La Conferencia de Madrid de 1991 fue una conferencia de paz, celebrada del 30 de octubre al 1 de noviembre de 1991 en Madrid , organizada por España y copatrocinada por Estados Unidos y la Unión Soviética . Fue un intento de la comunidad internacional de reactivar el proceso de paz palestino-israelí a través de negociaciones en las que participaran Israel y los palestinos , así como países árabes, incluidos Jordania , Líbano y Siria .
El 3 de noviembre, a la conferencia le siguieron negociaciones bilaterales entre Israel y la delegación conjunta jordano-palestina, Líbano y Siria, respectivamente. Las reuniones bilaterales posteriores tuvieron lugar en Washington a partir del 9 de diciembre de 1991. El 28 de enero de 1992 se iniciaron en Moscú negociaciones multilaterales sobre cooperación regional, a las que asistieron Israel, la delegación jordano-palestina y la comunidad internacional, pero sin el Líbano ni Siria.
Ya el 22 de mayo de 1989, el Secretario de Estado estadounidense, James Baker, declaró ante una audiencia del AIPAC que Israel debería abandonar sus políticas expansionistas; Este comentario fue interpretado por muchos como una señal de que los años proisraelíes de Reagan habían terminado. Después de la Guerra del Golfo, el 6 de marzo de 1991, el presidente George HW Bush se dirigió al Congreso en un discurso citado a menudo como la principal declaración política de la administración Bush sobre el nuevo orden en el Medio Oriente tras la expulsión de las fuerzas iraquíes de Kuwait. [1] [2] Además de mantener una presencia naval estadounidense permanente en el Golfo, proporcionar fondos para el desarrollo de Medio Oriente e instituir salvaguardias contra la proliferación de armas no convencionales, Michael Oren señala: "Sin embargo, la pieza central de su programa fue la logro de un tratado árabe-israelí basado en el principio de territorio por paz y el cumplimiento de los derechos palestinos". [1]
Como primer paso, Bush anunció su intención de volver a convocar la conferencia internacional de paz en Madrid. [1] La administración Bush creía que había una ventana de oportunidad para utilizar el capital político generado por la victoria estadounidense en la Guerra del Golfo para revitalizar el proceso de paz árabe-israelí. Esta iniciativa de paz se centró en convocar una conferencia internacional multipartidaria que luego se dividiría en vías de negociación separadas, bilaterales y multilaterales. El secretario de Estado estadounidense, James Baker, realizó ocho visitas diplomáticas a la región para obtener apoyo para la conferencia. Se formuló un marco de objetivos y Estados Unidos, junto con la Unión Soviética , extendió una carta de invitación , fechada el 30 de octubre de 1991, a Israel, Siria, Líbano, Jordania y los palestinos. [3]
Aunque en el pasado se había utilizado la "diplomacia de chequera" para impulsar el proceso de paz, como en los Acuerdos de Camp David , el presidente Bush y el secretario Baker sintieron que la victoria de la coalición y el mayor prestigio de Estados Unidos inducirían por sí solos a un nuevo diálogo árabe-israelí, pero también porque su iniciativa diplomática se centró en el proceso y el procedimiento más que en acuerdos y concesiones específicas. Desde la perspectiva de Washington, los incentivos económicos no serían necesarios, pero en mayo entraron en el proceso con la solicitud del Primer Ministro israelí Yitzhak Shamir de 11.000 millones de dólares en garantías de préstamos estadounidenses , para ayudar a absorber a los inmigrantes por motivos humanitarios. Sin embargo, esta solicitud añadió una nueva dimensión a la diplomacia estadounidense y desató un enfrentamiento político entre el gobierno del Likud de Shamir y la administración Bush. [4]
El Secretario Baker realizó frecuentes viajes a la región entre marzo y octubre de 1991 en un intento de encontrar una fórmula procesal aceptable para todas las partes. No le resultó fácil encontrar la fórmula adecuada para convocar la conferencia, en particular sobre la cuestión de la representación palestina. A la luz de la política de Shamir a favor de los asentamientos , los palestinos y muchos gobiernos árabes vieron la solicitud de garantías de préstamos israelíes como una prueba de la credibilidad de Estados Unidos como mediador. Además de la oposición árabe, la administración Bush tuvo sus propios problemas con la solicitud, porque había una mala voluntad residual tras la negativa de Israel a verificar si la garantía de préstamo anterior (octubre de 1990) de 400 millones de dólares se utilizó para la expansión de los asentamientos; La administración no consideró que poblar los asentamientos fuera una cuestión humanitaria. [4]
Durante todo el período previo a la conferencia de Madrid, la solicitud de garantía de préstamo por parte de Israel siguió siendo un punto delicado. A principios de septiembre de 1991, la Administración solicitó al Congreso un retraso de 120 días en las garantías de préstamos. Este aplazamiento fue visto como una forma de llegar a Madrid, ganar tiempo y suavizar el debate interno. Si no se podía obtener de Israel una congelación de los asentamientos, Bush y Baker querían que el tema fuera de la agenda. "[Estados Unidos] debe hacer todo lo posible para darle una oportunidad a la paz", dijo Bush al solicitar el retraso al Congreso . Los líderes israelíes se opusieron a vincular los préstamos al proceso político; Shamir y el lobby proisraelí en Washington decidieron seguir adelante con su petición a pesar de la oposición de Bush. Israel y sus partidarios en Washington comenzaron una campaña para apoyar la solicitud de préstamo, pero Bush, con un índice de aprobación del 70 por ciento, no dio marcha atrás. A mediados de septiembre, las relaciones entre Estados Unidos e Israel eran tensas; Los grupos proisraelíes desafiaron al presidente y presionaron contra el retraso. Al principio, Shamir había creído que podía flanquear a Bush y Baker y recurrir a la opinión pública estadounidense y al lobby proisraelí. Sin embargo, la comunidad judía estadounidense –aunque visiblemente movilizada sobre este tema– no estaba unida para enfrentar a la Administración, y Shamir pronto se alejó de una confrontación directa. Con los altos índices de aprobación de Bush y su inequívoca muestra de determinación y voluntad, obtuvo el apoyo del Congreso para el retraso; A continuación, las piezas diplomáticas pronto encajaron y las partes se reunieron en Madrid a finales de octubre. [4]
El equipo palestino formaba parte de una delegación conjunta palestino-jordana y estaba formado por palestinos de Cisjordania y Gaza. Formalmente no contó con asociados abiertos de la OLP como Saeb Erekat y Haidar Abdel-Shafi , el jefe de la delegación, debido a las objeciones israelíes. Antes de la conferencia, Israel había amenazado con no asistir si representantes de la OLP, o alguien de fuera de la Franja de Gaza y Cisjordania, o alguien de Jerusalén Oriental formaban parte de la delegación palestina. Sin embargo, la delegación estuvo en constante comunicación con los dirigentes de la OLP en Túnez . A pesar de las objeciones israelíes, la OLP envió una "delegación asesora" no oficial, encabezada por Faisal Husseini para actuar como enlace. [5] Durante la conferencia, figuras de la OLP estuvieron presentes detrás del escenario para instruir a la delegación palestina. [6]
El propósito de la conferencia era servir como foro de apertura para los participantes y no tenía poder para imponer soluciones o vetar acuerdos. Inauguró negociaciones tanto bilaterales como multilaterales en las que también participó la comunidad internacional. Los negociadores sirios y libaneses acordaron una estrategia común.
Fue la última conferencia celebrada con la presencia de la URSS y Estados Unidos; La URSS colapsó ese mismo año, en diciembre de 1991.
A la Conferencia de Madrid le siguieron dos vías paralelas de negociaciones. La vía bilateral tenía como objetivo lograr tratados de paz entre Israel y sus tres estados vecinos: Jordania, Líbano y Siria, así como con los palestinos. La vía multilateral versó sobre los temas regionales compartidos: agua, medio ambiente, control de armas, refugiados y desarrollo económico. [6] [7]
El 3 de noviembre de 1991, justo después de terminar la conferencia formal, se iniciaron cuatro series separadas de negociaciones bilaterales. Siguieron doce reuniones en Washington. El primero el 9 de diciembre de 1991; el último el 24 de enero de 1994, cuatro meses después de la conclusión del Acuerdo de Oslo I. [6]
Las negociaciones bilaterales entre israelíes y palestinos no fueron bien bajo el gobierno de Shamir . Las negociaciones de Madrid fueron posteriormente eclipsadas y eventualmente reemplazadas por negociaciones, inicialmente secretas, después de las elecciones israelíes de 1992 , durante las cuales Rabin y el Partido Laborista se comprometieron a poner fin a la política de asentamientos de Shamir y reformular las prioridades nacionales. [4]
Las negociaciones multilaterales se programaron dos semanas después de la apertura de la conferencia, pero la primera reunión en Moscú no tuvo lugar hasta los días 28 y 29 de enero de 1992. [8] Las reuniones se llevaron a cabo en cinco foros separados, cada uno de los cuales se centró en un tema importante: el agua, medio ambiente, control de armas, refugiados o desarrollo económico. La Unión Europea participó en las reuniones.
Las reuniones tuvieron lugar entre septiembre de 1992 y noviembre de 1993. La primera ronda tuvo lugar en mayo de 1992. Israel boicoteó a los grupos sobre refugiados y desarrollo económico porque estaban presentes palestinos de fuera de Cisjordania y Gaza. Siria y Líbano se negaron a participar en reuniones multilaterales mientras no hubiera avances concretos a nivel bilateral. [6]
Las conversaciones formales en la vía multilateral, que habían estado congeladas durante varios años, se reanudaron el 31 de enero de 2000, con una reunión del Comité Directivo en Moscú, a la que siguieron reuniones de los grupos de trabajo. Sin embargo, después de esta ronda las conversaciones formales quedaron estancadas. [9]
En las negociaciones que condujeron a Madrid, Israel puso la revocación de la Resolución 3379 de la ONU como condición para su participación en la conferencia; esto se logró poco después, con la aprobación de la Resolución 46/86 , el 16 de diciembre de 1991. [10] Israel también cita, como un beneficio importante de la conferencia y del proceso de paz, el número mucho mayor de países que reconocen y tienen algunos grado de relaciones diplomáticas con él (casi duplicándose), en particular citando las principales potencias de China e India y algunas incluso en el mundo árabe, como Omán , Qatar , Túnez , Marruecos y Mauritania , junto con el declive del boicot árabe y las relaciones económicas. con algunos de los países árabes. [11]
En El conflicto palestino-israelí: una introducción básica , Gregory Harms y Todd Ferry sostienen que "la importancia simbólica de la conferencia de Madrid superó con creces sus logros, que fueron ciertamente escasos". [12] Sin embargo, se había dado un ejemplo y se había sentado un modelo de futuro, ya que la conferencia de Madrid representa la primera vez que todos estos países se reúnen "cara a cara". [12]
Al final de la conferencia de Madrid, todos los países participantes parecían tener esperanzas de que la conferencia hubiera dado como resultado una futura hoja de ruta para la reconciliación. Las observaciones finales que se presentan a continuación ilustran este sentimiento de esperanza:
Primer Ministro israelí Yitzhak Shamir, 1 de noviembre de 1991
"Con el corazón abierto, llamamos a los líderes árabes a dar un paso valiente y responder en paz a nuestra mano extendida" [13]
Jefe de la delegación palestina, Haydar Abd al-Shafi , 1 de noviembre de 1991
"A los copatrocinadores y a la comunidad internacional que busca el logro de una paz justa en el Medio Oriente, nos han brindado una audiencia justa. Se preocuparon lo suficiente como para escucharnos. y por eso os damos las gracias. Gracias." [14]
Las negociaciones bilaterales entre israelíes y palestinos condujeron finalmente al intercambio de cartas y a la posterior firma del Acuerdo de Oslo I , en el césped de la Casa Blanca el 13 de septiembre de 1993. Las negociaciones entre Israel y Jordania que surgieron de la conferencia de Madrid condujeron a una tratado de paz en 1994. Las negociaciones entre Israel y Siria incluyeron una serie de reuniones de seguimiento que, según algunos informes, estuvieron bastante cerca, pero no lograron dar como resultado un tratado de paz.