El Empoderamiento Económico Negro ( BEE , por sus siglas en inglés) es una política del gobierno sudafricano que tiene como objetivo facilitar una participación más amplia de la población negra en la economía. Es una forma de acción afirmativa que tiene como objetivo especialmente corregir las desigualdades creadas por el apartheid . La política ofrece incentivos (especialmente un trato preferencial en los procesos de contratación pública ) a las empresas que contribuyen al empoderamiento económico negro según varios criterios mensurables, entre ellos la propiedad parcial o mayoritaria de personas negras, la contratación de empleados negros y la contratación de proveedores de propiedad negra. El aspecto de contratación preferencial del BEE se ha considerado paradigmático de un enfoque de contratación sostenible , mediante el cual la contratación pública se utiliza para promover objetivos de política social. [1] Los denominados "tratos BEE" (transacciones destinadas a aumentar la propiedad negra de grandes empresas) se han llevado a cabo a gran escala; entre 1994 y 2005, las transacciones BEE concluidas por un valor de entre 150.000 millones de rands [2] y 285.000 millones de rands [3] .
El gobierno ha suscrito una política explícita de empoderamiento económico negro desde 1994, pero BEE fue relanzado como el programa de Empoderamiento Económico Negro de Base Amplia ( BBBEE ) más integral y menos centrado en la propiedad, alrededor del momento de la aprobación de la legislación BBBEE en 2003. [1] [4] Sin embargo, aunque las iniciativas anteriores se regían por diferentes leyes y conjuntos de acuerdos, los principios y políticas subyacentes son muy similares, y a menudo todavía se hace referencia a BBBEE como "BEE" en el lenguaje común.
En junio de 2021, el presidente Cyril Ramaphosa anunció que se revisarían la estrategia y la legislación sobre BEE de Sudáfrica, especialmente para garantizar que no se exploten con fines corruptos . [5]
Cuando el Congreso Nacional Africano (ANC) llegó al poder en 1994 , las prioridades del nuevo gobierno incluían la reparación del legado de exclusión económica del apartheid . Bajo el apartheid, la legislación y la práctica habían restringido el acceso de los no blancos a las oportunidades de empleo, el capital , la propiedad empresarial y de propiedades, y otras formas de progreso económico, dejando enormes desigualdades raciales en materia de riqueza e ingresos. [1] La nueva Constitución , finalizada en 1996, hizo hincapié en las protecciones contra la discriminación injusta y contra las desventajas derivadas de la misma. Esto se complementó con un Libro Verde de 1997 sobre la reforma de la contratación pública, que exigía medidas de acción afirmativa en los procesos de contratación pública . [1]
El marco central de la política socioeconómica del gobierno de Nelson Mandela fue el Programa de Reconstrucción y Desarrollo (PDR), que no hacía referencia específica al "empoderamiento económico de los negros". Sin embargo, el término se utilizó en el marco de políticas del PDR del Congreso Nacional Africano anterior, en el que se basó la política gubernamental. El documento del Congreso Nacional Africano consideraba que las iniciativas de empoderamiento económico de los negros eran un medio para "desracializar la propiedad y el control de las empresas". [6]
Como sugiere esta frase, las primeras etapas de la BEE se centraron en promover la propiedad negra de grandes empresas. [7] Las llamadas transacciones BEE apuntaban a diversificar la demografía de los accionistas de las empresas. Sin embargo, las empresas de propiedad blanca participaban en estas transacciones sólo de manera voluntaria. Además, en ausencia de fuentes organizadas de capital, muchos de los participantes negros dependían de estructuras financieras altamente apalancadas y vehículos de propósito especial . Varias transacciones BEE fracasaron durante la crisis financiera asiática de finales de los años 1990. [7] Según las estimaciones, el control negro de las empresas había aumentado a alrededor del 10% de las acciones en la Bolsa de Valores de Johannesburgo en 1998, pero, después de la crisis financiera, cayó drásticamente a entre el 1% y el 3,8% en 2000. [8] Mientras tanto, la promoción del empoderamiento negro en áreas distintas de la propiedad se persiguió poco a poco, especialmente a través de una serie de leyes, incluida la Ley de Desarrollo de Habilidades de 1998 y la Ley de Igualdad en el Empleo de 1998. [7]
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En mayo de 1998, en medio de la insatisfacción con el progreso de las iniciativas existentes, el Consejo Empresarial Negro nombró al futuro Presidente Cyril Ramaphosa para presidir una Comisión de la BEE. La Comisión propuso una definición amplia de la BEE:
Se trata de un proceso socioeconómico integrado y coherente que se enmarca en el contexto del programa de transformación nacional del país, es decir, el RDP. Su objetivo es corregir los desequilibrios del pasado procurando transferir y otorgar de manera sustancial y equitativa la propiedad, la gestión y el control de los recursos financieros y económicos de Sudáfrica a la mayoría de sus ciudadanos. Su objetivo es garantizar una participación más amplia y significativa de la población negra en la economía para lograr un desarrollo sostenible y la prosperidad. [9]
La Comisión también propuso la aprobación de una legislación específica sobre la BEE y la adopción de una estrategia nacional integrada sobre la BEE, que comprendiera un conjunto de directrices y reglamentos simplificados y coordinados aplicables a toda la economía, que sería implementada por un organismo de supervisión que informara al gabinete. [9] Según algunos puntos de vista, la Comisión influyó en el fortalecimiento del apoyo al enfoque más amplio que finalmente adoptó el gobierno respecto de la BEE. [7] Esto es lo que el sociólogo Roger Southall llamó el enfoque "maximalista" (ahora el "de base amplia") respecto de la BEE, que prevé una transformación más drástica de la economía sudafricana, con objetivos redistributivos que vayan más allá de la propiedad negra. [8] Según Southall, una fuerza importante detrás de este cambio de estrategia fue la creciente percepción popular de que la BEE hasta ahora había trabajado para beneficiar solo a una pequeña élite negra, [2] [8] una crítica expresada de manera prominente por el influyente Congreso de Sindicatos Sudafricanos . [3]
El escenario para la estrategia BBBEE ampliada fue establecido por la Ley de Adquisiciones Preferenciales de 2000, que sancionó el tratamiento preferencial para grupos históricamente desfavorecidos en la distribución de contratos de adquisiciones estatales. [7] Las regulaciones que acompañan a la ley, promulgadas en 2001, esbozaron un sistema de puntos por el cual se asigna preferencia en la evaluación de licitaciones públicas: además de la competitividad del precio de una oferta, se otorgaban "puntos" por la contribución del licitador al empoderamiento económico negro. [1] Poco después de la aprobación de la ley, se publicaron las primeras cartas BEE específicas de la industria: la Carta del Petróleo y los Combustibles Líquidos en 2000 y la Carta Minera en 2002, ambas con estatus regulatorio bajo la Ley de Desarrollo de Recursos Minerales y Petroleros . [7] La Carta Minera, en particular, adoptó principios codificados posteriormente bajo BBBEE, identificando siete "pilares" de BEE (solo uno de los cuales era la propiedad) y estableciendo un "cuadro de puntuación" de BEE para las empresas. [7] En la 51ª Conferencia Nacional del Congreso Nacional Africano, celebrada en diciembre de 2002, el Presidente Thabo Mbeki comprometió al gobierno a elaborar una "Carta de Transformación" que incluyera una estrategia consolidada y clarificada sobre la educación, la educación y la formación profesional. [8]
La Ley BBBEE se aprobó en 2003, bajo la tutela del Departamento de Comercio e Industria , y comenzó a aplicarse en 2004. Los objetivos declarados de la Ley eran facilitar el empoderamiento económico de los negros en general mediante: [10]
- promover la transformación económica para permitir la participación significativa de la población negra en la economía;
- lograr un cambio sustancial en la composición racial de las estructuras de propiedad y gestión y en las ocupaciones calificadas de las empresas existentes y nuevas;
- aumentar el grado en que las comunidades, los trabajadores, las cooperativas y otras empresas colectivas poseen y gestionan empresas existentes y nuevas y aumentar su acceso a las actividades económicas, la infraestructura y la formación profesional;
- aumentar el grado en que las mujeres negras poseen y gestionan empresas existentes y nuevas, y aumentar su acceso a las actividades económicas, la infraestructura y la capacitación profesional;
- promover programas de inversión que conduzcan a una participación amplia y significativa de la población negra en la economía a fin de lograr el desarrollo sostenible y la prosperidad general;
- empoderar a las comunidades rurales y locales permitiéndoles el acceso a las actividades económicas, la tierra, la infraestructura, la propiedad y las habilidades; y
- Promover el acceso a la financiación para el empoderamiento económico de los negros.
Durante este período, bajo el Presidente Mbeki, el enfoque del gobierno hacia la BEE se volvió "cada vez más centrado y asertivo", y se comprometió inequívocamente con una BEE maximalista o de base amplia, con un alcance más amplio y profundo que la mera propiedad negra de las empresas. [8] Se consideraba que la BEE avanzaba según tres líneas principales: además del "empoderamiento directo" (que ahora incluía el control gerencial y de la propiedad), la BEE también abarcaría explícitamente el desarrollo de los recursos humanos ( igualdad en el empleo y desarrollo de habilidades) y el "empoderamiento indirecto" (políticas de adquisiciones, desarrollo empresarial y desarrollo socioeconómico ). [11] Los códigos de buenas prácticas para complementar la Ley BBBEE se publicaron en el Boletín Oficial en dos fases en 2005, estableciendo criterios estandarizados para medir el cumplimiento de los indicadores BBBEE en un "cuadro de mando"; [7] [12] los códigos se han modificado ocasionalmente desde entonces.
En el centro de la aplicación de la Ley BBBEE se encuentra el "cuadro de mando" según el cual se mide el cumplimiento de las empresas individuales. Los códigos de buenas prácticas establecen criterios específicos (conocidos como "objetivos") en relación con cada uno de los siete elementos o pilares de la BBBEE, que corresponden a las siete categorías del cuadro de mando. Cada entidad se mide en función del cuadro de mando para determinar su puntuación BBBEE (sobre un total de 105), que a su vez se utiliza para determinar su nivel BBBEE. El nivel se publica en un certificado BBBEE emitido a la entidad y válido por un año. [13] [14]
Los certificados BBBEE son esenciales para asegurar ciertos incentivos o contratos con el estado o con otras entidades privadas. Las ofertas de entidades privadas para contratos de compras gubernamentales se evalúan típicamente en términos de un sistema de puntos 90/10 u 80/20: la competitividad del precio de la oferta se evalúa con 90 u 80 puntos, mientras que los 10 o 20 puntos restantes se otorgan por la calificación BBBEE del oferente. Por lo tanto, una calificación BBBEE puede determinar el resultado de ofertas muy disputadas. Algunas entidades estatales también establecen criterios BBBEE mínimos que las entidades deben cumplir para calificar para presentar ofertas. [14] Al mismo tiempo, en los negocios entre entidades privadas, a menudo es atractivo para las entidades contratar con entidades que tienen altas calificaciones BBBEE, porque esto puede aumentar su propia puntuación BBBEE (en la categoría de compras preferenciales del cuadro de mando). A las entidades que han ganado contratos estatales (o licencias mineras) también se les exige a menudo que cumplan ciertas obligaciones BBBEE al seleccionar a sus proveedores privados, como condición de esos contratos. [14] Finalmente, en algunos sectores, la concesión por parte del gobierno de licencias y concesiones de explotación (como concesiones para exportar) está condicionada a que la entidad autorizada cumpla determinados criterios BBBEE; por ejemplo, en términos de la Ley de Desarrollo de Recursos Minerales y Petroleros , las entidades son elegibles para licencias mineras solo si son propiedad de negros en un 26%. [14]
El cuadro de puntuación genérico de BBBEE es el siguiente: [13]
Las versiones más recientes de los códigos identifican la propiedad, el desarrollo de habilidades y el desarrollo de proveedores como elementos prioritarios. [13]
Existen códigos sectoriales específicos que definen objetivos específicamente aplicables a los sectores de la agricultura, las finanzas, la defensa, las TIC, el transporte, el sector inmobiliario, la silvicultura, la construcción, el turismo y los medios de comunicación, la publicidad y la comunicación. [15]
Los requisitos de la legislación para las pequeñas empresas son menos onerosos. Por ejemplo, las pequeñas empresas que reúnen los requisitos (empresas con ingresos anuales totales entre R10 millones y R50 millones) se califican en una tarjeta de puntuación diferente, más indulgente. Además, las microempresas exentas (incluidas las empresas con ingresos anuales totales inferiores a R10 millones y todas las empresas de nueva creación en su primer año) reciben automáticamente el estatus BBBEE de nivel 4. Y, al mismo tiempo, las entidades principalmente de propiedad negra que caen en cualquiera de estas dos categorías califican automáticamente para el estatus de nivel 1 (100% de propiedad negra) o nivel 2 (> 51% de propiedad negra). [13]
La Ley BBBEE define a las personas negras como " africanos , mestizos e indios " [10] que, a partir de una enmienda a la ley en 2013, son ciudadanos sudafricanos por nacimiento o descendencia o fueron naturalizados como ciudadanos sudafricanos antes del 27 de abril de 1994 (o habrían sido elegibles para la naturalización antes de esa fecha). [16] Esta definición excluía a los ciudadanos étnicamente chinos de convertirse en beneficiarios de la legislación. El gobierno argumentó que, aunque los chinos habían sido objeto de discriminación bajo el apartheid, esa discriminación se había aplicado de manera inconsistente y era menos clara que la experimentada por otros grupos no blancos. [17] Por ejemplo, aunque los chinos eran tratados como personas de color bajo alguna legislación, a partir de 1984 estaban exentos de las disposiciones discriminatorias de la Ley de Áreas de Grupo . [18] En 2008, al arbitrar una demanda presentada por la Asociación China de Sudáfrica, el Tribunal Superior de Pretoria dictaminó que la comunidad china sudafricana era "negra" a los efectos de la Ley BBBEE, así como de la Ley de Igualdad en el Empleo. [17] [19]
Algunas críticas a la BEE –en particular las relativas a sus efectos económicos– son difíciles de separar de las críticas más amplias al programa de igualdad de empleo o de acción afirmativa de Sudáfrica. Esto se debe a que la BEE está estrechamente vinculada a ese programa más amplio, lo que implica una acción afirmativa tanto explícitamente como en la medida en que ofrece a las entidades del sector privado fuertes incentivos para aplicar la acción afirmativa a nivel interno. Por lo tanto, las críticas generales a la acción afirmativa también son pertinentes.
La "estrecha base de empoderamiento" [3] que aplica la BEE –una de las preocupaciones centrales que llevaron a la reforma de la BEE como programa de "base amplia" a principios de los años 2000– sigue siendo una de las principales críticas que se le hacen a la política. Cuando se puso en marcha la política, y especialmente durante la presidencia de Mbeki, [20] el ANC se comprometió explícitamente a promover el desarrollo de una " burguesía negra patriótica " [8] [21] cuyo ascenso podría iniciar una transformación más amplia en la economía. La 50ª Conferencia Nacional del ANC, celebrada en 1997, acordó que:
Aunque estos casos pueden ser una excepción a la norma, la experiencia en otros países nos ha enseñado que, sin vigilancia, elementos de estas nuevas clases capitalistas pueden convertirse, consciente o inconscientemente, en herramientas de intereses monopolistas o en parásitos que prosperan gracias a la corrupción en los cargos públicos. Sin embargo, en términos generales, la burguesía negra y las capas medias en ascenso son fuerzas motrices objetivamente importantes de la transformación, cuyos intereses coinciden al menos con los intereses inmediatos de la mayoría. Son, en este sentido y en esta fase, parte de las fuerzas motrices del cambio fundamental. [22]
Sin embargo, los críticos sostienen que, más de dos décadas después, los beneficiarios de la BEE, y de la mayoría de las transacciones de la BEE, todavía comprenden solo una élite muy pequeña de la sociedad sudafricana, con la gran mayoría de los sudafricanos negros recibiendo pocos beneficios de la política, y de hecho con poco progreso en la reducción de los niveles generales de pobreza y desigualdad en Sudáfrica en general. El arzobispo Desmond Tutu expresó esta opinión, preguntando: "¿Qué es el empoderamiento negro cuando parece beneficiar no a la gran mayoría sino a una élite que tiende a reciclarse?" [23] También advirtió que, combinado con una "pobreza deshumanizadora" generalizada, el sistema podría generar resentimiento popular contra las clases dominantes y entre diferentes sectores de la sociedad. [23] Pieter Groenewald , líder del partido de oposición Freedom Front Plus , ha llamado a BEE un acrónimo de "enriquecimiento de la élite negra"; [24] y John Steenhuisen , el líder de la oposición Alianza Democrática , ha argumentado que BEE fomenta el desarrollo de la oligarquía a expensas de la igualdad económica. [25]
Una acusación común es que, a pesar del cambio a BBBEE, BEE sigue orientado principalmente a transacciones de propiedad, aumentando la participación accionaria y los puestos directivos de los negros (y la riqueza de sus titulares) sin aumentar necesariamente el control sustancial de los sudafricanos negros sobre la economía. [3] La noción de una élite BEE se suma a esto con la acusación adicional de que las transacciones de propiedad BEE en sí mismas involucran desproporcionadamente a un pequeño grupo de empresarios negros, sin oportunidades suficientes para la población negra en general. [26] [27] [28] [29] [30] Anthea Jeffrey, del Institute of Race Relations, ha afirmado que el grupo de beneficiarios asciende a alrededor del 15% de la población negra. [31] El cambio a BEE de base amplia ha llevado a un aumento en el número de acuerdos BEE que involucran a grandes consorcios de propiedad negra , lo que algunos comentaristas han sugerido que puede haber aumentado el alcance de los beneficiarios en virtud de esos acuerdos. [4] Sin embargo, con poca información pública detallada disponible sobre la composición de los consorcios relevantes, esta afirmación ha sido difícil de verificar. [3]
En otros indicadores no relacionados con la propiedad, se ha producido una transformación positiva desde 1994 [11], pero los críticos sostienen que el ritmo del cambio ha sido inadecuado. El Instituto de Relaciones Raciales descubrió que el número de sudafricanos negros empleados como directivos había aumentado un 176,3% entre 2001 y 2017 (en comparación con un crecimiento demográfico del 32,1% en ese grupo durante el mismo período). [32] Sin embargo, en 2021, la Comisión para la Equidad en el Empleo descubrió que los blancos seguían estando dramáticamente sobrerrepresentados en los niveles superiores del sector privado: ocupaban el 67,8% de los puestos de alta dirección, el 58% de los puestos de alta dirección y el 43,2% de todos los puestos profesionalmente cualificados. [33] En el segundo trimestre de 2021, la tasa de desempleo de los sudafricanos blancos, del 8,6%, seguía siendo significativamente inferior a la de los negros (38,2%), los mestizos (28,5%) y los indios y asiáticos (19,5%). [34]
El gobierno define el "fronting BEE" como el fenómeno que se produce cuando las entidades tergiversan deliberadamente los hechos sobre su cumplimiento de la BEE. [35] [36] Sin embargo, la frase se utiliza con mayor frecuencia en referencia al llamado "maquillaje", una forma de tokenismo mediante el cual las entidades mejoran su estatus BEE al nombrar directores, gerentes, empleados o proveedores negros, a quienes, en la práctica, se les desalienta o inhibe de participar sustancialmente en la empresa o beneficiarse de ella. [37] Varias grandes empresas han sido investigadas por fronting BEE, incluidas Netcare y MTN . [38] La Comisión BBBEE ha expresado cada vez más su preocupación por el alcance de la práctica. [39] En 2021, la comisionada Zodwa Ntuli dijo que el fronting estaba tan extendido que la mejora del desempeño medido en relación con los objetivos BEE podría no correlacionarse con una mejora real de la situación económica de las personas negras. [40] También pidió una respuesta gubernamental más estricta contra aquellos que sean hallados culpables de testaferro, [40] lo que se castiga con multas, inclusión en listas negras y hasta diez años de prisión. [41]
Una crítica notable de BBBEE es que la política ha sido cooptada por miembros de la élite política de Sudáfrica, principalmente dentro del gobernante ANC, con el propósito de enriquecimiento personal. [42] [43] [44] [45] Desde una etapa temprana de BEE, los analistas, extrapolando del concepto de una "burguesía negra patriótica", notaron la probable contribución de BEE al crecimiento de una clase capitalista negra con estrechos vínculos con el ANC. [8] Quizás lo más destacado es que varios incondicionales del ANC con conexiones políticas -notablemente Saki Macozoma , Tokyo Sexwale , Cyril Ramaphosa y Patrice Motsepe- obtuvieron una riqueza e influencia sustanciales en sectores clave como la minería y las finanzas a través de acuerdos BEE. [2] [3] En términos más generales, se ha pensado que la BEE aumenta la importancia o la importancia percibida de las conexiones políticas para obtener contratos estatales y otros incentivos comerciales, [2] y que el grado de interrelación entre el estado y las empresas proporciona "las condiciones para el posible surgimiento de un sistema de gobierno corrupto y nepotista". [7] Además, algunos han sugerido que los acuerdos altamente apalancados utilizados para financiar muchos esfuerzos de la BEE -necesarios porque la mayoría de la gente negra abandonó la era del apartheid con poco capital y acceso limitado al mismo- pueden, al aumentar el endeudamiento de los beneficiarios de la BEE, "estimular la voluntad de tomar atajos legales y caer en la criminalidad". [2]
Los detractores argumentan, por lo tanto, no sólo que los beneficiarios de la BEE son una pequeña élite, sino también que tienden a ser una élite políticamente conectada, que comprende especialmente a los amigos y familiares de los funcionarios del gobierno y del ANC. [46] Los críticos también argumentan que la BEE se ha convertido así en una causa importante de corrupción política en Sudáfrica , con contratos gubernamentales adjudicados indebidamente, a precios inflados, a " empresarios licitadores " políticamente conectados, a veces en detrimento de la calidad y la prestación del servicio. [47] [48] [49] Estas preocupaciones han recibido mayor atención tras las revelaciones de captura del Estado durante la presidencia de Jacob Zuma . Hubo, por ejemplo, acusaciones de que había habido corrupción relacionada con la BEE en Bosasa [50] y en el controvertido Proyecto Lácteo Vrede . [51] En la Comisión Zondo , el ex ejecutivo de Bosasa Angelo Agrizzi implicó a la agencia de verificación BEE Empowerdex en corrupción, [52] [53] y luego se confirmó que las empresas propiedad de Gupta , implicadas en una corrupción sustancial, habían obtenido contratos de Eskom utilizando certificados BEE fraudulentos. [54] El Ministro de Finanzas Enoch Godongwana dijo en 2022 que el aumento de la corrupción en las contrataciones gubernamentales era uno de los desafíos más importantes que enfrentaba BEE. [55]
Los críticos han cuestionado la idoneidad y la justicia del uso de clasificaciones raciales en la política , heredadas de la era del apartheid. Esta amplia familia de críticas abarca una variedad de puntos de vista, entre ellos, que el uso de marcadores raciales afianza aún más su poder; que la raza es un indicador subóptimo de desventaja económica; y que la BEE constituye una forma de discriminación racial injusta o inconstitucional o " racismo inverso " contra los blancos. [56] [57] [58] [59] [60] [61]
Algunos críticos sostienen que la BEE disuade la inversión en Sudáfrica. [31] [62] [63] [64] Aunque la BEE no es técnicamente obligatoria (a menos que la empresa desee buscar ciertos contratos o beneficios, o cotizar en la JSE ), los críticos argumentan que el cumplimiento de la BEE aumenta el costo de hacer negocios en Sudáfrica, entre otras razones porque las empresas pueden contratar consultores y abogados para ayudarlas a navegar por la complejidad de los códigos y otras regulaciones. [65] [66] [67] En 2018, por ejemplo, como condición para aumentar la inversión en Sudáfrica, la Unión Europea solicitó una flexibilización de las normas de propiedad de la BEE, calificando los objetivos de injustamente onerosos. [68]
Al igual que el resto de las políticas de acción afirmativa de Sudáfrica, la BEE –y el hecho de que algunos ciudadanos blancos “se sientan marginados” por ella [69] – se ha vinculado a una fuga de cerebros de trabajadores calificados de Sudáfrica. [70] Sin embargo, un estudio señala que la fuga de cerebros corporativos de Sudáfrica es “muy baja, si no rara”, [71] y otros sostienen que la emigración de algunos trabajadores calificados “crea oportunidades” para diversificar los sectores relevantes al momento de designar a sus reemplazos. [69]