La Cláusula de Tratado de la Constitución de los Estados Unidos ( Artículo II, Sección 2, Cláusula 2 ) establece el procedimiento para ratificar acuerdos internacionales . Faculta al Presidente como negociador principal de acuerdos entre Estados Unidos y otros países, y sostiene que el consejo y consentimiento de una supermayoría de dos tercios del Senado hace que un tratado sea vinculante con fuerza de ley federal .
[El Presidente] tendrá poder, por y con el asesoramiento y consentimiento del Senado, para celebrar Tratados, siempre que dos tercios de los Senadores presentes concurran...
Al igual que con la redacción de la Constitución de los Estados Unidos en su conjunto, la Cláusula del Tratado estuvo influenciada por los defectos y limitaciones percibidos de los Artículos de la Confederación , el primer marco gubernamental de los Estados Unidos. Los Artículos establecieron un gobierno central débil y otorgaron significativa autonomía y deferencia a los estados individuales. El Congreso unicameral de la Confederación era el único órgano de gobierno nacional, con funciones tanto legislativas como ejecutivas, incluido el poder de celebrar tratados. Sin embargo, para entrar en vigor, los tratados necesitaban la aprobación de una supermayoría de estados (nueve de trece), un listón alto que impidió que se realizaran muchos pactos extranjeros. [1] Aunque los Estados estaban obligados por los Artículos a no "interferir" con los compromisos internacionales del Congreso, en la práctica a menudo ignoraban o incluso desafiaban tales acuerdos. [2]
La debilidad de los Artículos con respecto a los asuntos exteriores fue más pronunciada con respecto al Tratado de París con Gran Bretaña , que estipulaba que el Congreso protegiera los derechos de propiedad de los acreedores y leales británicos. Muchos gobiernos estatales no hicieron cumplir el tratado o tomaron medidas para violarlo deliberadamente. En respuesta a las protestas del gobierno británico, el Secretario de Asuntos Exteriores de Estados Unidos, John Jay , sólo pudo proponer que el Congreso solicite a las legislaturas estatales que deroguen toda la legislación que entre en conflicto con el tratado y que autoricen a los tribunales estatales a hacerla cumplir. Si bien una escasa mayoría de estados cumplió en diversos grados, la incapacidad del gobierno nacional para cumplir con sus obligaciones con las potencias extranjeras resultó ser tanto una vergüenza internacional como un daño potencial para los intereses nacionales; A muchos Padres Fundadores les preocupaba que las naciones también incumplieran los tratados con Estados Unidos o se abstuvieran de firmar tratados que serían beneficiosos para el comercio y el comercio. [3]
En respuesta a diversas preocupaciones sobre la ineficacia de los artículos, en 1787 se celebró una Convención Constitucional para debatir y redactar un documento rector más sólido. Durante la Convención, inicialmente se contempló que el Senado de los Estados Unidos, la recién propuesta cámara alta del Congreso, tendría el poder de celebrar tratados (así como de nombrar embajadores y jueces de la Corte Suprema). [4] Apenas diez días antes de que se levantara la Convención, se decidió que estos poderes serían compartidos con el Presidente. [5] Muchos delegados citaron la tradición internacional establecida de que los ejecutivos tengan poder exclusivo sobre las relaciones y acuerdos exteriores; se añadió la participación del Senado a través del mecanismo de "asesoramiento y consentimiento" como una especie de compromiso. [6]
Federalistas destacados como John Jay , James Madison y Alexander Hamilton apoyaron este acuerdo, en particular la cantidad de autoridad otorgada al Presidente en relación con el Senado. En Federalist No. 64 , Jay argumentó que si bien el Senado controlaría los poderes presidenciales en la elaboración de tratados, el Presidente tendría el poder, cuando fuera necesario, de negociar acuerdos internacionales sin la aprobación del Senado. [7] Madison, aclamado como el padre de la Constitución, describió la Cláusula del Tratado como que otorga al Senado sólo "agencia parcial" en el poder del Presidente en materia de relaciones exteriores. [6] Hamilton argumentó en Federalist No. 75 que el procedimiento del Artículo II hizo que las dos ramas "combinaran apropiadamente" en asuntos exteriores:
Las cualidades que en otros lugares se detallan como indispensables en la gestión de negociaciones exteriores señalan al ejecutivo como el agente más apto para esas transacciones; mientras que la enorme importancia de la confianza y el funcionamiento de los tratados como leyes abogan firmemente por la participación de todo o una parte del cuerpo legislativo en la tarea de redactarlos
Por el contrario, Rufus King , que había participado en la Convención, declaró como senador en 1818 que "el Senado puede, y debe, examinar y vigilar todas las ramas de los asuntos exteriores de la nación; por lo tanto, puede, en en cualquier momento solicitar información completa y exacta sobre los asuntos exteriores, y expresar su opinión y consejo al Presidente al respecto, cuando y bajo cualquier otra circunstancia, consideren conveniente dicho consejo". [8] Asimismo, varios delegados destacados en la Convención argumentaron sin éxito a favor de que la Cámara de Representantes compartiera el tratado. Sin embargo, la idea fue ampliamente rechazada, debido a que la Cámara era un organismo mucho más grande que el Senado y, por lo tanto, sería menos probable que actuara con decisión o mantuviera en secreto ciertos acuerdos delicados. Además, los delegados de los estados más pequeños temían quedar en desventaja en asuntos exteriores, ya que la Cámara beneficiaba a los estados más poblados; por el contrario, el Senado garantizó a todos los estados una voz igual a través de dos senadores, independientemente de su población. [9]
Sin embargo, la delimitación precisa del poder de celebración de tratados entre las dos ramas siguió siendo objeto de controversia.
Los estatutos y tratados federales se consideran de manera similar la "ley suprema del país" según la Cláusula de Supremacía de la Constitución de los Estados Unidos, sin "ninguna eficacia superior... otorgada a ninguno de ellos sobre el otro". [10] Por lo tanto, en virtud de la ratificación, un tratado se incorpora al cuerpo de la ley federal de los Estados Unidos de la misma manera que un acto legislativo . [11]
Al igual que ocurre con las leyes, los tratados están sujetos a interpretación y revisión judicial . [12] Los tribunales han reconocido sistemáticamente el carácter jurídicamente vinculante de los tratados previstos en la Constitución; Ya en 1796, la Corte Suprema de Estados Unidos , en Ware v. Hylton , aplicó la Cláusula de Supremacía por primera vez al dictaminar que un tratado reemplazaba las leyes estatales en conflicto. [13] Aunque la decisión Ware no abordó explícitamente la Cláusula del Tratado, sostuvo que tanto los estados como los ciudadanos privados estaban obligados a cumplir con las obligaciones del tratado del gobierno federal, que a su vez estaba obligado al "derecho de naciones" con respecto al cumplimiento de los tratados. [14]
Poco después del fallo Ware , en el caso de 1801, Estados Unidos contra Schooner Peggy , el tribunal citó un tratado en apoyo de la demanda de un ciudadano privado contra el gobierno, y por primera vez explicó en detalle el significado legal de los acuerdos internacionales ratificados constitucionalmente:
Es ciertamente cierto que la ejecución de un contrato entre naciones debe ser exigida y, en general, supervisada por el ejecutivo de cada nación y, por lo tanto, cualquiera que sea la decisión de este tribunal en relación con los derechos de las partes que litigan ante Si no se satisface, el reclamo sobre la nación aún puede hacerse valer. Pero, sin embargo, cuando un tratado es la ley del país y, como tal, afecta los derechos de las partes que litigan ante un tribunal, ese tratado vincula esos derechos y debe ser considerado por el tribunal como un acto del congreso; y aunque la restauración puede ser un acto ejecutivo, cuando se considera un acto sustantivo, independiente y desconectado de otras circunstancias, condenar un buque, cuya restauración está dirigida por una ley del país, sería una infracción directa de esa ley. , y por consiguiente inapropiado. [15]
Aunque desde entonces los tribunales han diferido sobre la aplicabilidad de algunos tipos de acuerdos internacionales, así como sobre el alcance preciso de las obligaciones legales de un tratado, los estudiosos constitucionales y el poder judicial generalmente coinciden en que los tratados son generalmente tan vinculantes como la ley federal. [6] [16]
La legislación estadounidense distingue los tratados de aplicación automática, que no requieren medidas legislativas adicionales para entrar en vigor, y los tratados que no se ejecutan automáticamente, que deben ser implementados mediante una ley del poder legislativo. [11] [17] Si bien tales distinciones de procedimiento y terminología no afectan el estatus vinculante de los acuerdos según el derecho internacional, sí tienen implicaciones importantes según el derecho estadounidense; En el caso de 1829, Foster v. Nielson , el presidente del Tribunal Supremo John Marshall , aunque afirmó que un tratado es constitucionalmente la "ley del país", articuló por primera vez la diferencia entre acuerdos autoejecutables y no autoejecutables a nivel nacional:
Nuestra constitución declara que un tratado es la ley del país. En consecuencia, debe ser considerado en los tribunales de justicia como equivalente a un acto de la legislatura, siempre que funcione por sí mismo, sin la ayuda de ninguna disposición legislativa. Pero cuando los términos de la estipulación importan un contrato, cuando cualquiera de las partes se compromete a realizar un acto particular, el tratado se dirige al departamento político, no al judicial; y la legislatura debe ejecutar el contrato antes de que pueda convertirse en una regla para el tribunal.
En Missouri contra Holanda (1920), la Corte Suprema dictaminó que el poder constitucional para celebrar tratados está separado de los demás poderes enumerados del gobierno federal; por lo tanto, los tratados pueden usarse para legislar en áreas que de otro modo estarían dentro de la autoridad exclusiva de los estados y, por implicación, en áreas que no están dentro del alcance del gobierno federal o sus ramas. [18] Sin embargo, esta interpretación amplia quedó circunscrita en Reid v. Covert (1957), que sostuvo que la Declaración de Derechos no podía ser derogada por un tratado; [19] La sentencia se interpreta ampliamente como una limitación de la capacidad de los tratados para eludir las restricciones constitucionales en general. [20]
La Corte Suprema aclaró la aplicabilidad de los tratados en Medellín v. Texas (2008), una decisión que es ampliamente interpretada tanto por los tribunales como por los juristas como una limitación adicional del poder de los tratados. [21] El tribunal dictaminó que los tratados, incluso si constituyen una obligación internacional, no tienen automáticamente fuerza de ley interna a menos que sean explícitamente "autoejecutables" en el texto o implementados por una ley del Congreso. La decisión de Medellín también limitó la capacidad del Presidente para hacer cumplir unilateralmente un acuerdo internacional sin la delegación explícita del Congreso.
Los eruditos constitucionales y los tribunales debaten si la Cláusula del Tratado representa el único medio legal para celebrar acuerdos internacionales. [22] Aunque la Constitución no prevé expresamente una alternativa al procedimiento del tratado del Artículo II, el Artículo I, Sección 10 sí distingue entre "tratados" (que los estados tienen prohibido celebrar) y "acuerdos" (que los estados pueden celebrar con los Estados). consentimiento del Congreso). [23] Algunos juristas han interpretado que esta disposición permite "una clase de acuerdos internacionales menos importantes" que no justificaban el procedimiento de la Cláusula del Tratado. [24]
Ya en 1791, el entonces Secretario de Estado Thomas Jefferson explicó que el procedimiento del tratado del Artículo II no es necesario cuando no existe un compromiso a largo plazo:
En muchos casos es deseable intercambiar ventajas mutuas mediante actos legislativos más que mediante tratados: porque los primeros, aunque se entiende que son considerados mutuamente y, por lo tanto, muy respetados, cuando resultan demasiado inconvenientes, pueden descartarse. la voluntad de cualquiera de las partes: mientras que las estipulaciones por tratado son para siempre irrevocables excepto por consentimiento conjunto.... [25]
Las alternativas a los tratados formales son comunes a lo largo de la historia de Estados Unidos y, de hecho, comprenden la mayoría de los acuerdos con otras naciones. [11] Más allá de la Cláusula del Tratado, las leyes que rigen la política exterior de los Estados Unidos prevén otros dos mecanismos para celebrar acuerdos internacionales: acuerdos entre el Congreso y el Ejecutivo, que, al igual que los estatutos federales, requieren mayorías simples tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes , seguidas de la firma. del Presidente; y acuerdos ejecutivos , que son celebrados unilateralmente por el Presidente en virtud de facultades ejecutivas constitucionales . [11]
Si bien son indistinguibles de los tratados según el derecho internacional, dichos acuerdos son jurídicamente distintos según la legislación estadounidense; por ejemplo, la Cláusula de Supremacía se aplica sólo a pactos extranjeros realizados de conformidad con la Cláusula del Tratado. La Corte Suprema generalmente ha confirmado acuerdos no convencionales en circunstancias limitadas. [26] Un acuerdo entre el Congreso y el Ejecutivo sólo puede cubrir asuntos que la Constitución coloca explícitamente dentro de los poderes del Congreso y del Presidente; [11] Asimismo, un acuerdo de ejecutivo único sólo puede referirse a temas dentro de la autoridad del Presidente, o para los cuales el Congreso ha delegado autoridad al Presidente. [11]
En general, los acuerdos de control de armas suelen ser ratificados por el mecanismo del tratado; [27] Los acuerdos comerciales, como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y la adhesión de Estados Unidos a la Organización Mundial del Comercio , suelen adoptar la forma de acuerdos entre el Congreso y el ejecutivo, y normalmente incluyen un derecho explícito a retirarse después de notificar con suficiente antelación por escrito a la otra parte. fiestas. [28] Si un acuerdo comercial internacional contiene compromisos vinculantes en forma de "tratado", entonces puede ser necesario el voto de dos tercios del Senado. [29] Los acuerdos ejecutivos, cuyo alcance exacto aún no ha sido resuelto por los tribunales, [26] generalmente se refieren a asuntos que implican relaciones diplomáticas, como acuerdos de reclamaciones entre ciudadanos estadounidenses y extranjeros, [30] o seguridad nacional, como el Acuerdo Conjunto Plan de Acción Integral sobre el programa nuclear de Irán.
Los tratados son comparativamente raros en la política exterior estadounidense moderna. Entre 1946 y 1999, el gobierno federal concluyó cerca de 16.000 acuerdos internacionales, de los cuales sólo el 6% (912) fueron tratados presentados al Senado para su aprobación en virtud del Artículo II de la Constitución; [11] la mayoría eran acuerdos entre el Congreso y el ejecutivo.
Aunque el artículo II de la Constitución pertenece al poder ejecutivo , la Cláusula del Tratado establece que el poder de celebrar tratados se comparte entre el Presidente y el Senado. [31] Sin embargo, nunca se ha interpretado que la cláusula otorga al Senado el poder o el deber de asesorar al Presidente antes de concluir un tratado; en la práctica, la autoridad del Senado se limita a desaprobar o aprobar un tratado, y este último incluye la facultad de imponer condiciones o reservas. [31]
James Madison sostuvo que el Congreso tenía el derecho y el deber constitucional de modificar o derogar tratados basándose en su propia determinación de lo que es conveniente para el interés nacional. [32] A partir de los casos Head Money de 1884 , la Corte Suprema de los Estados Unidos ha sostenido sistemáticamente que el Congreso puede derogar un tratado mediante acciones legislativas posteriores, incluso si esto equivale a una violación del tratado según el derecho internacional. [33] El tribunal también ha sostenido que el poder judicial "no tiene nada que hacer y no puede dar ninguna reparación" con respecto a las consecuencias y controversias internacionales que surjan de tal acción del Congreso, ya que es una cuestión política más allá del control judicial. Posteriormente, las modificaciones de un tratado hechas por el Congreso serán aplicadas por los tribunales estadounidenses independientemente de si los actores extranjeros todavía consideran que las obligaciones del antiguo tratado son vinculantes para los EE. UU. [11]
Además, la Corte Suprema ha sostenido sistemáticamente que un acuerdo internacional que sea incompatible con la Constitución de los Estados Unidos es nulo, como sería el caso de cualquier otra ley federal que entre en conflicto con la Constitución. [34] Este principio quedó más claramente establecido en el caso Reid v. Covert de 1957 , que sostuvo que "ningún acuerdo con una nación extranjera puede conferir poder al Congreso , o a cualquier otra rama del gobierno, que esté libre de las restricciones de la Constitución". [35] En consecuencia, la Corte Suprema podría teóricamente declarar que un tratado del Artículo II es inconstitucional y nulo según el derecho interno, aunque aún no lo ha hecho. [36]
En Goldwater contra Carter , el Congreso cuestionó la constitucionalidad de la terminación unilateral por parte del presidente Jimmy Carter de un tratado de defensa con Taiwán . [37] El caso llegó ante la Corte Suprema, pero fue desestimado sin escuchar un argumento oral por una mayoría de seis jueces, con el argumento de que "la cuestión que nos ocupa... era esencialmente una cuestión política y no podía ser revisada por el tribunal". , ya que el Congreso no había emitido una oposición formal"; El juez Brennan discrepó, argumentando que "la cuestión de la autoridad para tomar decisiones debe resolverse como una cuestión de derecho constitucional, no de discreción política" y, por lo tanto, estaba sujeta a revisión judicial.
Actualmente, no existe ningún fallo de la Corte Suprema sobre si el Presidente tiene el poder de romper un tratado sin la aprobación del Congreso; Aún no está claro qué rama del gobierno está facultada por la Constitución para rescindir un tratado, y mucho menos el procedimiento para hacerlo. [38] En la práctica, un presidente puede rescindir un tratado unilateralmente si lo permiten los términos de dicho tratado. [39] El presidente George W. Bush retiró unilateralmente a Estados Unidos del Tratado sobre Misiles Antibalísticos en 2002, seis meses después de dar la notificación de intención requerida, [40] pero no enfrentó ninguna interferencia judicial ni acciones legales. [39]
Ya en la administración de George Washington (la primera bajo la Constitución y, por lo tanto, la Cláusula del Tratado), los presidentes generalmente no han buscado la participación del Senado en todas las etapas de la elaboración de tratados. Washington había consultado inicialmente al Senado sobre los tratados propuestos, pero finalmente abandonó la práctica al considerarla improductiva. La práctica posterior y ampliamente aceptada es que el Presidente negocia y firma tratados de forma independiente y luego presenta el tratado propuesto al Senado para su aprobación o desaprobación. [9]
Al igual que Washington, muchos presidentes han abordado el proceso del tratado del Artículo II de diferentes maneras. Theodore Roosevelt , cuya administración tenía una política exterior sólida , argumentó que la ratificación era necesaria cuando un acuerdo internacional vincularía a los gobiernos posteriores:.
La Constitución no me dio explícitamente poder para lograr el acuerdo necesario con Santo Domingo . Pero la Constitución no me prohibía hacer lo que hice. Puse en vigor el acuerdo y continué su ejecución durante dos años antes de que actuara el Senado; y lo habría continuado hasta el final de mi mandato, si fuera necesario, sin ninguna acción por parte del Congreso. Pero era mucho más preferible que el Congreso tomara medidas, de modo que pudiéramos proceder conforme a un tratado que fuera la ley del país y no simplemente por una orden del Jefe del Ejecutivo que caducaría cuando ese ejecutivo en particular dejara su cargo. Por lo tanto, hice todo lo posible para que el Senado ratificara lo que había hecho. [41]
Un acuerdo de un solo ejecutivo sólo puede negociarse y celebrarse a través de la autoridad del presidente (1) en política exterior, (2) como comandante en jefe de las fuerzas armadas, (3) de una ley previa del Congreso, o (4 ) de un tratado anterior. [11] Los acuerdos más allá de estas competencias deben contar con la aprobación del Congreso (para acuerdos Congreso-ejecutivo) o del Senado (para tratados).
En 1972, el Congreso aprobó una legislación que exige que el presidente notifique al Congreso cualquier acuerdo ejecutivo que se forme. [42]
Aunque la doctrina de no delegación impide que el Congreso delegue su autoridad legislativa al poder ejecutivo, el Congreso ha permitido que el ejecutivo actúe como su "agente" en las negociaciones comerciales, por ejemplo fijando aranceles y, en el caso de la Autoridad de Promoción Comercial , únicamente redactar la legislación de implementación de los acuerdos comerciales. La constitucionalidad de esta delegación fue confirmada por la Corte Suprema en Field v. Clark (1892).
Un episodio importante en virtud de los Artículos de la Confederación había puesto de relieve el problema. Estados Unidos deseaba un tratado comercial con España y buscaba libre acceso al río Mississippi a través de Nueva Orleans controlada por los españoles. España ofreció condiciones comerciales favorables, pero sólo si Estados Unidos renunciaba a sus demandas sobre el Mississippi. Los estados del norte, que se habrían beneficiado más del tratado comercial y se preocupaban poco por Nueva Orleans, tenían una mayoría, pero no una supermayoría, en el Congreso Continental. Según los Artículos de la Confederación, los tratados requerían el consentimiento de una supermayoría (nueve de trece) de los estados, y el Sur pudo bloquear el tratado. Sin duda, fue esa experiencia la que impulsó a los redactores a trasladar el principio de la supermayoría de los Artículos de la Confederación, cuando los estados del Sur (y muchas personas en el Norte) concluyeron que el requisito de la supermayoría había impedido un tratado imprudente.