Council of Civil Service Unions v Minister for the Civil Service [1984] UKHL 9, o el caso GCHQ , es un caso de derecho constitucional del Reino Unido y derecho laboral del Reino Unido que sostuvo que la prerrogativa real estaba sujeta a revisión judicial . [1]
En 1984, al emitir una directiva basada en una Orden del Consejo dictada utilizando la prerrogativa real , el gobierno de Margaret Thatcher prohibió a los empleados de la Oficina Central de Comunicaciones del Gobierno (GCHQ) afiliarse a cualquier sindicato por razones de seguridad nacional. El Consejo de Sindicatos de la Función Pública afirmó en una revisión judicial que la orden frustraba su expectativa legítima de poder negociar colectivamente salarios justos. Glidewell J en el Tribunal Superior sostuvo que la instrucción no era válida. El Tribunal de Apelaciones sostuvo que las preocupaciones por la seguridad nacional significaban que la revisión judicial era imposible. La Cámara de los Lores sostuvo que el ejercicio de la prerrogativa real estaba sujeto a revisión judicial, pero había excepciones, incluso en cuestiones de seguridad nacional. Esta fue una ruptura significativa con la ley anterior, que sostenía que los poderes de prerrogativa no estaban de ninguna manera sujetos a revisión judicial. El caso GCHQ estableció que la revisión judicial depende de la naturaleza de los poderes del gobierno, no de su fuente.
La Sede de Comunicaciones del Gobierno (GCHQ) es una agencia de inteligencia británica que proporciona señales de inteligencia al gobierno y las fuerzas armadas británicas. [2] Antes de 1983, su existencia no era reconocida [2] aunque reclutaba abiertamente a graduados. Después de un escándalo de espionaje en 1983 , la organización se hizo conocida por el público y el gobierno de Margaret Thatcher decidió un año más tarde que a los empleados no se les permitiría afiliarse a un sindicato por razones de seguridad nacional . El Ministro de la Función Pública es un cargo que ocupa ex officio el Primer Ministro. [3]
Esto se hizo mediante poderes contenidos en la Orden en Consejo de la Función Pública de 1982, una Orden en Consejo , un ejercicio de la prerrogativa real . Estos poderes pretendían permitir al Ministro de la Función Pública dictar reglamentos para la Función Pública. A pesar de una extensa campaña publicitaria por parte de los sindicatos, el gobierno se negó a revocar su decisión y en lugar de ello ofreció a los empleados afectados la opción entre £1.000 y la afiliación a una asociación de personal o el despido. Los empleados despedidos no podían recurrir a un tribunal laboral porque no estaban cubiertos por la legislación laboral pertinente. Como tal, el Consejo de Sindicatos de la Función Pública decidió que la revisión judicial era la única vía disponible. [4]
En lo que respecta a la Función Pública Nacional de Su Majestad... el Ministro de la Función Pública podrá de vez en cuando dictar reglamentos o dar instrucciones... para controlar la realización del servicio y disponer la clasificación de todas las personas empleadas en él y... . las condiciones de servicio de todas esas personas...
— Artículo 4, Orden sobre la función pública del Consejo de 1982 [5]
La directiva emitida al Director del GCHQ por el primer ministro (inicialmente como instrucción verbal, luego comunicada por carta) fue: [5]
Las condiciones de servicio bajo las cuales los funcionarios públicos son empleados como miembros del personal de la Sede de Comunicaciones del Gobierno se variarán de manera que dichos funcionarios públicos no sean miembros de ningún sindicato que no sea una asociación departamental de personal aprobada por usted.
La decisión de prohibir a los trabajadores del GCHQ afiliarse a un sindicato se tomó después de la reunión de un grupo selecto de ministros y el primer ministro, y no de todo el Gabinete. Esto no es inusual, incluso en relación con decisiones de alto perfil: se tomó una decisión similar para autorizar la operación de Suez en 1956, y el mismo procedimiento se utilizó en la decisión de transferir la capacidad de fijar los tipos de interés al Banco de Inglaterra en 1997. [6]
En el Tribunal Superior , el juez Glidewell sostuvo que los empleados de GCHQ tenían derecho a ser consultados y que la falta de consulta invalidaba la decisión.
En el Tribunal de Apelación , Lord Lane CJ , Watkins LJ y May LJ sostuvieron que la revisión judicial no podía utilizarse para impugnar el uso de la prerrogativa real. Decidieron que como la determinación de cuestiones de seguridad nacional es una función ejecutiva, sería inadecuado que los tribunales intervinieran. [7]
La Cámara de los Lores sostuvo que la prerrogativa real estaba sujeta a revisión judicial, al igual que los instrumentos legales. [8] Sin embargo, por motivos de seguridad nacional, la acción de restringir el sindicato estaba justificada. Lord Fraser, Scarman y Diplock creían que la cuestión de la seguridad nacional estaba fuera del ámbito de competencia de los tribunales. Lord Diplock escribió "es por excelencia una cuestión que no se puede justiciar. El proceso judicial es totalmente inepto para abordar el tipo de problemas que implica". Lord Fraser afirmó que si bien los tribunales no aceptarían por defecto el argumento del gobierno de que se trataba de un asunto de seguridad nacional, era una "cuestión de evidencia" y las pruebas proporcionadas en este caso demostraban que el gobierno tenía razón. [9] Lord Diplock sostuvo que cualquier poder de prerrogativa que impactara los "derechos privados o expectativas legítimas" de una persona era susceptible de revisión, mientras que Lords Fraser y Brightman sostuvieron que sólo los poderes delegados del monarca podían estar sujetos a revisión judicial como candidato a dicha revisión ya que los poderes en cuestión habían sido delegados por el monarca en el Ministro de la Función Pública. [10]
Lord Diplock dijo lo siguiente:
Señores, no pretendo ser descortés con los abogados cuando digo que, aparte del interés intelectual, al responder a la cuestión de derecho planteada en esta apelación, he obtenido poca ayuda práctica de análisis eruditos y esotéricos de la naturaleza jurídica precisa, los límites y el origen histórico. de "la prerrogativa", o de qué poderes ejercitables por funcionarios ejecutivos que actúan en nombre del gobierno central y que no son compartidos por ciudadanos privados califican para ser incluidos bajo esta etiqueta particular. No me parece, por ejemplo, importar hoy si el derecho del gobierno ejecutivo que está en el poder a despedir sin previo aviso a cualquier miembro de la administración pública nacional en la que necesariamente debe confiar para la administración de sus políticas, y la correlativa incapacidad del gobierno ejecutivo que está en el poder para acordar con un funcionario público que su servicio se realice en términos que no lo hagan sujeto a despido inmediato, debe atribuirse a "la prerrogativa" o simplemente a una consecuencia de la supervivencia, por razones enteramente diferentes, de una norma de derecho constitucional cuyo origen se encuentra en la teoría de que quienes llevan a cabo la administración del reino lo hacen como servidores personales del monarca, que puede destituirlos a voluntad, porque el Rey no puede hacer nada malo.
Sin embargo, cualquiera que sea la etiqueta que se les ponga, sin duda han sobrevivido hasta nuestros días un residuo de diversos campos del derecho en los que el gobierno ejecutivo conserva poderes de toma de decisiones que no dependen de ninguna autoridad legal pero que, sin embargo, tienen consecuencias sobre los derechos privados. o expectativas legítimas de otras personas que harían que la decisión estuviera sujeta a revisión judicial si el poder de quien toma la decisión para tomarlas fuera de origen estatutario. Desde asuntos tan relativamente menores como la concesión de indultos a criminales condenados, de honores a los buenos y grandes, de la personalidad corporativa a las personas que lo merecen, y de la recompensa de los dineros puestos a disposición del gobierno ejecutivo por el Parlamento, se extienden a asuntos tan vital para la supervivencia y el bienestar de la nación como la conducción de las relaciones con estados extranjeros y –lo que está en el centro del presente caso– la defensa del reino contra enemigos potenciales. Adoptando la fraseología utilizada en el Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1953 (Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (1953) (Cmd. 8969)) del que el Reino Unido es parte, ahora se ha vuelto habitual en los estatutos referirse a este último como "seguridad nacional".
Señores, no veo ninguna razón por la cual, simplemente porque un poder de toma de decisiones se deriva de un derecho consuetudinario y no de una fuente estatutaria, por esa razón sólo debería ser inmune a la revisión judicial. Creo que la revisión judicial ha llegado hoy a una etapa en la que, sin reiterar ningún análisis de los pasos por los cuales se ha producido, se pueden clasificar convenientemente en tres encabezados los motivos por los cuales la acción administrativa está sujeta al control de la revisión judicial. Al primer motivo lo llamaría "ilegalidad", al segundo "irracionalidad" y al tercero "incorrección procesal". Esto no quiere decir que un mayor desarrollo caso por caso no pueda con el tiempo añadir más motivos. Me refiero en particular a la posible adopción en el futuro del principio de "proporcionalidad" reconocido en el derecho administrativo de varios de nuestros colegas miembros de la Comunidad Económica Europea ; pero para resolver el presente caso bastarán los tres jefes ya establecidos que he mencionado.
Por "ilegalidad" como motivo de revisión judicial quiero decir que quien toma las decisiones debe comprender correctamente la ley que regula su poder de toma de decisiones y debe darle efecto. Si lo tiene o no es por excelencia una cuestión justiciable que debe ser decidida, en caso de disputa, por aquellas personas, los jueces, por quienes el poder judicial del Estado es ejercido.
Por "irracionalidad" me refiero a lo que ahora se puede denominar sucintamente "irracionalidad de Wednesbury" ( Associated Provincial Picture Houses Ltd contra Wednesbury Corporation [1948] 1 KB 223). Se aplica a una decisión que es tan escandalosa por su desafío a la lógica o a las normas morales aceptadas que ninguna persona sensata que hubiera aplicado su mente a la cuestión a decidir podría haber llegado a ella. Si una decisión cae dentro de esta categoría es una pregunta que los jueces, por su formación y experiencia, deberían estar bien preparados para responder, o de lo contrario habría algo grave en nuestro sistema judicial. Para justificar el ejercicio de este papel por parte del tribunal, creo que hoy en día ya no es necesario recurrir a la ingeniosa explicación del vizconde Radcliffe en Edwards v Bairstow [1956] AC 14 de la irracionalidad como fundamento para que un tribunal revoque una decisión adscribiéndola a un pensamiento inferido. error de derecho no identificable por parte de quien toma las decisiones. La "irracionalidad" ahora puede valerse por sí misma como un terreno aceptado sobre el cual una decisión puede ser atacada mediante revisión judicial.
He descrito el tercer encabezado como "incorrección procesal" en lugar de incumplimiento de las reglas básicas de la justicia natural o incumplimiento de actuar con equidad procesal hacia la persona que se verá afectada por la decisión. Esto se debe a que la susceptibilidad a la revisión judicial bajo este título cubre también el incumplimiento por parte de un tribunal administrativo de las reglas procesales que están expresamente establecidas en el instrumento legislativo por el cual se confiere su competencia, incluso cuando tal incumplimiento no implica ninguna negación de la justicia natural . Pero el presente caso no se refiere en absoluto a los procedimientos de un tribunal administrativo.
Señores, que una decisión cuya fuente última de poder para tomarla no sea un estatuto sino el derecho consuetudinario (independientemente de que al derecho consuetudinario se le dé o no para este propósito la etiqueta de "la prerrogativa") puede ser objeto de un proceso judicial. Creo que la revisión por motivos de ilegalidad se establece en los casos citados por mi noble y erudito amigo, Lord Roskill, y esto se extiende a los casos en los que el campo del derecho al que se refiere la decisión es la seguridad nacional, como lo hizo la decisión de este La propia casa en Burmah Oil Co Ltd contra Lord Advocate , 1964 SC (HL) 117 muestra. Si bien no veo ninguna razón a priori para descartar la "irracionalidad" como motivo para la revisión judicial de una decisión ministerial adoptada en el ejercicio de poderes de "prerrogativa", me resulta difícil prever en cualquiera de los diversos campos en los que la prerrogativa sigue siendo la única fuente del poder de decisión relevante es una decisión de un tipo que estaría abierta a ataques a través del proceso judicial por este motivo. Estas decisiones generalmente implicarán la aplicación de políticas gubernamentales. Las razones por las que quien toma las decisiones toma una decisión en lugar de otra normalmente no involucran cuestiones a las cuales, si se cuestionan, el proceso judicial se adapta para proporcionar la respuesta correcta, con lo que quiero decir que el tipo de evidencia que es admisible bajo los procedimientos judiciales y la forma en que debe ser aducida tienden a excluir de la atención del tribunal consideraciones políticas contrapuestas que, si se quiere ejercer sabiamente la discreción ejecutiva, deben sopesarse entre sí, un ejercicio de equilibrio que juzga por su educación. y la experiencia no están cualificados para desempeñarlos. Así que dejo esto como una cuestión abierta que deberá abordarse caso por caso, si es que alguna vez llega a surgir el caso.
Lord Roskill dijo lo siguiente: [11]
En resumen, la opinión ortodoxa en ese momento era que el remedio por el abuso de la prerrogativa residía en el campo político y no en el judicial.
Pero por fascinante que sea explorar esta corriente principal de nuestra historia jurídica, hacerlo en relación con la presente apelación tiene un aire de irrealidad. Hablar hoy de los actos del soberano como "irresistibles y absolutos" cuando la convención constitucional moderna exige que todos esos actos sean realizados por el soberano siguiendo el consejo de los ministros del soberano actualmente en el poder y que serán llevados a cabo por ellos es seguramente obstaculizar la desarrollo continuo de nuestro derecho administrativo al recordar lo que Lord Atkin una vez llamó, aunque en un contexto diferente, el ruido metálico de las cadenas medievales de los fantasmas del pasado: ver United Australia Ltd v Barclays Bank Ltd [1941] AC 1, 29. [12] Espero que no esté fuera de lugar a este respecto citar una carta escrita en 1896 por el gran historiador del derecho FW Maitland al propio Dicey : "la única utilidad directa de la historia del derecho (no digo nada de su apasionante interés) ) reside en la lección de que cada generación tiene un enorme poder para dar forma a su propia ley": véase Richard A. Cosgrove, The Rule of Law; Albert Venn Dicey; Jurista victoriano (1980), p.177. [13] Maitland fue al declarar así un profeta mayor de lo que incluso él podría haber previsto, ya que es nuestra historia jurídica la que ha permitido a la generación actual dar forma al desarrollo de nuestro derecho administrativo basándose en nuestra historia jurídica, pero sin obstáculos.
Señores, el derecho del ejecutivo a realizar un acto legal que afecte los derechos del ciudadano, ya sea de manera adversa o beneficiosa, se basa en la concesión al ejecutivo de un poder que le permite realizar ese acto. La concesión de tal poder suele conllevar sanciones legales que permiten que los tribunales hagan cumplir ese poder, si es necesario. En la mayoría de los casos, ese poder se deriva de la ley, aunque en algunos casos, como de hecho en el presente caso, aún puede derivarse de la prerrogativa. En otros casos, como lo muestran las decisiones, los dos poderes pueden coexistir o el poder legal puede, por implicación necesaria, haber reemplazado al antiguo poder de prerrogativa. Si el ejecutivo, en ejercicio de una facultad estatutaria, realiza un acto que afecta a los derechos del ciudadano, es indiscutible que, en principio, la forma en que se ejerce esa facultad puede hoy ser impugnada por uno o más de los tres motivos que he mencionado. anteriormente en este discurso. Si el ejecutivo, en lugar de actuar conforme a un poder legal, actúa bajo un poder de prerrogativa y, en particular, un poder de prerrogativa delegado al demandado en virtud del artículo 4 de la Orden en Consejo de 1982, de manera que afecte los derechos del ciudadano, no puedo Veo, sujeto a lo que diré más adelante, que hay alguna razón lógica por la cual el hecho de que la fuente del poder sea la prerrogativa y no la ley debería hoy privar al ciudadano de ese derecho a impugnar la forma de su ejercicio que poseían eran la fuente del poder estatutario. En cualquier caso el acto en cuestión es el acto del ejecutivo. Hablar de ese acto como del acto del soberano huele a arcaísmo de siglos pasados. Al llegar a esta conclusión estoy de acuerdo con mis nobles y eruditos amigos Lord Scarman y Lord Diplock, cuyos discursos he tenido la ventaja de leer en borrador desde que terminé la preparación de este discurso.
Pero no creo que ese derecho de impugnación pueda ser incondicional. Creo que debe depender del objeto del poder de prerrogativa que se ejerza. Se dieron muchos ejemplos durante el debate sobre poderes de prerrogativa que, como se recomienda actualmente, no creo que puedan ser objeto de revisión judicial. Poderes prerrogativos como los relativos a la celebración de tratados, la defensa del reino, la prerrogativa de misericordia, la concesión de honores, la disolución del Parlamento y el nombramiento de ministros, entre otros, no creo que sean susceptibles de control judicial. revisión porque su naturaleza y materia es tal que no son susceptibles de proceso judicial. Los tribunales no son el lugar para determinar si un tratado debe celebrarse o las fuerzas armadas disponer de una manera particular o el Parlamento disolverse en una fecha y no en otra.
En mi opinión, el ejercicio de la prerrogativa que permitió impartir las instrucciones orales del 22 de diciembre de 1983 no entra, por su objeto, en lo que, a falta de una expresión mejor, llamaría las "categorías excluidas", algunas de las cuales he recién mencionado. De ello se deduce que, en principio, no veo ninguna razón por la que dichas instrucciones no deban ser objeto de control judicial.
Por tanto, en el ejercicio de las prerrogativas que la ley le ha dado, el Rey es irresistible y absoluto, según las formas de la constitución. Y, sin embargo, si la consecuencia de ese esfuerzo es manifiestamente para agravio o deshonra del reino, el Parlamento pedirá a sus asesores que rindan cuentas justa y severamente.
—William Blackstone [14]
Tradicionalmente, los tribunales no han estado dispuestos a someter los poderes de prerrogativa a revisión judicial. Los jueces sólo estaban dispuestos a declarar si existían o no poderes, no si se habían utilizado apropiadamente. [15] Por lo tanto, aplicaron sólo la primera de las pruebas de Wednesbury : si el uso era ilegal. Los estudiosos constitucionales como William Blackstone lo habrían considerado apropiado. [14]
Por lo tanto, el caso GCHQ fue muy importante ya que sostuvo que la aplicación de la revisión judicial dependería de la naturaleza de los poderes del gobierno, no de su fuente. Si bien el uso de la prerrogativa real por razones de seguridad nacional se considera fuera del alcance de los tribunales, la mayoría de sus otros usos ahora son revisables judicialmente de alguna forma. [dieciséis]
El caso GCHQ también confirmó que los convenios no jurídicos pueden estar sujetos a " expectativas legítimas ". Por lo general, una convención no habría sido litigable, y era necesario que el tribunal demostrara que lo era en el presente caso: tal regla se había establecido con respecto a las convenciones del Gabinete en el caso Attorney General v Jonathan Cape Ltd. Aunque el tribunal falló en contra del sindicato, se aceptó que la práctica invariable del ejecutivo constituía una base para una expectativa legítima. [17]
El caso también muestra que la seguridad nacional sigue siendo una cuestión política, no jurídica: no debe ser determinada por un tribunal.
Resume el alcance de la revisión judicial.
El Consejo de Sindicatos de la Función Pública, junto con otros, presentó el caso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos , pero lo consideró inadmisible. [18]
No hay diferencia entre la conclusión a la que llegaron Sus Señorías excepto... si la revisabilidad del ejercicio de un poder de prerrogativa se limita al caso en que el poder ha sido delegado a quien toma la decisión mediante Orden en Consejo, de modo que la decisión -el proceso de elaboración que se pretende revisar surge [dentro de] los términos de dicha orden; o si la revisabilidad también puede extenderse, en su caso, al ejercicio directo de una prerrogativa.
Lord Brightman , CCSU contra Ministro de la Función Pública [19]
En R (Bancoult) contra el Secretario de Estado de Asuntos Exteriores y de la Commonwealth (No 2) , visto en la Cámara de los Lores , una de las cuestiones decididas fue si los tribunales podían o no someter las Órdenes del Consejo a revisión judicial. Los Lores acordaron unánimemente que, si bien las Órdenes del Consejo se definieron como "legislación primaria" en la Ley de Derechos Humanos, existe una diferencia significativa en el sentido de que las Órdenes del Consejo son un producto ejecutivo y carecen del "carácter representativo" que conlleva la autoridad y aprobación parlamentarias. . Como tal, los Lores no vieron "ninguna razón por la cual la legislación sobre prerrogativas no deba estar sujeta a revisión sobre los principios ordinarios de legalidad, racionalidad e irregularidad procesal de la misma manera que cualquier otra acción ejecutiva". [20]
En R (Miller) contra el Primer Ministro y Cherry contra el Abogado General de Escocia [2019] UKSC 41, la Corte Suprema anuló una Orden del Consejo que buscaba prorrogar el Parlamento.