El Compromiso de Luxemburgo (o "Acuerdo de Luxemburgo") fue un acuerdo alcanzado en enero de 1966 para resolver la " crisis de la silla vacía " que había provocado un punto muerto dentro de la Comunidad Económica Europea (CEE).
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Mientras que los padres fundadores de la CEE ( Konrad Adenauer , Robert Schuman y Jean Monnet ) eran integracionistas europeos declarados, Charles de Gaulle era un nacionalista francés. [1] En 1960, De Gaulle creía que debería crearse un consejo de jefes de gobierno con una secretaría en París. Deseaba una institución europea que diera a Francia mayor poder en Europa. También buscó crear una unión política para promover la unión económica ya existente, la Comunidad Económica Europea . Este fue su segundo intento de crear una mayor coordinación política en Europa; el primero fue una propuesta franco-italiana que habría requerido que los ministros de Asuntos Exteriores se reunieran periódicamente fuera de las estructuras de la CEE. Los holandeses se apresuraron a bloquear esa propuesta, prefiriendo mantener cualquier conversación de unión política dentro de la Unión Europea Occidental. [2]
El canciller de Alemania Occidental, Konrad Adenauer, se reunió con De Gaulle en julio de 1960, donde De Gaulle presentó un plan de nueve puntos titulado "Una nota sobre el tema de la Organización de Europa". En este plan, De Gaulle propuso una influencia supranacional disminuida y el fin de la integración liderada por Estados Unidos. [2] Pronto se hizo evidente para los otros cinco miembros de la CEE que De Gaulle estaba planeando crear una unión política que eliminaría no sólo la influencia estadounidense sino también la influencia británica. Además, reconfiguraría las instituciones existentes de la CEE. El plan convocaría cumbres periódicas, un parlamento compuesto por representantes de cada uno de los parlamentos de los estados miembros y un referéndum nacional. [3]
Los otros cinco estaban interesados en una unión política, pero expresaron preocupación por la nueva configuración. El Canciller Adenauer aceptó a regañadientes el plan, siempre y cuando se pudieran incluir disposiciones que mantuvieran a la OTAN en Europa y preservaran los órganos existentes de la CEE. [4] El Ministro de Asuntos Exteriores holandés, Joseph Luns, se resistió a esta nueva reorganización, temiendo que la exclusión del Reino Unido y de la OTAN dejaría a Europa vulnerable. Además, los planes de De Gaulle habrían significado una Europa mucho más intergubernamental, en la que la mayor parte del poder recaería en los estados miembros y no en organizaciones supranacionales. Esto habría significado un paso atrás para la integración europea. Luns veía a De Gaulle como un aspirante a hegemón que buscaba expandir la influencia francesa por todo el continente. De Gaulle claramente intentaba aumentar el poder francés: "Europa es el medio para que Francia recupere lo que dejó de ser después de Waterloo : la primera en el mundo". [2]
Además, a los holandeses les preocupaba que dejar al Reino Unido fuera de Europa fuera irresponsable, pero De Gaulle se oponía vehementemente a la adhesión del Reino Unido a la comunidad. En su opinión, crearía una puerta trasera para que la OTAN y Estados Unidos se involucraran en Europa. Además, el Reino Unido interferiría con los planes de De Gaulle para " La Grande Nation ": Francia como superpotencia entre Estados Unidos y la URSS. [3] En octubre de 1960, De Gaulle envió a su Primer Ministro a Alemania Occidental y logró que Adenauer aceptara una reunión de jefes de estado que tendría lugar en febrero de 1961. Adenauer desconfiaba de De Gaulle, creyendo con razón que estaba intentando crear un "papel de liderazgo para Francia en Europa". Se compaginaba con la opinión holandesa; Esto llevó a que la reunión fuera un fracaso para De Gaulle. Se acordó, sin embargo, que debería formarse un comité para discutir una posible unión política". [2]
En otoño de 1961, se formó un comité para abordar los planes de una unión política en Europa. El Comité Fouchet, que lleva el nombre de Christian Fouchet , elaboró un plan que incluiría la defensa entre otros recursos políticos. Cualquier mención a la OTAN quedó notoriamente omitida. Si bien Alemania Occidental e Italia aceptaron en general el plan, siempre que se pudiera resolver la cuestión de la OTAN, fueron nuevamente los holandeses quienes se opusieron al plan. También querían vincular cualquier discusión sobre una unión política con la adhesión británica a la CEE. Francia se opuso. [2] Sintiendo que contaba con el apoyo de al menos tres estados miembros, Alemania Occidental, Italia y Francia, De Gaulle cambió de táctica y reeditó el Plan Fouchet en enero de 1962. Este plan omitió nuevamente a la OTAN y envió un mensaje claro de que De Gaulle quería separar a Europa de la OTAN. Esta medida irritó a los demás miembros, incluidos Italia y Alemania Occidental, y fortaleció la posición holandesa. [2]
De Gaulle dio marcha atrás y en febrero de 1962 viajó a Alemania Occidental para apelar a Adenauer. Reintrodujo el paso omitido de la OTAN para aplacar a la Canciller, pero Adenauer no quería una dominación franco-alemana. De Gaulle fue menos tímido: "Una vez que (Francia y Alemania Occidental) estén de acuerdo, su decisión debería imponerse". [2] Adenauer volvió a cambiar de posición, pero los holandeses y los belgas no toleraron el plan de De Gaulle. La cuestión se abandonó en la cumbre de abril.
En julio de 1965, De Gaulle boicoteó las instituciones europeas debido a problemas que tenía con respecto a las nuevas propuestas políticas de la Comisión Europea . Este evento, conocido como la "Crisis de la Silla Vacía", afectó a la Comunidad Europea. Varias cuestiones relativas a la integración política europea llevaron al enfrentamiento. De Gaulle creía que los gobiernos nacionales deberían avanzar hacia la integración y no estaba de acuerdo con el intento de la Comisión de crear un giro hacia el supranacionalismo , extendiendo los poderes más allá de las fronteras nacionales.
Después del fracaso del Plan Fouchet y el veto de De Gaulle a la solicitud del Reino Unido de ser miembro de la CE, la Comisión intentó avanzar hacia la integración proponiendo una idea que combinaría la Política Agrícola Común (PAC), el Parlamento Europeo y la Comisión. De Gaulle apoyó la creación de la PAC y favoreció su promulgación. Sin embargo, no está de acuerdo con el nuevo papel del Parlamento, la fuerza de la Comisión, el giro hacia el supranacionalismo y las propuestas presupuestarias para financiar la PAC. De Gaulle puso como condición que existiera una mayoría de votación con derecho a veto para que Francia participara en la Comunidad Europea. Cuando a De Gaulle no se le concedió una Comisión más intergubernamental ni derechos de voto y veto, el representante francés abandonó el Consejo de Ministros. [5]
Al comienzo de la crisis de las sillas vacías, los estados del Benelux intentaron minimizar el daño total que la crisis podría tener en la CEE, y el Comité de Consulta Política del Benelux (COCOPO) trabajó inmediatamente para establecer una postura común sobre los próximos pasos, lo que resultó difícil, provocando un cisma entre los tres estados. Bélgica y Luxemburgo vieron la necesidad de que el Benelux actuara como mediador entre Francia y el resto de la CEE y quisieron alentar el pronto regreso de la delegación francesa manteniendo al mismo tiempo la posibilidad de la creación del mercado común en el futuro. La creación del mercado común fue de particular importancia para Bélgica, ya que era vital para su propia industria y avanzar sin los franceses perjudicaría el potencial de dicha política.
Otra preocupación de la delegación belga fue garantizar que la sede de la CEE permanezca en Bruselas . El deseo belga de permanecer relativamente neutral dentro de la disputa también se vio afectado por el gran número de francófonos que generalmente veían con simpatía las demandas francesas. Abogaron por una continuación del debate manteniendo a Francia informada de los acontecimientos, pero tomando sólo decisiones técnicas y ningún compromiso explícito. Mientras que los belgas deseaban continuar las operaciones dentro de la Comisión y el Consejo, los luxemburgueses subrayaron que cualquier reunión de la Comisión o del Consejo debe ser estrictamente extraoficial y que debe evitarse cualquier acción que pueda ser considerada por Francia como una confrontación.
Como resultado, no se tomaron decisiones en las reuniones iniciales tras el inicio de la crisis. Luxemburgo argumentó que los problemas centrales de la crisis surgieron de la falta de un objetivo común decidido para la comunidad, algo que debía determinarse para que se acordaran y ratificaran futuros tratados. A diferencia de otros estados del Benelux que avanzan hacia roles de fuerzas de paz y mediadores, los Países Bajos se opusieron a la decisión francesa de abandonar Bruselas desde el principio. Rápidamente se alinearon con las posiciones de Alemania Occidental e Italia, al tiempo que reconocieron los beneficios de una comunicación continua con Francia a medida que la comunidad avanzaba. Sin embargo, estaban en gran medida a favor de continuar con negociaciones oficiales con sólo cinco estados y, si era posible, tomar decisiones para que Francia llegara a un acuerdo si se reincorporaban a la comunidad en el futuro.
Estas diferentes posturas dentro del Benelux complicaron la cohesión de cualquier decisión adoptada por COCOPO. Sin el respaldo de los Países Bajos, la propuesta de posponer las negociaciones presentada por Bélgica y Luxemburgo fue inmediatamente rechazada. El comité no adoptó ninguna decisión común hasta la propuesta del Plan Spaak, creado por el ministro belga de Asuntos Exteriores, Paul-Henri Spaak . El Plan Spaak sugería una reunión del Consejo sin la participación de la Comisión, donde se decidiría una postura común sobre las cuestiones críticas que rodean la crisis y se presentaría a Francia para su evaluación, lo que con suerte conduciría a la negociación y al regreso de la Delegación francesa. Ésa se convirtió en la postura del COCOPO en su conjunto: esperar a que pase la crisis, mostrando al mismo tiempo cierta iniciativa para resolverla y hacer que Francia vuelva a la discusión. [6] [7] [8]
Tanto Italia como Alemania Occidental estaban extremadamente insatisfechas con la dominación francesa en los primeros años de la CEE. Aprovechando la frágil situación política de su propio país, lograron convertir el Tratado de Roma en una importante victoria diplomática francesa, y ningún otro país pudo ganar tanto como los franceses. [9] Esto se combinó con una PAC enormemente sesgada que dejó a Italia como el mayor contribuyente neto (sin dejar de ser el país más pobre) y dejó a Alemania Occidental con una contribución anual "inaceptablemente alta" de 2.800 millones de marcos alemanes. [9]
El factor más importante en la voluntad de los gobiernos italiano y alemán occidental de enfrentarse a De Gaulle y a los franceses fue la disminución del temor de que Francia abandonara realmente la CEE. Ante lo mucho que los franceses pudieron ganar de la CEE, a los diplomáticos franceses les resultó cada vez más difícil racionalizar que Francia estaba de algún modo interesada en abandonar la CEE. Según Ludwig Erhard , el negociador de Alemania Occidental, todo esto fue un engaño y los franceses nunca se retirarían de la CEE ya que eran los principales beneficiarios. [9]
Después del Compromiso de Luxemburgo, los gobiernos de Alemania Occidental e Italia encontraron un nuevo equilibrio en el procedimiento de votación por mayoría, [10] algo que les permitió a ambos anular al gobierno francés cuando sintieron que los franceses estaban siendo demasiado agresivos. Esto sería de gran utilidad para Italia, sobre todo para la nueva votación mayoritaria sobre la regulación de las grasas y aceites y la fijación del precio común de la carne de vacuno. [10] Los beneficios del Compromiso para Alemania Occidental fueron más políticos, principalmente en el debilitamiento de las fuerzas intergubernamentales que permitieron a Francia ser tan dominante.
Dentro del Compromiso de Luxemburgo, se otorgó un poder de veto de facto a cada estado sobre temas que se consideraban "intereses nacionales muy importantes". Se acordó que, si surgiera un tema de preocupación, los miembros del Consejo buscarían crear una solución que todos los miembros pudieran acordar unánimemente, independientemente de si el tratado requería o no sólo una mayoría. Sin embargo, la cuestión de qué se debería hacer si no se llegaba a un acuerdo fue interpretada de manera diferente por varios miembros de la Comunidad. Si bien los defectos de tal sistema parecían evidentes, el Compromiso suponía que si no se llegaba a un acuerdo, "no impediría que la labor de la Comunidad se reanudara de conformidad con el procedimiento normal". [10] Contrariamente a esta suposición, el Compromiso de Luxemburgo impidió la toma de decisiones de la Comunidad durante casi 20 años, hasta que un veto de Gran Bretaña fue anulado en 1982 cuando, irónicamente, sus intereses fueron cuestionados por los franceses. [11] [12]
La Política Agrícola Común nació del Tratado de Roma en 1957. La PAC fue parcialmente reformada en 1966 como resultado de la crisis de las sillas vacías y el Compromiso de Luxemburgo. Las políticas de la PAC se votan por mayoría cualificada, según lo estipulado en el Compromiso de Luxemburgo. [13] La PAC creó una organización agrícola internacional que fija los precios de bienes de mercado como frutas, verduras, azúcar y cereales. [14] Algunos de los otros objetivos de la PAC son: aumentar la productividad agrícola, garantizar un nivel de vida para los agricultores, estabilizar los mercados y proporcionar suministros fácilmente disponibles a precios razonables para los consumidores. [15]
El Compromiso tuvo un efecto restrictivo sobre la Comisión. Al subrayar la vitalidad de un equilibrio de poderes entre las preferencias de los Estados miembros y los ideales supranacionales dentro de la Comunidad, vinculó a la Comisión al Consejo. Como resultado, el proceso de integración se ralentizó y la cantidad mínima de legislación propuesta por el Consejo limitó el poder de la Comisión para implementar políticas. En general, las autoridades administrativas y de iniciativa de las que antes disfrutaba la Comisión por sí sola ahora necesitaban la aprobación del Consejo. En una reunión conjunta del Parlamento Europeo, el Consejo y los Ejecutivos celebrada los días 28 y 29 de enero de 1966, se acordó que la Comisión debía solicitar la aprobación del Consejo para varias medidas políticas. Éstas incluyen:
La posibilidad de veto prevista en el compromiso también debilitó la capacidad de la Comisión para impulsar la legislación. Al saber que cualquier Estado miembro podría poner fin al esfuerzo con un voto en contra, la Comisión se disuadió de proponer políticas de integración controvertidas y más profundas. [dieciséis]
En el Compromiso de Luxemburgo se alcanzó un acuerdo entre todos los Estados miembros sobre la cuestión de la mayoría cualificada . La Comisión tenía previsto ampliar el poder de la Comunidad ampliando el número de cuestiones sujetas a votación por mayoría cualificada. Charles de Gaulle estaba en contra de la ampliación de los poderes de la Comunidad. El acuerdo alcanzado fue que, siempre que una decisión estuviera sujeta a votación por mayoría cualificada, el Consejo pospondría la decisión si un Estado miembro afirmara que sus intereses nacionales estaban siendo amenazados. Este compromiso significó que no se podría tomar ninguna decisión hasta que se alcanzara un acuerdo aceptado por unanimidad. La votación por mayoría cualificada dio a los estados más pequeños un mayor peso electoral, ya que se les dio una mayor proporción en relación con su población. [17]
El Compromiso de Luxemburgo se considera un cambio de rumbo en la historia de la integración europea. Salvaguardó la naturaleza intergubernamental de la CE, preservando así la soberanía estatal. También impidió que la CE consolidase aún más su poder y, por tanto, se volviera más supranacional o quitara el poder de las manos de los estados. Esto significaba que las CE estaban avanzando en la dirección opuesta a la suposición original de que "con el tiempo se transformarían en un Estado de pleno derecho". [18] En cambio, se desarrolló una norma en el Consejo según la cual todas las decisiones deben tomarse por unanimidad. Aunque el Compromiso de Luxemburgo sólo fue invocado formalmente unas diez veces entre 1966 y 1981, su "sombra" se cernía sobre el Consejo y dificultaba mucho la toma de decisiones. [19] Hoy en día, aunque el voto por mayoría se ha utilizado con mayor frecuencia y el Compromiso de Luxemburgo está prácticamente extinto, los Estados miembros todavía prefieren tomar decisiones por unanimidad, porque una decisión alcanzada por consenso significa que es más probable que las autoridades nacionales apliquen las normas de la UE. directivas en la legislación nacional con entusiasmo, vigor y en el momento oportuno. [20]
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