La privatización del agua en Brasil se inició en 1996. En 2008, las empresas privadas proporcionaron agua potable a 7 millones de brasileños (el 4% de la población urbana) en 10 de los 26 estados del país. El sector privado tiene 65 contratos de concesión en los estados de São Paulo , Río de Janeiro , Espírito Santo , Mato Grosso , Mato Grosso do Sul , Santa Catarina , Minas Gerais , Paraná , Pará y Amazonas . Las empresas privadas se han comprometido a invertir 4.500 millones de reales (2.800 millones de dólares) en el sector. [1] La mayor parte de la población de Brasil recibe servicios de agua y saneamiento de empresas públicas municipales o estatales (véase Abastecimiento de agua y saneamiento en Brasil ).
La privatización del agua en Brasil ha sido relativamente limitada en comparación con otros sectores de infraestructura (energía, transporte, telecomunicaciones). En comparación con otros países latinoamericanos, ha sido más estable que en Argentina y Bolivia , pero también menos extendida que, por ejemplo, en Chile . Como en todos los contratos de concesión, la infraestructura en sí sigue siendo pública, pero está siendo operada por el sector privado. Asimismo, los propios recursos hídricos siguen siendo de propiedad pública. [2] La mayoría de los contratos de concesión han sido adjudicados por municipios. La falta de claridad jurídica en cuanto al derecho de los gobiernos estatales a adjudicar también contratos de concesión ha frustrado algunos esfuerzos de privatización del agua, en particular en el estado de Río de Janeiro.
La privatización en Brasil se ha llevado a cabo sin que se hubiera desarrollado previamente un régimen regulatorio integral, como fue el caso en Chile . [3] El impacto de la privatización del agua en el acceso, la inversión, la calidad del servicio, el uso del agua, las tarifas y la eficiencia se ha evaluado en un estudio de 2008 con el apoyo de varias partes interesadas brasileñas como parte de un diálogo global de múltiples partes interesadas sobre el agua y el sector privado. [4]
Las primeras privatizaciones del agua en Brasil se produjeron con capital inglés en Río de Janeiro (1857) y São Paulo (1877) en la época del Imperio poscolonial de Pedro II de Brasil . [5] Dos décadas más tarde, los servicios de Campanhia Cantareira en São Paulo fueron considerados insatisfactorios y su contrato no fue renovado. Los servicios de Río de Janeiro fueron remunicipalizados de manera similar unos años más tarde tras un "levantamiento popular". [5]
La privatización en Brasil se inició bajo la presidencia de Collor , a través del Programa Nacional de Desestatização creado en abril de 1990. En infraestructura, un importante programa de privatización se inició recién en 1994, abarcando energía, transporte, suministro de agua y saneamiento y telecomunicaciones.
Entre 1994 y 2000 se firmaron un total de 38 contratos con el sector privado (concesiones, BOT y contratos de servicios), con compromisos de inversión de más de 2.500 millones de dólares. [6] Los nueve primeros acuerdos de concesión privados fueron en 1994-96 y fueron todos en el estado de Sào Paulo ( Limeira , Mairinque , Marília , Mineiros do Tietê , Ourinhos , Pereiras , São Carlos , Salto y Tuiuti ).
Para apoyar el esfuerzo de privatización, en 1997 el Fondo de Compensación de los Trabajadores (FGTS) aprobó el uso del 10% de los fondos asignados al programa Pró-Saneamento para ser destinados a la privatización. En el mismo año, la Caixa Economica Federal, que era una fuente principal de financiación para agua y saneamiento, estableció una Oficina Especial de Concesiones de Obras Hídricas (Eesan) para apoyar las concesiones privadas. [7] Las instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial apoyaron la participación del sector privado. Por ejemplo, según Miranda, después de un intento fallido en 1999 de privatizar Compesa, la empresa estatal de agua de Pernambuco , se volvió extremadamente difícil elaborar una propuesta de préstamo aceptable sin privatización. [8]
En 1999, Brasil era visto como "una de las mayores concentraciones de oportunidades de privatización de agua y aguas residuales del mundo"; Thames Water abrió una oficina en Río de Janeiro y Azurix compró AMX Acqua Management Inc. para "meter un pie en la puerta". [9]
Sin embargo, los conflictos jurisdiccionales que caracterizan el entorno regulatorio en el sector del agua y el saneamiento complicaron los esfuerzos de privatización. [10] Por ejemplo, los intentos de alentar la participación del sector privado a nivel estatal (en Bahía y Río de Janeiro) han sido impugnados en la Corte Suprema Federal por los gobiernos municipales. [11] Según McNallen, el sistema de derecho civil de Brasil , con su limitada adhesión a los precedentes, es otro obstáculo para una mayor privatización. [12] También afectó a las concesiones, planeadas para Espírito Santo y Petrolina . [13] Según un informe de Business News America, entre 2002 y enero de 2007, no se firmó ningún contrato privado de saneamiento. [14] En parte debido a esta incertidumbre legal, una iniciativa del alcalde para cancelar un aumento de tarifas del 40% en Limeira solicitado por la concesionaria Suez fue confirmada por un tribunal federal. [15] El contexto brasileño específico de la gobernanza del agua ha producido "disputas sin precedentes" entre funcionarios nacionales, estatales y municipales. [16]
En el año 2000, sólo el 1% de los municipios habían emitido contratos de concesión a empresas privadas. El 71% de los municipios de Brasil delegaron servicios de agua y alcantarillado a empresas estatales y el 28% mantuvo la prestación municipal. [17]
Un proyecto de ley (Proyecto de ley 4147/2001) que habría otorgado a los estados la autoridad de concesión para las áreas metropolitanas no fue aprobado debido a la oposición de los grupos comerciales. [18] La principal controversia sobre el proyecto de ley fue sobre la interpretación de la Constitución Federal . Pero el discurso también estuvo impregnado de retórica sobre el sector privado como "intrínsecamente abusivo en la fijación de tarifas e incapaz o no dispuesto a invertir para servir adecuadamente a las áreas más pobres". [19] Finalmente, se aprobó otro proyecto de ley (Proyecto de ley 5296/2005) que clarificó el papel del gobierno federal en el sector, pero no aclaró los respectivos papeles de los estados y los municipios. [2] La ley entró en vigencia en enero de 2007 como ley de saneamiento (ley 11.445). Posteriormente, siete nuevos contratos para asociaciones público-privadas (APP) se firmaron solo en 2007, y Abcon espera 15-20 más en 2008. [14]
La ley de saneamiento permite la contratación de servicios sin necesidad de iniciar un proceso de licitación. El Procurador General de la República, Antonio Fernando Souza, está impugnando esta ley solicitando una medida cautelar al Tribunal Supremo Federal . [20]
Tras el período de crisis económica e inestabilidad política que culminó con el impeachment de Dilma Rousseff y la asunción al poder de Michel Temer, como parte de las reformas de apertura política y económica, el proceso de creación del Marco Legal de Saneamiento Básico se inició en 2018 y continuó durante el gobierno de Jair Bolsonaro, con el objetivo de modernizar, regionalizar y atraer inversiones privadas al sector. Se presentaron al menos cuatro proyectos legislativos, entre ellos dos Medidas Provisionales, que caducaron por falta de convergencia política.
A mediados de 2019, se presentó el Proyecto de Ley del Senado 3.261/2019, propuesto por el senador Tasso Jereissati, pero el Poder Ejecutivo también presentó otro proyecto de ley (Proyecto de Ley 4.162/2019) con contenido similar para agilizar el proceso. Durante el trámite del proyecto de ley en la Cámara de Diputados, los legisladores de los estados del Nordeste también resistieron la eliminación de los "contratos-programa". El cambio de tendencia se produjo cuando el Congreso extendió el plazo para la renovación de estos contratos sin licitación hasta marzo de 2022, obteniendo el apoyo de los legisladores del Nordeste para el proyecto de ley. [21]
El Marco Legal de Saneamiento Básico (Ley nº 14.026/2020) fue aprobado en julio de 2020 y sancionado con vetos por el presidente Bolsonaro. [22]
Con la estandarización regulatoria del sector a través de normas nacionales de referencia, los organismos reguladores locales, regionales o estatales deben seguir un estándar establecido por la Agencia Nacional de Agua y Saneamiento Básico (ANA) para aumentar la seguridad jurídica en la prestación de los servicios e incentivar las inversiones públicas y privadas. Sin embargo, esto requiere capacidad institucional, recursos humanos y recursos financieros de la ANA, que aún no ha logrado ampliar significativamente su fuerza laboral ni su presupuesto. Las metas de universalización se establecieron para alcanzar una cobertura del 99% de la población con agua potable y del 90% de la población con recolección y tratamiento de aguas residuales para el 31 de diciembre de 2033. [23]
Subastada por R$ 22,7 mil millones en abril de 2021, la Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro - CEDAE ya no es responsable de la distribución de agua en Río de Janeiro , y las empresas Aegea Saneamento e Iguá Saneamento se harán cargo de los servicios de agua y alcantarillado en las regiones del estado durante los próximos 35 años. [24] Sin embargo, hubo falta de interés por parte de los concesionarios en uno de los bloques de la subasta y, después de deliberaciones, Águas do Brasil adquirió la zona oeste de Río de Janeiro por R$ 2,2 mil millones. [25]
CEDAE seguirá existiendo y será responsable de la captación y venta de agua a los concesionarios.
En abril de 2023, el presidente Lula firmó dos decretos que revocaron el límite del 25% para las subdelegaciones en las Asociaciones Público-Privadas y extendieron el plazo para que los municipios estructuren sus operaciones regionalizadas hasta fines de 2025. ABCON, la entidad de empresas privadas, criticó los decretos, mientras que AESBE, la entidad de empresas estatales, los celebró. Algunas empresas, como Sabesp, Copasa y CORSAN, solicitaron la desafiliación de la entidad en respuesta a los decretos. [26] [27]
Hasta el momento, ningún estudio exhaustivo ha evaluado los resultados de la participación del sector privado en el suministro de agua y el saneamiento en Brasil. Sin embargo, actualmente se está realizando un estudio de este tipo [4] con el apoyo de varias partes interesadas brasileñas como parte de un diálogo mundial de múltiples partes interesadas sobre el agua y el sector privado. El estudio intenta evaluar la participación del sector privado utilizando los siguientes criterios:
En ausencia de un estudio exhaustivo y completo, este artículo se basa en datos parciales y estudios de casos citados en la literatura. Los criterios utilizados son el aumento de la inversión, el aumento del acceso, los cambios en la eficiencia, el impacto en la demanda de agua y los impactos en la salud.
La inversión en agua y saneamiento de las empresas públicas y privadas ha disminuido en un promedio del 30% desde 1998. Las proyecciones de las necesidades futuras de capital varían. Una fuente estima una necesidad mínima de 60.000 millones de dólares durante los próximos 20 años. [28]
Una de las justificaciones que se ha dado a la privatización es que aumentaría las inversiones. Por ejemplo, la Asociación Brasileña de Empresas Privadas de Agua y Alcantarillado (ABCON) promueve la privatización principalmente con el argumento de que es la única manera de conseguir las inversiones necesarias en infraestructura. [29] Entre 1990 y 2006, el sector brasileño de agua y alcantarillado produjo 52 proyectos privados y recibió 3.069 millones de dólares de capital privado. [30]
En algunas concesiones, las inversiones reales se mantuvieron por debajo de los compromisos de inversión, como en las concesiones en Limeira , Manaus y Campo Grande . [31] Por ejemplo, en julio de 2000, Campo Grande, la capital del estado de Mato Grosso do Sul , otorgó una concesión de agua y alcantarillado por 30 años por 217 millones de dólares a Aguas de Barcelona , una subsidiaria de Suez-Lyonnaise des Eaux; en noviembre de 2001, la inversión planificada se redujo en un 27,1% del monto prometido. [32]
Una justificación para la privatización ha sido que aceleraría el aumento del acceso al agua y al saneamiento, en particular para los pobres. Sin embargo, según McNallen y Olivier, la selección privada de los servicios ha tenido efectos nocivos sobre la subvención cruzada que ha hecho posible incluso la prestación moderada de servicios de agua y saneamiento a esos usuarios. [33] Según el grupo de expertos PSIRU, financiado por la Internacional de Servicios Públicos , una federación mundial de sindicatos del sector público, en Manaus , Suez -Lyonnaise des Eaux dio marcha atrás en sus promesas de ampliar el acceso al 95% de la población inmediatamente después de recibir una concesión de 30 años en junio de 2000. [34]
Al parecer, no se ha realizado ningún estudio que analice los cambios en la eficiencia de las empresas de servicios públicos privatizadas en Brasil. Sin embargo, Motta y Moreira han comparado la eficiencia de las empresas de servicios públicos públicas y privadas en Brasil en un momento determinado. Su estudio estadístico transversal examinó la eficiencia técnica relativa de las empresas de agua públicas y privadas en Brasil y reveló que las empresas de servicios públicos con participación del sector privado no son mucho más eficientes que las públicas. [35] Faria especula que la diferencia relativamente baja en eficiencia en comparación con la participación del sector privado en otros países tal vez se pueda explicar por la relativa debilidad del régimen regulatorio brasileño. [36] Los operadores locales públicos y privados también enfrentan aparentemente costos específicos de empresa similares. Las diferencias entre los cuales se ven eclipsadas por la marcada diferencia entre las empresas estatales y municipales. [37] Ayres concluye que la privatización no es una condición suficiente para mejorar la eficiencia, a menos que se acompañe de una regulación para poner fin a las prácticas anticompetitivas y una estabilización gubernamental adicional. [38]
Se han producido aumentos en las tarifas del agua en todo Brasil, tanto en las empresas de servicios públicos como privadas, lo que ha contribuido a una disminución en el uso de agua.
Según Olivier, un aumento de tarifas en la red municipal de agua de Manaus en 2004 por parte de Aguas do Amazonas (un operador privado y subsidiaria de Suez Environment , que adquirió una concesión de 30 años en junio de 2000) resultó en una reducción sustancial en el consumo, incluso más pronunciada entre los usuarios de bajos ingresos. [39] Según PSIRU, en otro caso, los usuarios pobres de agua en Paraná volvieron a beber agua de lluvia y otras fuentes contaminadas como resultado de los aumentos de tarifas de la subsidiaria de Vivendi, Sanepar. [40]
No existen datos específicos sobre el impacto de la privatización del agua en la salud en Brasil. Según Peres et al., es probable que la privatización afecte negativamente la salud de las poblaciones más pobres si aumentan las brechas de servicios entre ricos y pobres. [41] Esto contrastaría con la experiencia de al menos otro país que ha sido estudiado en detalle. Según un estudio detallado de 2002 en Argentina, la privatización del agua ha tenido un impacto positivo en la mortalidad infantil. Encontró que en el período 1991-1997 la mortalidad infantil cayó entre un 5 y un 7 por ciento más en las áreas que se privatizaron en comparación con las que permanecieron bajo gestión pública o cooperativa. También encontró que el efecto fue mayor en las áreas más pobres (24%). [42] Los autores estiman que la razón principal es la expansión masiva del acceso al agua, que se concentró en las áreas más pobres que no recibían servicios antes de que se introdujera la participación del sector privado.
La oposición a la privatización se ha caracterizado con demasiada frecuencia por “debates polémicos y emotivos”, [48] aderezado con “dudas, temores y prejuicios” que se originan en objeciones generalizadas a la globalización y al neoliberalismo . [49] De manera similar, según Lemos y Oliveira, muchas asociaciones público-privadas (APP) potencialmente beneficiosas han sufrido una desconfianza generalizada –generada por “décadas de promesas incumplidas”– y numerosos “relatos de fracaso de políticas”. [50]
Muchos grupos políticamente influyentes en Brasil albergan una "aversión absoluta a la participación del capital privado " en el agua y otros servicios esenciales. [19] Políticamente, la privatización del agua a menudo se ha mezclado con conflictos sobre la descentralización frente a la devolución del control de las empresas estatales de agua establecidas bajo el régimen militar a las empresas remunicipalizadas. [51] Así, la reforma hídrica brasileña ha quedado "paralizada por la controversia" porque la disputa entre los municipios y los estados se ha reducido con demasiada frecuencia a una cuestión de qué nivel de gobierno debería tener la autoridad para otorgar concesiones a actores privados, en lugar de la autoridad para desarrollar una política coherente que incluya elementos públicos y privados. [52]
Los partidos políticos que se oponen a la privatización incluyen el Partido de los Trabajadores (PT) y el Partido Socialismo y Libertad (PSOL). [53]
Las alternativas brasileñas emergentes han trascendido cada vez más el debate público-privado al centrarse en la participación de las partes interesadas y la cooperación institucional.
Las empresas públicas de agua de Porto Alegre y Recife han desarrollado "modelos participativos centrados en las personas" para mejorar el acceso al agua. Esto les ha permitido posicionarse como algo más que una mera oposición a la privatización, y desarrollar una alternativa constructiva. [54] La DMAE de Porto Alegre, en particular, se ha hecho conocida por su proceso de presupuesto participativo . Según PSIRU, esto ha permitido a Porto Alegre "luchar continuamente contra los intentos de privatización" que supuestamente contaban con el apoyo del Congreso brasileño, así como de donantes internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial. [55] El proceso de presupuesto participativo -que permite que cualquier demanda pública se incluya en el presupuesto del año siguiente sujeta únicamente a una votación popular y una evaluación de viabilidad técnica- se ha convertido en un modelo de democracia directa en otras partes de Brasil y del mundo. [56]
La empresa estatal de agua y alcantarillado de São Paulo, Sabesp , la mayor empresa de agua de América Latina, ha elegido un camino diferente. En lugar de otorgar una concesión privada, ha vendido acciones en la bolsa brasileña e incluso en la Bolsa de Nueva York . Además, obtuvo préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Japonés para la Cooperación Internacional . [57] El gobierno del estado de Río de Janeiro también planea vender acciones en su empresa de agua y alcantarillado, Nova Cedae, mientras sigue conservando el control mayoritario de la empresa, citando el ejemplo de Sabesp (cuatro intentos de privatizar la empresa en 1998 fracasaron debido a la falta de acuerdo entre los gobiernos de la ciudad y el estado). [58] Las acciones de las empresas estatales de agua y alcantarillado de Minas Gerais, Copasa, y de Paraná, Sanepar, también se negocian en la bolsa de valores. En São Paulo, la agencia reguladora estatal ARSESP, establece una tasa de retorno para el servicio público – el costo promedio ponderado del capital – que se fijó en 8,06% en 2011. [59]
Según el PSIRU, estos "servicios públicos cívicamente activos" son alternativas a los "intentos de privatización inducidos por la desesperación" en Paraná [60] y Río de Janeiro. [61]
En Paraná, un acuerdo de concesión firmado en 1998 había otorgado a Dominó Holdings (formada por Vivendi , el banco brasileño Opportunity y el grupo Andrade Gutierrez) el control de la empresa estatal de agua y alcantarillado SANEPAR. Recientemente, el Supremo Tribunal Federal autorizó al gobierno estatal a aumentar su participación en SANEPAR, revocando una medida cautelar concedida por un tribunal inferior que había impedido al estado convocar una junta general de accionistas. [62]