El Panchayat raj es un sistema político originario del subcontinente indio , que se encuentra principalmente en India , Pakistán , Bangladesh , Sri Lanka y Nepal . [1] Es uno de los sistemas de gobierno local más antiguos del subcontinente indio, con menciones históricas que datan de alrededor del año 250 d. C. [2] La palabra 'raj' significa 'gobierno' y panchayat' significa 'asamblea' ( ayat ) de 'cinco' ( panch ). Tradicionalmente, los panchayats consistían en ancianos sabios y respetados elegidos y aceptados por la comunidad local. Estas asambleas resolvían disputas entre individuos y aldeas. Sin embargo, existían varias formas de tales asambleas.
El líder del panchayat era llamado a menudo presidente, mukhiya , sarpanch o pradhan , que era un cargo electo o generalmente reconocido. El sistema moderno de panchayati raj de la India y sus gram panchayats no deben confundirse con el sistema tradicional o los khap panchayats extraconstitucionales (o panchayats de castas) que se encuentran en partes del norte de la India. [3]
Mahatma Gandhi abogó por el panchayat raj como base del sistema político de la India. Se lo concibió como una forma descentralizada de gobierno, en la que cada aldea sería responsable de sus propios asuntos. [4] [5] Esta visión se denominó Gram Swaraj ("autogobierno de las aldeas"). Si bien la India desarrolló un sistema de gobierno altamente centralizado, [6] esto se ha moderado delegando varias funciones administrativas al nivel local, empoderando así a los gram panchayats electos. [7]
Jawaharlal Nehru inauguró el sistema de panchayati raj en Nagaur el 2 de octubre de 1959. La fecha se eligió para que coincidiera con el cumpleaños de Mahatma Gandhi . Gandhi imaginó el Gram Swaraj a través del sistema de panchayati raj. [8] [9] El sistema fue modificado posteriormente en 1992. [10]
El texto hindú Rigveda (1700 a. C.) proporciona evidencia que sugiere que existían órganos de autogobierno de las aldeas llamados sabhas . [11] Con el tiempo, estos órganos evolucionaron hasta convertirse en panchayats (consejos de cinco personas). Los panchayats eran instituciones funcionales de gobierno de base en casi todas las aldeas. El panchayat o consejo electo de la aldea tenía poderes significativos, tanto ejecutivos como judiciales. Distribuía la tierra, recaudaba impuestos de los productos y pagaba la parte del gobierno en nombre de la aldea. Por encima de estos consejos de aldea, existía un panchayat o consejo más grande para supervisar e intervenir si era necesario. [12] Sin embargo, el sistema de castas y el sistema feudalista de gobierno bajo el gobierno mogol durante el período medieval erosionaron gradualmente el autogobierno en las aldeas. Una nueva clase de jefes feudales y recaudadores de ingresos ( zamindars ) surgió entre el gobernante y el pueblo, lo que llevó al estancamiento y al declive del autogobierno en las aldeas.
En la pared de un templo de Uthiramerur , una aldea de Tamil Nadu , a unos 85 kilómetros (53 millas) al oeste de Chennai , hay un relato detallado de cómo funcionaba un consejo de aldea medieval del sur de la India. Treinta miembros del consejo fueron elegidos por sorteo . Los varones eran elegibles para la selección si tenían buen carácter y cumplían ciertos requisitos basados en la tenencia de tierras y el conocimiento de las escrituras hindúes. Luego fueron asignados a varios comités responsables de obras de irrigación, jardines y otros asuntos. [13]
Los británicos no se preocupaban en general por la administración local, y la dejaban en manos de los gobernantes locales. No interferían en los sistemas panchayati existentes ni alentaban a los gobernantes a considerar la posibilidad de crear instituciones más democráticas a nivel local. [14] Los gobernantes estaban interesados en crear organismos locales "controlados" que pudieran ayudar a sus intereses comerciales recaudando impuestos en su nombre. Cuando la administración colonial se enfrentó a una grave presión financiera después del levantamiento de 1857, se buscó la descentralización transfiriendo la responsabilidad de las carreteras y las obras públicas a los organismos locales. Sin embargo, esta descentralización "obligada" se centró principalmente en la administración municipal.
El panchayat fue desmantelado por la Compañía de las Indias Orientales cuando el nawab le concedió el cargo de Diwan en Bengala en 1765, como parte de la reparación tras su derrota en Buxar. Como Diwan, la Compañía tomó dos decisiones clave. En primer lugar, abolió la oficina de registro de tierras de las aldeas y estableció un funcionario de la compañía llamado Patwari, que se convirtió en el encargado oficial de los registros de varias aldeas. En segundo lugar, creó el cargo de magistrado y abolió la policía de las aldeas. El magistrado desempeñaba funciones policiales a través del Darogha , que siempre había sido un funcionario estatal bajo el Faujdar. El objetivo principal de estas medidas era la recaudación de ingresos por tierras mediante decreto. Las depredaciones de los Patwari y los Darogha, que forman parte de nuestro folclore, contribuyeron a la peor hambruna de Bengala, cuyos efectos persistieron hasta finales del siglo XVIII. Estas medidas despojaron por completo a la comunidad de la aldea y destruyeron el panchayat. Después de 1857, los británicos intentaron restaurar el panchayat otorgándole poderes para juzgar delitos menores y resolver disputas entre aldeas, pero estas medidas no restauraron los poderes perdidos de la comunidad aldeana. [15]
A partir de 1870, cuando la Resolución de Lord Mayo sobre la descentralización tenía como objetivo mejorar la eficiencia administrativa, satisfacer las demandas públicas y reforzar las finanzas coloniales, hubo un impulso significativo para el desarrollo de las instituciones locales. Esta resolución fue un hito en la evolución de la política colonial hacia el gobierno local. Sin embargo, el verdadero punto de referencia para la política gubernamental en materia de descentralización puede atribuirse a Lord Ripon. En su famosa resolución sobre el autogobierno local del 18 de mayo de 1882, Ripon abordó las consideraciones gemelas de la eficiencia administrativa y la educación política. La Resolución de Ripon, que se centró en las ciudades, preveía órganos locales compuestos por una gran mayoría de miembros electos no oficiales y presididos por un presidente no oficial. Esta resolución se enfrentó a la resistencia de los administradores coloniales, y el progreso del autogobierno local fue lento, con solo esfuerzos poco entusiastas por establecer órganos municipales. La descentralización rural , en particular, siguió siendo un área descuidada de la reforma administrativa.
La Comisión Real de Descentralización (1907), presidida por Sir HW Primrose, reconoció la importancia de los panchayats a nivel de aldea. La comisión recomendó que "es sumamente conveniente, tanto en beneficio de la descentralización como de la participación de la población en las tareas de administración local, intentar constituir y desarrollar panchayats de aldea para la administración de los asuntos locales de las aldeas". [16]
Sin embargo, las Reformas Montague-Chelmsford (1919) introdujeron el autogobierno local como un tema provincial transferido, que pasó a estar bajo el dominio de los ministros indios en las provincias. Debido a las limitaciones organizativas y fiscales, las reformas no lograron que las instituciones de los panchayats fueran verdaderamente democráticas y dinámicas. Sin embargo, un avance significativo de este período fue el "establecimiento de panchayats de aldea en varias provincias, que ya no eran meros tribunales judiciales ad hoc sino instituciones representativas que simbolizaban el carácter corporativo de la aldea y tenían amplia jurisdicción sobre asuntos cívicos". En 1925, ocho provincias habían promulgado leyes de panchayat, y en 1926, seis estados nativos también habían aprobado leyes de panchayat.
La autonomía provincial en virtud de la Ley de Gobierno de la India de 1935 marcó la evolución de los panchayats en la India . Los gobiernos provinciales electos promulgaron leyes para democratizar aún más las instituciones de autogobierno local. Sin embargo, el sistema de gobierno responsable a nivel de base fue notablemente ineficaz. DP Mishra, el entonces ministro de autogobierno local en virtud de la Ley de Gobierno de la India de 1935 en las provincias centrales, observó que "el funcionamiento de nuestros órganos locales... en nuestra provincia y quizás en todo el país presenta un panorama trágico... 'Ineficiencia' y 'órgano local' se han convertido en términos sinónimos". [17]
A pesar de la existencia de diversos comités, como la Comisión Real sobre Descentralización (1907), el Informe Montagu-Chelmsford sobre la reforma constitucional (1919) y la Resolución del Gobierno de la India (1919), se desarrolló una estructura administrativa jerárquica basada en la supervisión y el control. El administrador se convirtió en el punto focal de la gobernanza rural. Los británicos no estaban interesados en la democracia descentralizada, sino que perseguían objetivos coloniales. [18]
Desde la década de 1920 hasta 1947, el Congreso Nacional Indio hizo hincapié en la cuestión del Swaraj en toda la India y organizó movimientos por la independencia bajo el liderazgo de Mahatma Gandhi. Como resultado, se descuidó la tarea de preparar un plan para la gobernanza local. No hubo consenso entre los principales líderes sobre el estatus y el papel del autogobierno local rural, lo que dio lugar a opiniones divergentes sobre el tema. Gandhi estaba a favor del Swaraj en las aldeas y aspiraba a fortalecer el panchayat de las aldeas al máximo, mientras que el Dr. BR Ambedkar se oponía a esta idea. Consideraba que las aldeas eran un símbolo de la India regresiva y una fuente de opresión, y creía que el Estado modelo necesitaba salvaguardas contra esa opresión social, que solo se podían lograr mediante la adopción del modelo político parlamentario. [19] Durante la redacción de la Constitución de la India, las instituciones Panchayati Raj se incluyeron en la parte no justiciable de la Constitución, los Principios Directivos de la Política Estatal , como Artículo 40. Este Artículo establece: "El Estado tomará medidas para organizar los panchayats de las aldeas y dotarlos de los poderes y la autoridad que sean necesarios para permitirles funcionar como unidades de autogobierno". Sin embargo, no se promulgó ninguna legislación sustancial ni a nivel nacional ni estatal para implementarlo.
Jawaharlal Nehru inauguró el sistema Panchayati Raj en Nagaur , Rajastán, el 2 de octubre de 1959, coincidiendo con el cumpleaños de Mahatma Gandhi . Gandhi había imaginado el Gram Swaraj a través del Panchayati Raj. [8] Rajastán fue el primer estado en implementarlo. Nehru también inauguró el Panchayati Raj en Andhra Pradesh el 11 de octubre de 1959, con motivo de Dussehra . El sistema se estableció gradualmente en toda la India. [9]
En las cuatro décadas transcurridas desde la adopción de la Constitución , las instituciones del panchayat raj han evolucionado desde ser parte de los Principios Directivos no justiciables a adquirir un nuevo estatus a través de una enmienda constitucional separada. [20]
El Panchayat Raj pasó por varias etapas. El Primer Plan Quinquenal no logró la participación activa y la implicación de la población en los procesos del Plan, incluidos la formulación, la ejecución y el seguimiento. El Segundo Plan Quinquenal pretendía abarcar todo el campo a través de los Bloques del Servicio Nacional de Extensión, utilizando a los Funcionarios de Desarrollo de Bloques, los Funcionarios Asistentes de Desarrollo, los Trabajadores a Nivel de Aldea, así como a los representantes designados de los panchayats de las aldeas y otras organizaciones populares como las sociedades cooperativas. Sin embargo, este plan no logró la descentralización satisfactoriamente. En consecuencia, se constituyeron varios comités para asesorar al gobierno central sobre diferentes aspectos de la descentralización.
Para promover el objetivo gandhiano de participación política directa a nivel de base, el Consejo Nacional de Desarrollo nombró un comité dirigido por Balwant Rai Mehta en 1957. El comité presentó su informe en 1958, recomendando una estructura de tres niveles consistente en un Zila Parishad a nivel de distrito, un Panchayat Samiti a nivel de bloque y un Gram Panchayat a nivel de aldea.
El siguiente gran cambio en el sistema de panchayat de la India se produjo con la aprobación de la Ley Panchayati Raj (73.ª Enmienda) en 1992. Una motivación clave detrás de esta ley fue la creencia de que los gobiernos locales podían ser más eficaces que los burócratas designados centralmente a la hora de identificar y responder a las necesidades de las aldeas. En consecuencia, esta ley fue un paso significativo en el avance de la India hacia la descentralización.
Las principales características de esta ley son: a) un sistema de tres niveles de Panchayati Raj para todos los estados con una población de más de 20 lakh; b) elecciones regulares de Panchayat cada cinco años; c) reserva de escaños para las castas programadas, las tribus programadas y las mujeres (no menos de un tercio de los escaños); y d) el nombramiento de una Comisión de Finanzas del Estado para recomendar los poderes financieros de los Panchayats. Así pues, en teoría, se ha dado a los Panchayats autoridad suficiente para funcionar como instituciones de autogobierno y promover la justicia social.
Esta enmienda ha tenido varios efectos positivos, algunos de los cuales se enumeran más arriba. Sin embargo, también hay pruebas de que existen estructuras de negociación de votos profundamente arraigadas que se mantienen por medios extrapolíticos. Este problema puede atribuirse potencialmente al hecho de que las Gram Sabhas no han sido suficientemente empoderadas y fortalecidas para garantizar una mayor participación pública y transparencia en el funcionamiento de los Panchayats, como se prevé en la Ley de Panchayats.
... estos tribunales populares fueron mencionados por primera vez por Yajnavalkya y luego por Narada, Brishaspati, Somadeva y Sukra. Estos escritores abarcaron un período de alrededor de mil años, entre el año 100 y el 1950 d. C., y no podrían haber hecho referencia mecánica a los tribunales populares si no estuvieran en funcionamiento...