El Memorándum de Budapest sobre Garantías de Seguridad comprende tres acuerdos políticos sustancialmente idénticos firmados en la conferencia de la OSCE en Budapest , Hungría , el 5 de diciembre de 1994, para proporcionar garantías de seguridad por sus signatarios en relación con la adhesión de Belarús , Kazajstán y Ucrania al Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares (TNP). Los tres memorandos fueron firmados originalmente por tres potencias nucleares: Rusia , Estados Unidos y el Reino Unido . [1] China y Francia dieron garantías individuales algo más débiles en documentos separados. [2]
Los memorandos, firmados en el Patria Hall del Centro de Convenciones de Budapest con la presencia, entre otros, del embajador estadounidense Donald M. Blinken , [3] prohibían a Rusia, Estados Unidos y el Reino Unido amenazar o usar la fuerza militar o la coerción económica contra Ucrania, Bielorrusia y Kazajstán, "excepto en legítima defensa o de otro modo de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas ". Como resultado de otros acuerdos y del memorando, entre 1993 y 1996 Bielorrusia, Kazajstán y Ucrania renunciaron a sus armas nucleares. [4] [5]
Según los tres memorandos, [6] Rusia, los EE.UU. y el Reino Unido confirmaron su reconocimiento de que Bielorrusia, Kazajstán y Ucrania se han convertido en partes del Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares y han eliminado efectivamente todas las armas nucleares soviéticas de su territorio, y acordaron lo siguiente:
Hasta que Ucrania renunció a las armas nucleares soviéticas estacionadas en su territorio, tenía el tercer arsenal de armas nucleares más grande del mundo , [13] [14] del cual Ucrania tenía control físico pero no operativo efectivo. Rusia controlaba los códigos necesarios para operar las armas nucleares a través de enlaces electrónicos de acción permisiva y el sistema de comando y control ruso, aunque esto no podía ser garantía suficiente contra el acceso ucraniano ya que las armas podían cambiarse manualmente y Ucrania eventualmente obtendría el control operativo total sobre ellas. [15] [16] Formalmente, estas armas estaban controladas por la Comunidad de Estados Independientes . [17] [18] Bielorrusia solo tenía lanzadores de misiles móviles, y Kazajstán había optado por entregar rápidamente sus ojivas nucleares y misiles a Rusia. Ucrania atravesó un período de debate interno sobre su enfoque. [4] [19]
La Declaración de Soberanía Estatal de Ucrania de 1990 establecía que Ucrania no aceptaría, adquiriría ni produciría armas nucleares, y el gobierno de Ucrania declaró el 24 de octubre de 1991 que Ucrania sería un Estado no poseedor de armas nucleares. [20]
El 23 de mayo de 1992, Rusia, Estados Unidos, Bielorrusia, Kazajstán y Ucrania firmaron el Protocolo de Lisboa del Tratado START I , antes de ratificarlo más tarde. El protocolo comprometía a Bielorrusia, Kazajstán y Ucrania a adherirse al TNP como estados no poseedores de armas nucleares lo antes posible. Sin embargo, no se acordaron los términos para la transferencia de las ojivas nucleares, y algunos funcionarios y parlamentarios ucranianos comenzaron a discutir la posibilidad de conservar algunos de los modernos misiles RT-23 (SS-24) de fabricación ucraniana y las ojivas de fabricación soviética. [19] [21]
En 1993, dos regimientos de misiles UR-100N (SS-19) en Ucrania fueron retirados para su almacenamiento porque los componentes de las ojivas habían superado su vida útil y los líderes políticos de Ucrania se dieron cuenta de que Ucrania no podía convertirse en una fuerza militar nuclear creíble porque no podía mantener las ojivas y garantizar la seguridad nuclear a largo plazo. Más tarde, en 1993, los gobiernos de Ucrania y Rusia firmaron una serie de acuerdos bilaterales renunciando a las reclamaciones ucranianas sobre las armas nucleares y la Flota del Mar Negro , a cambio de 2.500 millones de dólares de cancelación de la deuda de gas y petróleo y futuros suministros de combustible para sus reactores de energía nuclear . Ucrania acordó ratificar rápidamente los tratados START I y NPT. Esto provocó severas críticas públicas que llevaron a la renuncia del Ministro de Defensa ucraniano Morozov . [4] El 18 de noviembre de 1993, la Rada aprobó una moción en la que aprobaba el START I pero renunciaba al Protocolo de Lisboa, sugiriendo que Ucrania sólo desmantelaría el 36% de los lanzamisiles y el 42% de las ojivas nucleares de su territorio, y exigía una compensación financiera por las armas nucleares tácticas retiradas en 1992. Esto causó consternación diplomática en Estados Unidos, y al día siguiente el presidente ucraniano Kravchuk dijo: "Debemos deshacernos de [estas armas nucleares]. Este es mi punto de vista, del que no me he desviado ni me desviaré". Luego presentó una nueva propuesta a la Rada. [19] [21]
El 15 de diciembre de 1993, el vicepresidente de los Estados Unidos, Al Gore, visitó Moscú para una reunión. Tras conversaciones paralelas, una delegación de los Estados Unidos y Rusia, incluido el subsecretario de Defensa de los Estados Unidos, William J. Perry , voló a Ucrania para acordar las líneas generales de un acuerdo trilateral que incluía la asistencia de los Estados Unidos para desmantelar los sistemas nucleares de Ucrania y una compensación por el uranio contenido en las ojivas nucleares. Los participantes fueron invitados a Washington los días 3 y 4 de enero para ultimar el acuerdo. Se acordó una Declaración Trilateral con un anexo detallado, basada en los términos previamente acordados pero con acuerdos financieros detallados y un compromiso firme de iniciar pronto la transferencia de al menos 200 ojivas a Rusia y la producción en Rusia de combustible para reactores nucleares para Ucrania. Las ojivas se retirarían de todos los RT-23 (SS-24) en un plazo de 10 meses. Sin embargo, Ucrania no quería que se hiciera público un compromiso de transferir todas las ojivas para el 1 de junio de 1996 por razones políticas internas, y Rusia no quería que se hiciera pública la compensación financiera por el uranio porque temía que Bielorrusia y Kazajstán también lo exigieran. Se decidió excluir estos dos asuntos del acuerdo publicado, pero cubrirlos en cartas privadas entre los presidentes de ambos países.
Otro punto clave fue que los abogados del Departamento de Estado de los EE.UU. hicieron una distinción entre "garantía de seguridad" y "seguridad garantizada", refiriéndose a las garantías de seguridad que Ucrania deseaba a cambio de la no proliferación. "Garantía de seguridad" habría implicado el uso de la fuerza militar para ayudar a sus partes no nucleares atacadas por un agresor (como el Artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte para los miembros de la OTAN ), mientras que "seguridad garantizada" simplemente especificaría la no violación de la integridad territorial de esas partes . Al final, se leyó una declaración en el acta de la negociación de que el sentido (según los abogados de los EE.UU.) menor de la palabra inglesa "seguridad" sería la única traducción implícita para todas las apariciones de ambos términos en las tres versiones lingüísticas de la declaración. [19]
El presidente Clinton hizo una parada de cortesía en Kiev de camino a Moscú para la firma de la Declaración Trilateral, pero allí descubrió que Ucrania estaba reconsiderando su intención de firmarla. Clinton le dijo a Kravchuk que no firmarla supondría un grave daño para las relaciones entre Estados Unidos y Ucrania. Tras algunas modificaciones menores, los tres presidentes firmaron la Declaración Trilateral en Moscú ante los medios de comunicación el 14 de enero de 1994. [19] [22]
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El "Memorando de Budapest" está formado en realidad por tres documentos firmados individualmente el 5 de diciembre de 1994 por los tres líderes de los países exsoviéticos, junto con los países garantes: Estados Unidos, Reino Unido y Rusia. Así lo señala el portal UNTERM: "Para distinguirlo de los otros dos Memorandos de Budapest de la misma fecha, éste podría denominarse 'Memorando de Budapest sobre Kazajstán ' ". [23]
Después de que se acordó esto, Estados Unidos utilizó su programa de reducción cooperativa de amenazas Nunn-Lugar para brindar asistencia financiera por más de 300 millones de dólares (equivalentes a 617 millones de dólares en 2023) y asistencia técnica para el desmantelamiento de las armas nucleares y sus sistemas de lanzamiento, lo que llevó hasta 2008 para completarse por completo. [4] Estados Unidos también duplicó otra ayuda económica a Ucrania a 310 millones de dólares (equivalentes a 637 millones de dólares en 2023) para 1994. [24]
En 2009, Rusia y Estados Unidos publicaron una declaración conjunta en la que afirmaban que las garantías de seguridad del memorando seguirían siendo respetadas después de la expiración del Tratado START . [25]
En 2013, el Gobierno de Belarús denunció que las sanciones estadounidenses contra él violaban el artículo 3 del Memorándum. El Gobierno de los Estados Unidos respondió que sus sanciones tenían por objeto combatir las violaciones de los derechos humanos y otras actividades ilícitas del Gobierno de Belarús y no de la población del país. [26]
En febrero de 2014, las fuerzas rusas tomaron o bloquearon varios aeropuertos y otros sitios estratégicos en Crimea . [27] Las tropas estaban adscritas a la Flota del Mar Negro rusa estacionada en Crimea, [28] lo que puso a Rusia en violación del Memorándum de Budapest. El Ministerio de Asuntos Exteriores ruso había negado inicialmente el movimiento de unidades blindadas adscritas a la Flota del Mar Negro en Crimea, lo que llevó a que las tropas fueran etiquetadas como "pequeños hombrecillos verdes", [29] sin embargo, después de tomar el control militar completo sobre Crimea, Rusia finalmente admitió su participación, pero afirmó que estaban actuando dentro del alcance de los diversos acuerdos entre los dos países. Rusia respondió organizando un llamado "referéndum ilegal" sobre si Crimea debería unirse a ella, donde la opción de permanecer como parte de Ucrania y mantener los mismos derechos y leyes de 2014, como antes, no estaba presente. Antes del referéndum, el ejército ruso bloqueó todos los medios de comunicación y televisión de la oposición, así como reprimió radicalmente las manifestaciones de apoyo a Ucrania. Hay casos en los que los residentes de Crimea fueron obligados a votar a punta de pistola. Como resultado, el Parlamento de Crimea anunció la celebración de un referéndum sobre el futuro de Crimea de conformidad con la ley "Sobre la República Autónoma de Crimea". El 16 de marzo se celebró el referéndum, el 17 de marzo Crimea declaró su independencia y el 21 de marzo se incorporó a la Federación de Rusia. Ucrania protestó enérgicamente por esta medida, que constituía una violación del artículo 1 del Memorándum de Budapest.
Tras la anexión de Crimea por parte de Rusia en 2014, Canadá [30] , Francia, Alemania, Italia, Japón [31] , el Reino Unido [32] y los Estados Unidos [33] [34] declararon que la intervención rusa constituía una violación de sus obligaciones con Ucrania en virtud del Memorándum de Budapest y una violación de la soberanía y la integridad territorial de Ucrania. El 1 de marzo se publicó el Discurso de la Verjovna Rada de Ucrania a los Estados garantes de conformidad con el Memorándum de Budapest de 1994 sobre garantías de seguridad en relación con la adhesión de Ucrania al Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares . [35] [36]
El 4 de marzo, el presidente ruso, Vladimir Putin, respondió a una pregunta sobre la violación del Memorándum de Budapest, describiendo la actual situación en Ucrania como una revolución: "Está surgiendo un nuevo Estado, pero con él y en relación con él no hemos firmado ningún documento obligatorio". [37] Rusia declaró que nunca había tenido la obligación de "obligar a ninguna parte de la población civil de Ucrania a permanecer en Ucrania contra su voluntad". Rusia sugirió que Estados Unidos estaba violando el Memorándum de Budapest y describió el Euromaidán como un golpe de Estado instigado por Estados Unidos. [38]
El 24 de marzo, el Primer Ministro canadiense Stephen Harper encabezó una reunión ad hoc de los socios del G7 durante la Cumbre de Seguridad Nuclear de 2014 para solicitar la suspensión parcial de la membresía de Rusia en el G8 debido al incumplimiento por parte de Rusia del Memorándum de Budapest. Harper dijo que Ucrania había renunciado a sus armas nucleares "sobre la base de una garantía explícita de Rusia de su integridad territorial. Al violar esa garantía, el Presidente Putin ha proporcionado una justificación a quienes en otros lugares necesitaban poco más que lo que ya les proporcionaba el orgullo o el agravio para armarse hasta los dientes". Harper también indicó su apoyo a Ucrania al decir que trabajaría con el nuevo gobierno ucraniano para lograr un acuerdo de libre comercio . [39]
En febrero de 2016, Serguéi Lavrov afirmó que "Rusia nunca violó el Memorándum de Budapest. Contenía solo una obligación: no atacar a Ucrania con armas nucleares". [40] Sin embargo, el periodista canadiense Michael Colborne señaló que "en realidad hay seis obligaciones en el Memorándum de Budapest, y la primera de ellas es 'respetar la independencia, la soberanía y las fronteras existentes de Ucrania'". Colborne también señaló que una transmisión de la afirmación de Lavrov en la cuenta de Twitter de la embajada de Rusia en el Reino Unido en realidad "proporcionó un enlace al texto del Memorándum de Budapest con las seis obligaciones, incluidas las que Rusia ha violado claramente, allí mismo para que todos lo vean". Steven Pifer , un diplomático estadounidense que participó en la redacción del Memorándum de Budapest, comentó más tarde sobre "la mendacidad de la diplomacia rusa y su desprecio por la opinión internacional cuando el ministro de Asuntos Exteriores dice algo que puede demostrarse que es incorrecto con menos de 30 segundos de verificación de datos en Google ". [41] Rusia argumentó que Estados Unidos violó el tercer punto del acuerdo al introducir y amenazar con más sanciones contra el gobierno de Yanukovich [ cita requerida ] .
El 20 de abril de 2016, Ucrania creó el Ministerio de Reintegración de Territorios Temporalmente Ocupados [42] para gestionar las partes ocupadas de las regiones de Donetsk, Luhansk y Crimea , afectadas por la intervención militar rusa de 2014.
El 25 de noviembre de 2018, la guardia costera del Servicio Federal de Seguridad de Rusia (FSB) disparó y capturó a tres buques de la Armada ucraniana después de que intentaran transitar desde el Mar Negro hacia el Mar de Azov a través del Estrecho de Kerch en su camino hacia el puerto de Mariupol . [43] [44] El 27 de noviembre de 2018, el Ministerio de Asuntos Exteriores de Ucrania hizo un llamamiento a los estados signatarios del Memorando de Budapest para que celebraran consultas urgentes para garantizar el pleno cumplimiento de los compromisos del memorando y el cese inmediato de la agresión rusa contra Ucrania. [45] [46] [47]
En 2008 y 2011, Putin expresó su opinión de que ni la cesión de Crimea a Ucrania ni el Memorándum de Budapest firmado por Yeltsin eran vinculantes para Rusia. En 2014, Putin afirmó que el movimiento Maidán y el cambio de gobierno habían transformado radicalmente a Ucrania en una nueva entidad, con la que Rusia no tiene ningún compromiso, lo que permitió la invasión de Donbass en 2014. [48]
El presidente ucraniano, Volodymyr Zelenskyy, ha comentado públicamente sobre el Memorando de Budapest argumentando que no ofrece ninguna garantía real de seguridad debido al poder coercitivo de Rusia. El 19 de febrero de 2022, en la Conferencia de Seguridad de Múnich , Zelenskyy dijo: "Desde 2014, Ucrania ha intentado tres veces convocar consultas con los estados garantes del Memorando de Budapest [es decir, Estados Unidos y el Reino Unido]. Tres veces sin éxito. Hoy Ucrania lo hará por cuarta vez. ... Si no vuelven a suceder o sus resultados no garantizan la seguridad de nuestro país, Ucrania tendrá todo el derecho a creer que el Memorando de Budapest no está funcionando y que todas las decisiones del paquete de 1994 están en duda". [49] Putin utilizó los comentarios de Zelenskyy como parte de sus afirmaciones de que Ucrania podría desarrollar armas nucleares. Los críticos han cuestionado las afirmaciones de Putin. [50] Desde entonces, Rusia ha violado el tratado con su invasión de Ucrania en 2022. [51] [1] En marzo de 2022, The Conversation afirmó: “La invasión de Ucrania por parte de Rusia hoy es una violación aún más grave y entierra efectivamente las garantías de Rusia en el Memorando de Budapest”. [52]
En virtud del acuerdo, la Federación de Rusia ofreció garantías de seguridad a Ucrania, en forma de promesas de no atacarla ni amenazarla con atacarla. Los demás signatarios (Estados Unidos, el Reino Unido y Francia) prometieron apoyo no militar a Ucrania a cambio de su adhesión al Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares . El memorando reunía una serie de garantías que Ucrania ya tenía en virtud del Acta Final de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE), la Carta de las Naciones Unidas y el Tratado de No Proliferación Nuclear [2], pero el gobierno ucraniano consideró valioso contar con esas garantías en un documento específico para Ucrania. [53] [54]
El Memorándum de Budapest se negoció a nivel político, pero no está del todo claro si el instrumento carece por completo de disposiciones jurídicas. Hace referencia a garantías, pero a diferencia de éstas, no impone una obligación jurídica de asistencia militar a sus partes. [2] [54] Según Stephen MacFarlane, profesor de relaciones internacionales, "da a los firmantes una justificación si toman medidas, pero no obliga a nadie a actuar en Ucrania". [53] En Estados Unidos, ni la administración de George H. W. Bush ni la de Clinton estaban dispuestas a asumir un compromiso militar con Ucrania y no creían que el Senado estadounidense ratificara un tratado internacional , por lo que el memorando se adoptó en términos más limitados. [54] El memorando establece un requisito de consulta entre las partes "en caso de que surja una situación que plantee una cuestión relativa a los... compromisos" establecidos en el memorando. [55] Independientemente de que el memorando establezca o no obligaciones jurídicas, las dificultades que Ucrania ha enfrentado desde principios de 2014 pueden poner en duda la credibilidad de las futuras garantías de seguridad que se ofrecen a cambio de los compromisos de no proliferación. [56] De todos modos, Estados Unidos mantiene públicamente que "el Memorándum no es jurídicamente vinculante" y lo califica de "compromiso político". [26]
Los expertos ucranianos en derecho internacional, como Olexander Zadorozhny, sostienen que el Memorándum es un tratado internacional porque satisface los criterios para serlo, tal como se establecen en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 , y es "un acuerdo internacional celebrado entre Estados en forma escrita y regido por el derecho internacional". [57]
China y Francia dieron garantías de seguridad a Ucrania en documentos separados. La declaración gubernamental china del 4 de diciembre de 1994 no pedía consultas obligatorias si surgían cuestiones, sino sólo "consultas justas". La declaración francesa del 5 de diciembre de 1994 no mencionaba consultas. [2]
Durante 20 años, hasta la ocupación militar rusa de regiones de Ucrania en 2014 , [58] el desarme nuclear ucraniano fue un caso ejemplar de no proliferación nuclear. Desde las invasiones de Ucrania por parte de Rusia, la conveniencia de que Ucrania renunciara a sus armas nucleares ha sido cuestionada [1] incluso por el ex presidente Bill Clinton, uno de sus signatarios. [59]
Hay algunos informes de que Ucrania había establecido una custodia efectiva, pero no un control operativo, de los misiles de crucero y las bombas de gravedad. ... A principios de 1994, la única barrera a la capacidad de Ucrania para ejercer un control operativo completo sobre las armas nucleares en misiles y bombarderos desplegados en su territorio era su incapacidad para eludir los vínculos de acción permisiva (PAL) rusos.
Los funcionarios ucranianos siempre subrayan que proporcionan un control puramente administrativo sobre las armas estratégicas, mientras que los rusos proporcionan un control "operativo". ... las características técnicas en sí mismas no podrían considerarse una garantía suficiente contra el acceso no autorizado de Ucrania a las armas.
El Ministro de Estado para las Fuerzas Armadas (Sr. Jeremy Hanley):
... Ucrania, Kazajstán y Bielorrusia también poseen algunas armas, pero están controladas por la Comunidad de Estados Independientes.
Jeffrey Lewis:
Ucrania no poseía armas nucleares después del colapso de la Unión Soviética. No eran la tercera potencia nuclear más grande. No renunciaron a esas armas porque no las poseían. ... Las Fuerzas de Cohetes contraatacaron y, en lugar de tomar el juramento ucraniano, pudieron organizar el juramento a la Comunidad de Estados Independientes.
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