Un agente extranjero es cualquier persona o entidad que lleva a cabo activamente los intereses de un principal extranjero mientras se encuentra en otro país anfitrión, generalmente fuera de las protecciones ofrecidas a quienes trabajan en su capacidad oficial para una misión diplomática .
Los agentes extranjeros pueden ser ciudadanos del país anfitrión. En inglés contemporáneo , el término tiene una connotación generalmente peyorativa , reforzada por su uso en las leyes estadounidenses destinadas a frenar la influencia extranjera. [1] En algunos países, se puede presumir que un agente extranjero encubierto, también conocido como agente secreto de un gobierno extranjero, está involucrado en espionaje .
Algunos países cuentan con procedimientos formales para legalizar las actividades de agentes extranjeros que actúan abiertamente. Las leyes que rigen a los agentes extranjeros varían ampliamente de un país a otro, y puede prevalecer una aplicación selectiva dentro de los países, en función del interés nacional percibido .
En los Estados Unidos , la Ley de Registro de Agentes Extranjeros (FARA, por sus siglas en inglés) de 1938 creó una definición amplia y detallada de "agente extranjero". [2] Hay tres componentes necesarios para ser considerado un agente extranjero según la FARA. En primer lugar, para ser considerado un agente extranjero, una persona jurídica o natural debe actuar en calidad de agente, representante, empleado, sirviente o cualquier otra capacidad, por orden, solicitud o bajo la dirección o control de un principal extranjero. El concepto de "solicitud" es amplio y se encuentra entre una orden y una petición. En segundo lugar, las actividades deben realizarse por orden, solicitud o bajo la dirección o control de un principal extranjero o una persona cuyas actividades sean "supervisadas, dirigidas, controladas, financiadas o subvencionadas directa o indirectamente, en su totalidad o en gran parte, por un principal extranjero". En tercer lugar, las actividades de un agente en los Estados Unidos deben incluir: participar en actividades políticas (es decir, cualquier actividad que se crea o se pretenda que influya en el gobierno o el público de los Estados Unidos sobre la política estadounidense u otros intereses extranjeros), actuar como agente de publicidad o consultor político en interés del principal extranjero, solicitar, recaudar o desembolsar dinero u otras cosas de valor en interés de un principal extranjero, o representar los intereses de un principal extranjero ante cualquier agencia o funcionario del gobierno de los Estados Unidos. La ley también contiene varias excepciones a las actividades que darían lugar a la clasificación como agente extranjero. [3] [4]
El texto de la FARA no establece explícitamente si la financiación es suficiente para establecer una agencia. Hubo cambios de postura con respecto a esta cuestión, lo que también se refleja en la jurisprudencia. En el primer informe sobre la FARA al Congreso, el Procurador General afirmó que un agente incluye a una persona financiada por un principal extranjero. Las dos sentencias judiciales de 1943 enfatizaron que, cuando el principal extranjero pagaba por las publicaciones específicas, podía justificarse el registro del editor como agente. [5]
Sin embargo, en 1980, el tribunal dictaminó que recibir un " subsidio de buena fe " de una fuente extranjera no convierte al receptor en un agente extranjero a menos que se establezca la dirección o el control extranjeros. En 1981, en otro caso, el tribunal de apelaciones determinó que ni siquiera el liderazgo idéntico y la conexión financiera eran suficientes para otorgar una sentencia sumaria y se requería un juicio completo, ya que la mera provisión de fondos era insuficiente y que "nunca se demostró ninguna solicitud, orden, comando o directiva". En 2020, se ordenó a National Wildlife Federation que se registrara como agente extranjero porque las subvenciones que recibió estaban vinculadas a programas específicos que debería haber llevado a cabo, por lo que se incluían en la categoría de "solicitud". Por lo tanto, no es necesaria la mera financiación y se requiere una "solicitud, orden, comando o directiva" adicional. Para que se establezca, debe probarse que el receptor no actúa de manera completamente independiente del donante, por lo que se demuestra que se necesita una coordinación adicional. [6] Sin embargo, la financiación extranjera puede establecer la capacidad de acción necesaria cuando la dependencia de una ONG respecto de un donante extranjero en particular es tan alta que el donante puede prescribir gran parte del trabajo. Esto puede significar requisitos del donante para la financiación y el seguimiento continuo del uso de los fondos, que se incluirán en la "solicitud". La acción solicitada debe ser clara para ambas partes. Además de depender en general de los donantes, es necesario establecer un nivel particular de control. Además, incluso si los donantes apoyan agendas específicas, surge la pregunta de si se solicitaron acciones concretas y, en caso de que se financien esas actividades específicas, es necesario determinar cuándo termina la acción nacional y cuándo la actividad puede describirse como realizada en nombre de un principal extranjero. [7]
Según la FARA, el principal extranjero debe fijar una agenda (no las ONG que eligen libremente su área de trabajo) y los donantes deben tener un interés primordial en las actividades. Sin embargo, por otro lado, aceptar ciertos requisitos puede caracterizarse como nada más que estar de acuerdo con el punto de vista del donante e insuficiente para establecer la capacidad de actuar. No obstante, puede considerarse que los donantes ejercen una influencia considerable sobre un receptor cuando la financiación extranjera de una ONG es una necesidad económica para ella y en realidad no tiene mucha libertad de elección. Por lo tanto, las políticas de financiación del donante pueden justificar el registro de la capacidad de actuar. [8]
Por lo tanto, la financiación extranjera puede justificar que las ONG se registren como agentes en virtud de la FARA. Sin embargo, es difícil aclarar con precisión el umbral exacto del control requerido por los donantes extranjeros. La dependencia del donante por sí sola no sería suficiente y es necesario establecer una relación específica entre la ONG y el donante. [9]
La FARA también exige que los intermediarios se registren, y las ONG pueden actuar como "intermediarias" cuando reciben financiación extranjera y contratan empleados. El Segundo Circuito ha dictaminado que para ser considerado intermediario se requiere mucho más control que para ser considerado simplemente agente, lo que significa que se deben probar cantidades sustanciales de financiación. El intermediario necesita registrarse sólo cuando está suficientemente vinculado con el principal. Por lo tanto, las ONG pueden convertirse en intermediarias cuando tienen una conexión particularmente fuerte con un donante. La financiación por sí sola puede justificar esto cuando el principal extranjero puede "hacer o deshacer" la organización debido a la gran proporción de los ingresos de la ONG que consisten en financiación extranjera. No hay un umbral claro, pero la enmienda propuesta en la década de 1990 sugería el 50%. Aunque no se aprobó, la redacción de la FARA sugiere la mayoría de las finanzas, es decir, el 50%. [10]
La FARA se promulgó en 1938 para contrarrestar la propaganda nazi . [11] A veces se afirma que la ley se utiliza para atacar a países que no gozan del favor de una administración. [12] En 2021, la Asociación Estadounidense de Abogados (ABA) pidió una reforma de la FARA, que incluya "cambiar el nombre de la FARA y reemplazar el término 'agente de un principal extranjero' por un término que genere menos estigma y cause menos confusión". [13]
En virtud de la ley rusa sobre agentes extranjeros promulgada en 2012, las organizaciones no gubernamentales , los medios de comunicación y los particulares tienen que designarse a sí mismos como "agentes extranjeros" en todas las comunicaciones externas si participan en "actividad política", un término interpretado de manera amplia, y reciben financiación extranjera. En concreto, exige que cualquiera que reciba "apoyo" o "influencia" desde fuera de Rusia se registre y se declare "agente extranjero". [14] La frase "agente extranjero" (en ruso: иностранный агент) en ruso tiene fuertes asociaciones con el espionaje de la era de la Guerra Fría. [15]
La ley fue inicialmente comparada con la FARA [16] ("A primera vista, las leyes parecen similares, pero su implementación ha sido diferente" [17] ), aunque desde entonces su alcance se ha ampliado significativamente para incluir a cualquiera que haya recibido apoyo extranjero de cualquier tipo o haya estado alguna vez "afiliado" a actores extranjeros; [18] a los inscritos también se les prohíbe recibir fondos estatales, enseñar en universidades estatales o trabajar con niños. [19] El incumplimiento está sujeto a consecuencias legales. Aun así, muchas organizaciones de derechos humanos se resistieron al requisito y en 2014 la ley fue enmendada para autorizar al Ministerio de Justicia a registrar organizaciones como agentes extranjeros sin su consentimiento. [20]
En 2023, el Partido Poder Popular y el Sueño Georgiano presentaron un borrador de una nueva ley de agentes extranjeros al Parlamento de Georgia . Esto provocó las protestas georgianas de 2023-2024 . El proyecto de ley proponía que todas las organizaciones no gubernamentales y los medios de comunicación revelaran las fuentes de su financiación y se registraran como "agentes de influencia extranjera" si recibían más del 20% de su financiación del extranjero. La presidenta de Georgia, Salomé Zurabishvili , apoyó a los manifestantes y dijo que vetaría el proyecto de ley. [21] [22] [23] El parlamento retiró el proyecto de ley después de las protestas. [24] [11] El proyecto de ley se volvió a presentar en abril de 2024, y el líder del partido gobernante, Mamuka Mdinaradze, citó "la continua circulación de fondos ilícitos" y la necesidad de transparencia como motivo. [25] El proyecto de ley fue aprobado por el Parlamento el 14 de mayo y se convirtió en ley. [26] [27]
El 13 de junio de 2017, la Asamblea Nacional de Hungría aprobó la Ley n.º LXXVI de 2017 sobre la transparencia de las organizaciones que reciben ayudas del extranjero. La ley obliga a las "asociaciones y fundaciones" que reciben al menos 7,2 millones de HUF anuales del extranjero a revelar las fuentes de su financiación, registrarse ante el tribunal como "organización que recibe financiación extranjera" e indicar esta etiqueta en su sitio web y publicaciones. Las infracciones dieron lugar a multas y, en última instancia, a la revocación del estatus legal de la entidad.
El 18 de junio de 2020, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea dictaminó que la ley violaba el derecho de la Unión Europea al "introducir restricciones discriminatorias e injustificadas", violando la libre circulación de capitales y otros derechos garantizados. [28] [29] La ley fue revocada en 2021.
La Ley del Sistema de Transparencia sobre la Influencia Extranjera (FITSA, por sus siglas en inglés) de Australia , promulgada en diciembre de 2018, se basa explícitamente en la FARA y fue redactada en colaboración con el Departamento de Justicia de los Estados Unidos. [30] Al igual que su contraparte estadounidense, la FITSA establece obligaciones de registro para las personas y entidades que realizan ciertas actividades destinadas a la "influencia política o gubernamental" en nombre de un principal extranjero. La ley impone a los ex ministros del gabinete la obligación vitalicia de registrar cualquier actividad que realicen en nombre de un principal extranjero, a menos que se aplique una exención. [31]
A raíz de acontecimientos de alto perfil -en particular, los intentos de China de interferir en las elecciones federales de 2019 y 2021 y el asesinato de Hardeep Singh Nijjar- el gobierno de Justin Trudeau se vio sometido a presiones políticas para establecer un registro de agentes extranjeros. [32] [33] Se presentaron proyectos de ley de iniciativa privada a tal efecto, incluido el proyecto de ley del Senado S-237, que apuntaba a los grupos de presión federales que actuaban en nombre de gobiernos extranjeros. [34] El 10 de marzo de 2023, el gobierno de Trudeau lanzó consultas públicas sobre su propia propuesta de registro de agentes extranjeros. [35]
El gobierno de Trudeau propuso la Ley para Contrarrestar la Interferencia Extranjera , que fue aprobada por el Parlamento de Canadá el 20 de junio de 2024. [36] La Parte 4 de la legislación promulga la Ley de Transparencia y Responsabilidad de la Influencia Extranjera. En virtud de esta Ley, cualquier persona que celebre un "acuerdo" con un "principal extranjero" debe registrarse. Un "principal extranjero" se define como una potencia extranjera (incluidos sus componentes subnacionales) , cualquiera que actúe bajo su dirección o en su beneficio, los partidos políticos dentro de ella y cualquier entidad controlada por ella. La Ley describe un "acuerdo" como cualquier plan para influir en un proceso político o gubernamental (en varios niveles de gobierno, desde el federal hasta el provincial, el municipal y el tribal) a través de la comunicación con un funcionario público, la difusión de información sobre el proceso al público o mediante la provisión de dinero, servicios o instalaciones. [37]
En marzo de 2023, se informó que la Comisión Europea estaba trabajando en una ley de agentes extranjeros que exigiría a las organizaciones comerciales y sin fines de lucro de toda la Unión Europea que revelaran la financiación no comunitaria relacionada con transacciones como el pago de estudios académicos. Esta ley tenía como objetivo contener la influencia de Rusia y China y limitar los escándalos de corrupción como Qatargate . Se envió a las ONG un cuestionario preliminar que supuestamente se utilizaría para una evaluación de impacto en nombre de la Comisión Europea. Se supone que la legislación se basará en las leyes de divulgación de los EE. UU. y Australia. [38]
El 16 de enero de 2014, en medio de las protestas de Euromaidán , se aprobó en Ucrania un conjunto de leyes que definían a los agentes extranjeros como asociaciones públicas que reciben financiación de estados extranjeros, organizaciones no gubernamentales extranjeras e internacionales, así como de personas que no son ciudadanos de Ucrania, y que participan en actividades políticas en el territorio de Ucrania. Según la ley, los agentes extranjeros debían estar registrados, enfrentarse a un escrutinio riguroso y a medidas fiscales adicionales. El 2 de febrero de 2014, la ley pertinente fue derogada.
En la República Srpska se ha aprobado una legislación similar a la Ley de Registro de Agentes Extranjeros de los Estados Unidos . [39]