos partidos con opiniones diferentes. Así, en la mayoría de los casos, los proyectos de ley vetados por el Reichsrat fracasaron debido a la falta de unidad entre los partidos constituyentes del Reichstag . El Reichsrat fue abolido por la " Ley sobre la abolición del Reichsrat " el 14 de febrero de 1934, aproximadamente un año después de que Hitler llegara al poder.
De 1894 a 1933, el Bundesrat/Reichsrat se reunió en el mismo edificio que el Reichstag, hoy conocido como Reichstagsgebäude . Después de 1949, el Bundesrat se reunió, al menos la mayor parte del tiempo, en la Bundeshaus de Bonn, junto con el Bundestag. Se construyó un ala de la Bundeshaus especialmente para el Bundesrat. [ cita necesaria ]
En 2000, el Bundesrat se trasladó a Berlín, como lo había hecho el año anterior el Bundestag. La sede del Bundesrat en Berlín es el antiguo edificio de la Cámara de los Lores de Prusia . El ala del Bundesrat en Bonn todavía se utiliza como segundo asiento. [ cita necesaria ]
Para la Dieta Federal de 1815, la ley básica (Bundesakte) estableció dos formaciones diferentes. En el Pleno, para las decisiones más importantes, cada estado tenía al menos un voto. Los estados más grandes, Austria, Prusia, Baviera, Sajonia, Hannover y Württemberg, obtuvieron cada uno cuatro votos, y los estados menores, tres o dos. De los 39 estados, 25 tuvieron sólo un voto.
La Confederación de Alemania del Norte era una entidad diferente de la Confederación Alemana, pero también puede considerarse como una creación de un debate reformista duradero dentro de la Confederación Alemana. El nuevo Bundesrat incluso se refirió a la antigua dieta en el artículo 6, cuando redistribuyó los votos entre cada estado federado. Prusia, que inicialmente contaba con cuatro votos, obtuvo los votos de los estados que había anexionado en 1866, es decir, Hannover, Hesse-Kassel, Holstein, Nassau y Frankfurt, con un total de 17 votos. El número total de votos en 1867 fue de 43 votos.
Cuando los estados del sur de Alemania se unieron en 1870/71, las constituciones federales revisadas les asignaron nuevos votos. Baviera obtuvo seis votos, Württemberg cuatro, Baden tres y (todo) Hesse-Darmstadt tres. El número total aumentó a 58 votos, y en 1911, con tres nuevos votos para Alsacia-Lorena, a 61 votos. Los votos prusianos siguieron siendo 17.
Para poner los votos prusianos en contexto: el 80% de los alemanes del norte vivían en Prusia y, después de 1871, Prusia constituía dos tercios de la población y el territorio alemanes. Prusia siempre estuvo subrepresentada en el Bundesrat.
El Reichsrat, por primera vez, no tenía un número fijo de votos para los estados miembros. En cambio, introdujo el principio de que el número dependía del número real de habitantes. Originalmente, los estados tenían un voto por cada millón de habitantes. En 1921, esta cifra se redujo a 700.000 habitantes por voto.
A ningún estado se le permitió tener más del 40 por ciento de los votos. Esto fue considerado como una clausula antiborussica , que contrarrestaba la posición dominante de Prusia, que todavía contenía aproximadamente dos tercios de la población alemana. Además, desde 1921, la mitad de los votos prusianos no fueron emitidos por el gobierno estatal prusiano sino por las administraciones de las provincias prusianas .
Por ejemplo, de los 63 votos de 1919, Prusia obtuvo 25 votos, Baviera siete y Sajonia cinco. 12 estados tuvieron solo un voto cada uno.
La composición del Bundesrat se diferencia de otros órganos legislativos similares que representan a estados (como el Consejo de la Federación de Rusia o el Senado de Estados Unidos ). Los miembros del Bundesrat no son elegidos (ni por voto popular ni por los parlamentos estatales), sino que son delegados por el gobierno estatal respectivo. No disfrutan de un mandato libre (por ejemplo, la mayoría de los privilegios parlamentarios en el Bundesrat sólo pueden ser ejercidos por un Land , no por un miembro individual) y sirven sólo mientras representan a su estado, no por un período de tiempo fijo. Sin embargo, los miembros del Bundesrat (sufijo "MdBR") disfrutan de la misma inmunidad procesal que los miembros del Bundestag alemán . Además, los miembros del Bundesrat tienen acceso ilimitado a las sesiones del Bundestag (donde tienen su propio banco a la izquierda del presidente del Bundestag) y a sus comisiones y pueden dirigirse a ellas en cualquier momento. [4] Este último derecho fue utilizado de manera más famosa en 2002 por el entonces senador de Hamburgo Ronald Schill , quien pronunció un discurso incendiario que fue ampliamente denunciado . [5]
Normalmente, una delegación estatal está formada por el Ministro-Presidente (llamado Alcalde Gobernador en Berlín, Presidente del Senado en Bremen y Primer Alcalde en Hamburgo) y otros ministros del gabinete (llamados senadores en Berlín, Bremen y Hamburgo). Los gabinetes estatales pueden nombrar tantos delegados como votos tenga el estado, y normalmente lo hacen, pero también pueden enviar un solo delegado para ejercer todos los votos del estado. Todos los demás ministros/senadores suelen ser nombrados delegados adjuntos. En cualquier caso, el Estado debe emitir sus votos en bloque , es decir, sin división de votos. Si los miembros del Bundesrat de un mismo estado votan de manera diferente, todos los votos del estado se cuentan como abstención. Un ejemplo famoso de esto fue una votación muy reñida en 2002 sobre una nueva ley de inmigración por parte del gobierno de Schröder , cuando el Viceministro-Presidente de Brandeburgo, Jörg Schönbohm (CDU), votó en contra y el Ministro de Estado, Alwin Ziel (SPD), votó a favor. . [6] Como las elecciones estatales no están coordinadas en toda Alemania y pueden tener lugar en cualquier momento, la distribución de la mayoría en el Bundesrat puede cambiar después de dichas elecciones. Incluso sin nuevas elecciones estatales, es posible que el parlamento estatal instale un nuevo gobierno estatal porque se ha formado una nueva coalición estatal.
El número de votos que se asigna a un estado se basa en una forma de proporcionalidad decreciente según su población. De esta manera, los estados más pequeños tienen más votos de los que otorgaría una distribución proporcional a la población. La presencia de las pequeñas ciudades-estado de Bremen , Hamburgo y Berlín impide que el Bundesrat tenga el sesgo rural y conservador de otros órganos legislativos similares a favor de los estados pequeños. La distribución de votos está regulada por la Constitución alemana ( Grundgesetz ). [7] Todos los votos de un estado se emiten en bloque , ya sea a favor, en contra o en abstención de una propuesta. A cada estado se le asignan al menos tres votos y un máximo de seis. Estados con más de
Por convención, los Länder liderados por el SPD se resumen como A-Länder , mientras que aquellos con gobiernos liderados por la CDU o el CSU se denominan B-Länder .
A diferencia de muchos otros órganos legislativos, los delegados de cada estado federado en el Bundesrat deben emitir los votos de ese estado como un solo bloque (ya que los votos no son los del delegado respectivo). Los delegados no son miembros independientes del Bundesrat, sino representantes instruidos de los gobiernos de los estados federados. Si los miembros de una delegación emiten votos diferentes, entonces todo el voto del respectivo estado es inválido. Esta tradición surge del Bundesrat de 1867. Es un requisito constitucional. [9]
Los delegados de un estado son iguales entre sí en el Bundesrat, por lo que el ministro presidente no tiene derechos especiales en comparación con sus ministros. Pero es posible (e incluso habitual) que uno de los delegados (el Stimmführer , "líder de los votos", normalmente el ministro presidente) emita todos los votos del estado respectivo, incluso si los demás miembros de la delegación están presentes. [ cita necesaria ]
Entre 1949 y 1990, Berlín Occidental estuvo representada por cuatro miembros, elegidos por su Senado , pero debido al estatus legal ambiguo de la ciudad , no tenían derecho a voto. [10]
Debido a que los gobiernos de coalición son comunes en los estados, los estados frecuentemente optan por abstenerse si su coalición no puede ponerse de acuerdo sobre una posición. Abstenerse tiene el mismo efecto que votar en contra de una propuesta, ya que cada decisión del Bundesrat requiere una mayoría de escaños (es decir, 35) a favor, no sólo una mayoría de los votos emitidos o una mayoría de los delegados presentes.
Para las leyes que requieren el consentimiento explícito del Bundesrat ( Zustimmungsgesetze , leyes de consentimiento ), estas abstenciones significan que varios partidos políticos representados en el Bundesrat poseen un veto de facto sobre la legislación, ya que pueden bloquear los votos de 35 o más escaños. [12]
Durante la coalición del semáforo 2021-2025, dos de los tres partidos del gobierno ejercieron dicho veto ( SPD y Los Verdes , no el FDP ), así como la oposición CDU/CSU , lo que dio lugar a una coalición de facto a cuatro bandas. [13] Durante los 16 años anteriores bajo la canciller Angela Merkel , los Verdes mantuvieron ese veto y lo utilizaron para apuntalar el precio de los certificados de emisiones. [14]
Debido a la amenaza de veto de la oposición, el gobierno busca la aprobación previa de la oposición con poder de veto. Si un acuerdo fracasa, el gobierno tiende a archivar las leyes para evitar parecer incapaz de actuar. Este autocontrol legislativo del gobierno federal se muestra en el análisis empírico de la legislación federal. [13] [15]
Las leyes de consentimiento constituyen la mayoría de las leyes políticamente importantes y un tercio en general. [dieciséis]
Inicialmente, de 1867 a 1918, el Bundesrat estuvo presidido por el Canciller, aunque éste no era miembro y no tenía derecho a voto. Esta tradición se mantuvo hasta el punto de que, desde 1919, el Reichsrat todavía tenía que estar presidido por un miembro del gobierno imperial (a menudo el ministro del interior).
Desde 1949, la presidencia rota anualmente entre los Ministros-Presidentes de cada uno de los estados . Esto lo fija el Königsteiner Abkommen, empezando por el estado federado con mayor población en descenso. El presidente del Bundesrat convoca y preside las sesiones plenarias del organismo y es formalmente responsable de representar a Alemania en los asuntos del Bundesrat. El presidente cuenta con la ayuda de dos vicepresidentes que desempeñan una función asesora y lo suplen en ausencia del presidente; el antecesor del actual Presidente es el primero, su presunto sucesor el segundo Vicepresidente. Los tres juntos forman el comité ejecutivo del Bundesrat.
El presidente del Bundesrat ("Bundesratspräsident") ocupa el cuarto lugar en el orden de precedencia después del presidente federal, el presidente del Bundestag, el canciller y el presidente del Tribunal Constitucional Federal . El Presidente del Bundesrat se convierte en Presidente Federal interino de Alemania en caso de que el cargo de Presidente Federal quede vacante.
Como el Bundesrat es mucho más pequeño que el Bundestag, no requiere la extensa estructura organizativa del Bundestag. [ cita necesaria ] El Bundesrat normalmente programa sesiones plenarias una vez al mes con el fin de votar sobre la legislación preparada en comité. En comparación, el Bundestag celebra unas cincuenta sesiones plenarias al año.
Los propios delegados votantes del Bundesrat rara vez asisten a las sesiones del comité; en cambio, delegan esa responsabilidad en funcionarios de sus ministerios, como lo permite la Ley Fundamental (art. 52,2). Los propios delegados tienden a pasar la mayor parte de su tiempo en las capitales de sus estados, en lugar de en la capital federal. Las delegaciones cuentan con el apoyo de los Landesvertretungen , que funcionan básicamente como embajadas de los estados federados en la capital federal.
La autoridad legislativa del Bundesrat está subordinada a la del Bundestag, pero, no obstante, desempeña un papel legislativo fundamental. El gobierno federal debe presentar todas sus iniciativas legislativas primero al Bundesrat; Sólo después se podrá presentar una propuesta al Bundestag.
Además, el Bundesrat debe aprobar toda la legislación que afecte a áreas políticas para las cuales la Ley Fundamental otorga a los Länder poderes concurrentes y para las cuales los Länder deben administrar las regulaciones federales. Esta aprobación ( Zustimmung ) requiere una mayoría de votos "sí" utilizados activamente, de modo que una coalición estatal con una opinión dividida sobre un proyecto de ley vote, mediante su abstención, efectivamente en contra del proyecto de ley. El Bundesrat ha aumentado sus responsabilidades legislativas con el tiempo al defender con éxito una interpretación amplia, en lugar de estrecha, de lo que constituye el conjunto de leyes que afectan a los intereses de los Land. En 1949, sólo el 10% de todas las leyes federales, es decir, las que afectaban directamente a los Länder, requerían la aprobación del Bundesrat. En 1993, cerca del 60% de la legislación federal requería la aprobación del Bundesrat [ cita requerida ] . La Ley Fundamental también otorga al Bundesrat un veto absoluto sobre dicha legislación.
Los cambios constitucionales requieren una aprobación con una mayoría de dos tercios de todos los votos en el Bundestag y el Bundesrat, lo que otorga al Bundesrat un veto absoluto contra los cambios constitucionales.
Contra todas las demás leyes, el Bundesrat tiene un veto suspensivo ( Einspruch ), que puede anularse aprobando la ley nuevamente, pero esta vez con el 50% más uno de los votos de todos los miembros del Bundestag, no sólo por mayoría de votos emitidos, como es frecuente en asuntos parlamentarios cotidianos. Como la mayoría de las leyes son aprobadas por una coalición que tiene esa mayoría absoluta en el Bundestag, este tipo de veto suspensivo rara vez detiene la legislación. Sin embargo, como disposición adicional, una ley vetada con una mayoría de dos tercios debe ser aprobada nuevamente con una mayoría de dos tercios en el Bundestag, [17] en términos más generales, un veto del Bundesrat puede ser anulado por una votación del Bundestag con un porcentaje mayor que el veto. [18] El Einspruch tiene que ser aprobado con votos activos por el "no", de modo que las abstenciones cuenten como votos contra el veto, es decir, para dejar pasar la ley.
Si se utiliza el veto absoluto, el Bundesrat, el Bundestag o el gobierno pueden convocar un comité conjunto para negociar un compromiso. Ese compromiso no puede modificarse y ambas cámaras (Bundesrat y Bundestag) deben celebrar una votación final sobre el compromiso tal como está. El poder político del veto absoluto es especialmente evidente cuando el partido o los partidos de la oposición en el Bundestag tienen mayoría en el Bundesrat, como fue el caso casi constantemente entre 1991 y 2005. Cuando esto sucede, la oposición puede amenazar el programa legislativo del gobierno. Tal división de autoridad puede complicar el proceso de gobernar cuando los partidos principales no están de acuerdo y, a diferencia del Bundestag, el Bundesrat no puede disolverse. Estos estancamientos no son diferentes de los que se pueden experimentar en otros países durante la cohabitación .
Algunos observadores afirman que las mayorías opuestas conducen a un aumento de la política trastienda, donde pequeños grupos de líderes de alto nivel toman todas las decisiones importantes y los representantes del Bundestag sólo tienen la opción de estar de acuerdo con ellos o no hacer nada en absoluto. La " Comisión de Federalismo " alemana estaba investigando, entre otras cosas, esta cuestión. Ha habido frecuentes sugerencias de sustituir el Bundesrat por un Senado elegido al estilo estadounidense [19] , que sería elegido en la misma fecha que el Bundestag . Se espera que esto aumente la popularidad de la institución, reduzca la influencia de la burocracia del Land en la legislación, [ se necesita aclaración ] haga que las mayorías opuestas sean menos probables, haga que el proceso legislativo sea más transparente y, en general, establezca un nuevo estándar de liderazgo democrático, en lugar de burocrático.
Otros observadores enfatizan que las diferentes mayorías en los dos cuerpos legislativos aseguran que toda la legislación, una vez aprobada, tenga el apoyo de un amplio espectro político, un atributo particularmente valioso después de la unificación, cuando el consenso sobre decisiones políticas críticas es vital. La representación formal de los estados en el gobierno federal, a través del Bundesrat , proporciona un foro obvio para la coordinación de políticas entre los estados y el gobierno federal. La necesidad de dicha coordinación, particularmente dadas las necesidades específicas y cruciales de los estados del este, se ha vuelto cada vez más importante.
Los partidarios del Bundesrat afirman que éste sirve como mecanismo de control del Bundestag, en el sentido de un sistema de controles y contrapesos . Dado que las funciones ejecutiva y legislativa están estrechamente entrelazadas en cualquier sistema parlamentario, a menudo se considera que la capacidad del Bundesrat para revisar y ralentizar los procesos legislativos compensa esa pérdida de separación.
Im Ausland wird ein solches parlamentarisches System im Allgemeinen als Zweikammer-System bezeichnet. Für Bundestag y Bundesrat ist dagegen eine gemeinsame Bezeichnung nicht allgemein üblich, und es ist sogar umstritten, ob der Bundesrat eine Zweite Kammer ist. (En el extranjero, un sistema parlamentario de este tipo suele denominarse bicameral. Para el Bundestag y el Bundesrat no es habitual una denominación tan común e incluso resulta discutible si el Bundesrat es o no una segunda cámara .)
Si el Gobierno federal o el Bundestag (cámara baja del parlamento alemán) divide una materia entre varios estatutos para impedir que el Bundesrat (cámara alta del parlamento alemán) impida disposiciones que en sí mismas no están sujetas a su consentimiento, esto es constitucionalmente inobjetable.
El Tratado de Unificación fue firmado por el gobierno federal y el gobierno de la República Democrática Alemana el 31 de agosto de 1990. El Bundestag (cámara baja del parlamento alemán) y el Bundesrat (cámara alta del parlamento alemán) aprobaron este Tratado, el Protocolo, los anexos I a III y el acuerdo de 18 de septiembre de 1990 mediante la Ley de 23 de septiembre de 1990 – Ley del Tratado de Unificación (Boletín Oficial Federal II, p. 885).
En los estados federados, estos desequilibrios tan marcados, por regla general, sólo se toleran en el caso de la segunda cámara, que existe al lado del parlamento; en Alemania y Austria, la segunda cámara es el Bundesrat, en Australia, Bélgica y Estados Unidos, el Senado.
52°30′33″N 13°22′53″E / 52.50917°N 13.38139°E / 52.50917; 13.38139