El Empoderamiento Económico Negro ( BEE ) es una política del gobierno sudafricano que tiene como objetivo facilitar una participación más amplia de los negros en la economía. Es una forma de acción afirmativa y está destinada especialmente a corregir las desigualdades creadas por el apartheid . La política ofrece incentivos –especialmente un trato preferencial en los procesos de contratación pública– a las empresas que contribuyen al empoderamiento económico de los negros de acuerdo con varios criterios mensurables, incluso a través de la propiedad parcial o mayoritaria de negros, la contratación de empleados negros y la contratación con proveedores de propiedad negra. El aspecto de contratación preferencial de BEE se ha considerado paradigmático de un enfoque de contratación sostenible , mediante el cual la contratación pública se utiliza para promover objetivos de política social. [1] Los llamados "acuerdos BEE" -transacciones destinadas a aumentar la propiedad negra de grandes empresas- se han llevado a cabo a gran escala, con transacciones BEE concluidas entre 1994 y 2005 valoradas entre 150 mil millones de rands [2] y 285 mil millones de rands. [3]
El gobierno ha suscrito una política explícita de empoderamiento económico de los negros desde 1994, pero BEE se relanzó como el programa de Empoderamiento Económico de los Negros de Base Amplia ( BBBEE ), más integral y menos centrado en la propiedad, en el momento de la aprobación de la legislación BBBEE. en 2003. [1] [4] Sin embargo, aunque las iniciativas anteriores se regían por diferentes leyes y conjuntos de acuerdos, los principios y políticas subyacentes son muy similares, y a menudo todavía se hace referencia a BBBEE como "BEE" en el lenguaje común.
En junio de 2021, el presidente Cyril Ramaphosa anunció que se revisarían la estrategia y la legislación BEE de Sudáfrica, especialmente para garantizar que no sean explotadas con fines corruptos . [5]
Cuando el Congreso Nacional Africano (ANC) llegó al poder en 1994 , las prioridades del nuevo gobierno incluían corregir el legado de exclusión económica del apartheid . Bajo el apartheid, la legislación y la práctica habían restringido el acceso de los no blancos a oportunidades laborales, capital , negocios y propiedad, y otras formas de avance económico, dejando enormes desigualdades raciales en riqueza e ingresos. [1] La nueva Constitución , finalizada en 1996, enfatizó la protección contra la discriminación injusta y contra las desventajas que surjan de la misma. Esto se complementó con un Libro Verde de 1997 sobre la reforma de la contratación pública, que pedía medidas de acción afirmativa en los procesos de contratación pública . [1]
El marco central de política socioeconómica del gobierno de Nelson Mandela fue el Programa de Reconstrucción y Desarrollo (RDP), que no se refería específicamente al "empoderamiento económico de los negros". Sin embargo, el término se utilizó en el marco de políticas anterior del PDR del ANC, en el que se basaba la política gubernamental. El documento del ANC consideraba las iniciativas BEE como un medio para "desracializar la propiedad y el control de las empresas". [6]
Como sugiere esta frase, las primeras etapas de BEE se centraron en promover la propiedad negra de grandes empresas. [7] Las llamadas transacciones BEE tenían como objetivo diversificar la demografía de los accionistas de la empresa. Sin embargo, las empresas de propiedad blanca celebraron estas transacciones sólo de forma voluntaria. Además, en ausencia de fuentes organizadas de capital, muchos de los participantes negros dependieron de estructuras financieras altamente orientadas y vehículos para fines especiales . Así, varios acuerdos de BEE colapsaron durante la crisis financiera asiática de finales de los años 1990. [7] Según estimaciones, el control de las empresas por parte de los negros había aumentado hasta alrededor del 10% de las acciones en la Bolsa de Valores de Johannesburgo en 1998, pero, tras la crisis financiera, cayó drásticamente hasta entre el 1% y el 3,8% en 2000. [8] Mientras tanto , la promoción del empoderamiento de los negros en áreas distintas a la propiedad se llevó a cabo poco a poco, especialmente a través de una serie de leyes, entre ellas la Ley de Desarrollo de Habilidades de 1998 y la Ley de Equidad en el Empleo de 1998. [7]
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En medio del descontento con el progreso de las iniciativas existentes, en mayo de 1998 el Black Business Council nombró al futuro presidente Cyril Ramaphosa para presidir una Comisión BEE. La Comisión propuso una definición amplia de BEE:
Es un proceso socioeconómico integrado y coherente. Se sitúa en el contexto del programa de transformación nacional del país, concretamente el PDR. Su objetivo es corregir los desequilibrios del pasado tratando de transferir y conferir sustancial y equitativamente la propiedad, la gestión y el control de los recursos financieros y económicos de Sudáfrica a la mayoría de sus ciudadanos. Busca garantizar una participación más amplia y significativa en la economía de los negros para lograr el desarrollo sostenible y la prosperidad. [9]
La Comisión también propuso la aprobación de una legislación específica sobre BEE y la adopción de una estrategia nacional integrada sobre BEE, que comprenda un conjunto de directrices y regulaciones simplificadas y coordinadas aplicables en toda la economía, que serán implementadas por un organismo de supervisión que depende del gabinete. [9] Según algunas opiniones, la Comisión influyó en reforzar el apoyo al enfoque más amplio adoptado finalmente por el gobierno respecto de BEE. [7] Esto es lo que el sociólogo Roger Southall llamó el enfoque "maximalista" (ahora "de base amplia") del BEE, que prevé una transformación más dramática de la economía sudafricana, con objetivos redistributivos que van más allá de la propiedad negra. [8] Según Southall, una fuerza importante detrás de este cambio de estrategia fue la creciente percepción popular de que BEE había trabajado hasta ahora para beneficiar sólo a una pequeña élite negra, [2] [8] una crítica prominentemente expresada por el influyente Congreso del Sur. Sindicatos africanos . [3]
El escenario para la estrategia ampliada de BBBEE fue preparado por la Ley de Adquisiciones Preferenciales de 2000, que sancionó el trato preferencial para grupos históricamente desfavorecidos en la distribución de contratos de adquisiciones estatales. [7] El reglamento que acompaña a la ley, promulgado en 2001, delineaba un sistema de puntos mediante el cual se asigna preferencia en la evaluación de las licitaciones públicas: además de la competitividad del precio de una oferta, se otorgaban "puntos" por la contribución del postor al negro. empoderamiento económico. [1] Poco después de la aprobación de la ley, se publicaron los primeros estatutos BEE específicos de la industria: el Estatuto del Petróleo y Combustibles Líquidos en 2000 y el Estatuto Minero en 2002, a ambos se les otorgó estatus regulatorio bajo la Ley de Desarrollo de Recursos Minerales y Petroleros . [7] La Carta Minera, en particular, adoptó principios posteriormente codificados bajo BBBEE, identificando siete "pilares" de BEE (sólo uno de los cuales era la propiedad) y estableciendo un "cuadro de mando" de BEE para las empresas. [7] En la 51ª Conferencia Nacional del ANC en diciembre de 2002, el Presidente Thabo Mbeki comprometió al gobierno a elaborar una "Carta de Transformación" que implicara una estrategia consolidada y clarificada sobre BEE. [8]
La Ley BBBEE fue aprobada en 2003, bajo la custodia del Departamento de Comercio e Industria , y entró en vigor en 2004. Los objetivos declarados de la ley eran facilitar el empoderamiento económico de una amplia base de los negros mediante: [10]
- promover la transformación económica para permitir una participación significativa de los negros en la economía;
- lograr un cambio sustancial en la composición racial de las estructuras de propiedad y gestión y en las ocupaciones calificadas de las empresas nuevas y existentes;
- aumentar el grado en que las comunidades, los trabajadores, las cooperativas y otras empresas colectivas poseen y gestionan empresas nuevas y existentes y aumentar su acceso a actividades económicas, infraestructura y capacitación profesional;
- aumentar el grado en que las mujeres negras poseen y administran empresas nuevas y existentes, y aumentar su acceso a actividades económicas, infraestructura y capacitación profesional;
- promover programas de inversión que conduzcan a una participación amplia y significativa de los negros en la economía para lograr el desarrollo sostenible y la prosperidad general;
- empoderar a las comunidades rurales y locales permitiendo el acceso a actividades económicas, tierras, infraestructura, propiedad y habilidades; y
- promover el acceso a la financiación para el empoderamiento económico de los negros.
Durante este período, bajo el presidente Mbeki, el enfoque del gobierno hacia el BEE se volvió "cada vez más centrado y asertivo", y se comprometió inequívocamente con el BEE maximalista o de base amplia, con un alcance más amplio y profundo que la mera propiedad negra de empresas. [8] Se consideraba que el BEE avanzaba siguiendo tres líneas principales: además del "empoderamiento directo" (que ahora incluye el control de gestión y de propiedad), el BEE también abarcaría explícitamente el desarrollo de recursos humanos ( equidad en el empleo y desarrollo de habilidades) y el "empoderamiento indirecto". " (políticas de adquisiciones, desarrollo empresarial y desarrollo socioeconómico ). [11] En 2005 se publicaron códigos de buena práctica para complementar la Ley BBBEE en dos fases, estableciendo criterios estandarizados para medir el cumplimiento de los indicadores BBBEE en un "cuadro de mando"; [7] [12] los códigos se han modificado ocasionalmente desde entonces.
En el centro de la implementación de la Ley BBBEE se encuentra el "cuadro de mando" según el cual se mide el cumplimiento de las empresas individuales. Los Códigos de Buenas Prácticas establecen criterios específicos (conocidos como "objetivos") bajo cada uno de los siete elementos o pilares de BBBEE, que corresponden a las siete categorías del cuadro de mando. Cada entidad se mide con el cuadro de mando para determinar su puntuación BBBEE (de 105), que a su vez se utiliza para determinar su nivel BBBEE. El nivel se publica en un certificado BBBEE emitido a la entidad y con una validez de un año. [13] [14]
Los certificados BBBEE son esenciales para conseguir ciertos incentivos o contratos con el estado o con otras entidades privadas. Las ofertas de entidades privadas para contratos públicos se evalúan normalmente según un sistema de puntos 90/10 u 80/20: la competitividad del precio de la oferta se evalúa con 90 u 80 puntos, mientras que los 10 o 20 puntos restantes se otorgan a la calificación BBBEE del postor. Por lo tanto, una calificación BBBEE puede determinar el resultado de ofertas muy disputadas. Algunas entidades estatales también establecen criterios mínimos de BBBEE que las entidades deben cumplir para calificar para presentar ofertas. [14] Al mismo tiempo, en los negocios entre entidades privadas, a menudo resulta atractivo para las entidades contratar con entidades que tienen altas calificaciones BBBEE, porque esto puede aumentar su propia puntuación BBBEE (en la categoría de adquisiciones preferenciales del cuadro de mando). A las entidades que han ganado contratos estatales (o licencias mineras) también se les suele exigir que cumplan ciertas obligaciones del BBBEE al seleccionar a sus proveedores privados, como condición para esos contratos. [14] Finalmente, en algunos sectores, la concesión por parte del gobierno de licencias de operación y concesiones (como concesiones para exportar) está condicionada a que la entidad autorizada cumpla ciertos criterios BBBEE – por ejemplo, en términos de la Ley de Desarrollo de Recursos Minerales y Petroleros , Las entidades son elegibles para obtener licencias mineras solo si el 26% de ellas son propiedad de negros. [14]
El cuadro de mando genérico de BBBEE es el siguiente: [13]
Las versiones más recientes de los códigos identifican la propiedad, el desarrollo de habilidades y el desarrollo de proveedores como elementos prioritarios. [13]
Existen códigos sectoriales específicos que definen objetivos específicamente aplicables a los sectores de agricultura, finanzas, defensa, TIC, transporte, propiedad, silvicultura, construcción, turismo y medios de comunicación, publicidad y comunicación. [15]
Los requisitos de la legislación para las pequeñas empresas son menos onerosos. Por ejemplo, las pequeñas empresas calificadas (negocios con ingresos anuales totales entre R10 millones y R50 millones) se califican en un cuadro de mando diferente y más indulgente. Además, las microempresas exentas (incluidas las empresas con ingresos anuales totales inferiores a 10 millones de rands y todas las empresas de nueva creación en su primer año) reciben automáticamente el estatus BBBEE de nivel 4. Y, al mismo tiempo, las entidades principalmente de propiedad negra que caen en cualquiera de estas dos categorías califican automáticamente para el estatus de Nivel 1 (100% de propiedad de negros) o Nivel 2 (>51% de propiedad de negros). [13]
La Ley BBBEE define a las personas negras como " africanos , mestizos e indios " [10] quienes, a partir de una enmienda a la ley en 2013, son ciudadanos sudafricanos por nacimiento o ascendencia o se naturalizaron como ciudadanos sudafricanos antes del 27 de abril de 1994. (o hubiera sido elegible para la naturalización antes de esa fecha). [16] Esta definición excluía a los ciudadanos étnicamente chinos de convertirse en beneficiarios de la legislación. El gobierno argumentó que, aunque el pueblo chino había sido objeto de discriminación durante el apartheid, esa discriminación se había aplicado de manera inconsistente y era menos clara que la experimentada por otros grupos no blancos. [17] Por ejemplo, aunque los chinos eran tratados como de color según algunas leyes, desde 1984 estaban exentos de las disposiciones discriminatorias de la Ley de Áreas Grupales . [18] En 2008, al arbitrar una impugnación legal presentada por la Asociación China de Sudáfrica, el Tribunal Superior de Pretoria dictaminó que la comunidad china sudafricana era "negra" a los efectos de la Ley BBBEE, así como de la Ley de Equidad en el Empleo. [17] [19]
Algunas críticas al BEE –particularmente aquellas sobre sus efectos económicos– son difíciles de separar de críticas más amplias a la equidad laboral más amplia o al programa de acción afirmativa de Sudáfrica. Esto se debe a que BEE está estrechamente vinculado con ese programa más amplio, lo que implica acción afirmativa tanto explícitamente como en la medida en que proporciona a las entidades del sector privado fuertes incentivos para implementar acciones afirmativas internamente. Por lo tanto, también son pertinentes las críticas generales a la acción afirmativa .
La "estrecha base de empoderamiento" [3] efectuada por el BEE –una de las preocupaciones centrales que llevaron a la reforma del BEE como un programa de "base amplia" a principios de la década de 2000- sigue siendo una de las principales críticas formuladas contra esta política. Cuando se adoptó esta política, y especialmente durante la presidencia de Mbeki, [20] el ANC se comprometió explícitamente a promover el desarrollo de una " burguesía negra patriótica " [8] [21] cuyo ascenso podría iniciar una transformación más amplia en la economía. La 50ª Conferencia Nacional del ANC en 1997 acordó que:
Aunque tales casos pueden ser una excepción a la norma, la experiencia en otros países nos ha enseñado que, sin vigilancia, elementos de estas nuevas clases capitalistas pueden convertirse, conscientes o no, en herramientas de intereses monopolistas, o en parásitos que prosperan gracias a la corrupción en los cargos públicos. Sin embargo, en general, la creciente burguesía negra y los estratos medios son fuerzas motrices de transformación objetivamente importantes cuyos intereses coinciden al menos con los intereses inmediatos de la mayoría. Son, en este sentido y en esta fase, parte de las fuerzas motrices del cambio fundamental. [22]
Sin embargo, los críticos sostienen que, más de dos décadas después, los beneficiarios de BEE, y de la mayoría de las transacciones de BEE, todavía constituyen sólo una élite muy pequeña de la sociedad sudafricana, y que la gran mayoría de los sudafricanos negros reciben pocos beneficios de la política, y de hecho, con poco progreso en la reducción de los niveles generales de pobreza y desigualdad en Sudáfrica en general. El arzobispo Desmond Tutu expresó esta opinión y preguntó: "¿Qué es el empoderamiento de los negros cuando parece beneficiar no a la gran mayoría sino a una élite que tiende a ser reciclada?" [23] También advirtió que, combinado con una "pobreza deshumanizante" generalizada, el sistema podría generar resentimiento popular contra las clases dominantes y entre diferentes sectores de la sociedad. [23] Pieter Groenewald , líder del partido de oposición Freedom Front Plus , ha llamado a BEE un acrónimo de "enriquecimiento de la élite negra"; [24] y John Steenhuisen , líder de la opositora Alianza Democrática , ha argumentado que BEE fomenta el desarrollo de la oligarquía a expensas de la igualdad económica. [25]
Una acusación común es que, a pesar del cambio a BBBEE, BEE sigue orientado principalmente a transacciones de propiedad, aumentando la propiedad accionaria y los cargos directivos negros –y la riqueza de sus propietarios– sin necesariamente aumentar el control sustancial de los sudafricanos negros sobre la economía. [3] La noción de una élite BEE se suma a esto la acusación adicional de que las propias transacciones de propiedad de BEE involucran desproporcionadamente a un pequeño grupo de empresarios negros, sin ofrecer suficientes oportunidades a la población negra en general. [26] [27] [28] [29] [30] Anthea Jeffrey del Instituto de Relaciones Raciales ha afirmado que el grupo de beneficiarios asciende a aproximadamente el 15% de la población negra. [31] El cambio hacia un BEE de base amplia ha llevado a un aumento en el número de acuerdos BEE que involucran a grandes consorcios de propiedad negra , lo que algunos comentaristas han sugerido que puede haber aumentado el alcance de los beneficiarios de esos acuerdos. [4] Sin embargo, con poca información pública detallada disponible sobre la composición de los consorcios relevantes, esta afirmación ha sido difícil de verificar. [3]
En otros indicadores, no relacionados con la propiedad, ha habido una transformación positiva desde 1994, [11] pero los críticos argumentan que el ritmo del cambio ha sido inadecuado. El Instituto de Relaciones Raciales descubrió que el número de sudafricanos negros empleados como gerentes había aumentado un 176,3% entre 2001 y 2017 (en comparación con un crecimiento demográfico del 32,1% en ese grupo durante el mismo período). [32] Sin embargo, en 2021, la Comisión para la Equidad en el Empleo descubrió que los blancos seguían dramáticamente sobrerrepresentados en los niveles más altos del sector privado: ocupaban el 67,8% de los puestos de alta dirección, el 58% de los puestos de alta dirección y el 43,2% de los puestos de alta dirección. todos los puestos profesionalmente cualificados. [33] A partir del segundo trimestre de 2021, la tasa de desempleo de los sudafricanos blancos, del 8,6%, se mantuvo significativamente más baja que la de los negros (38,2%), las personas de color (28,5%) y los indios y asiáticos (19,5%). [34]
El gobierno define el "frente BEE" como aquel que ocurre cuando las entidades tergiversan deliberadamente los hechos sobre su cumplimiento con BEE. [35] [36] Sin embargo, la frase se usa más comúnmente en referencia al llamado "escaparate", una forma de simbología mediante la cual las entidades mejoran su estatus BEE al nombrar directores, gerentes, empleados o proveedores negros, que son , en la práctica, disuadido o inhibido de participar sustancialmente en la empresa o beneficiarse de ella. [37] Varias grandes empresas han sido investigadas por actuar como fachada de BEE, incluidas Netcare y MTN . [38] La Comisión BBBEE ha manifestado cada vez más su preocupación por el alcance de esta práctica. [39] En 2021, el comisionado Zodwa Ntuli dijo que el fronting estaba tan extendido que un mejor desempeño medido en comparación con los objetivos de BEE podría no correlacionarse con una mejora real en la situación económica de los negros. [40] También pidió una respuesta gubernamental más estricta a aquellos declarados culpables de fachada, [40] que se castiga con multas, listas negras y hasta diez años de prisión. [41]
Una crítica notable a BBBEE es que la política ha sido cooptada por miembros de la élite política de Sudáfrica, principalmente dentro del gobernante ANC, con el propósito de autoenriquecimiento. [42] [43] [44] [45] Desde una etapa temprana de BEE, los analistas, extrapolando el concepto de una "burguesía negra patriótica", notaron la probable contribución de BEE al crecimiento de una clase capitalista negra con estrechos vínculos. al CNA. [8] Quizás lo más destacado es que varios incondicionales del ANC políticamente conectados –en particular Saki Macozoma , Tokyo Sexwale , Cyril Ramaphosa y Patrice Motsepe– ganaron riqueza e influencia sustanciales en sectores clave como la minería y las finanzas a través de acuerdos BEE. [2] [3] En términos más generales, se ha pensado que BEE aumenta la importancia o la importancia percibida de las conexiones políticas para obtener contratos estatales y otros incentivos comerciales, [2] y el alcance de las interconexiones entre el estado y las empresas proporciona "la condiciones para el posible surgimiento de un sistema de gobierno corrupto y nepotista". [7] Además, algunos han sugerido que los acuerdos altamente apalancados utilizados para financiar muchos esfuerzos de BEE – necesarios porque la mayoría de los negros abandonaron la era del apartheid con poco capital y acceso limitado al mismo – pueden, al aumentar el endeudamiento de los beneficiarios de BEE, " "Fomentar la voluntad de tomar atajos legales y caer en la criminalidad". [2]
Por lo tanto, los detractores argumentan no sólo que los beneficiarios del BEE son una pequeña élite, sino también que tienden a ser una élite políticamente conectada, compuesta especialmente por amigos y familiares de funcionarios del gobierno y del ANC. [46] Los críticos también argumentan que BEE se ha convertido así en una causa importante de corrupción política en Sudáfrica , con contratos gubernamentales adjudicados indebidamente, a precios inflados, a " empresarios " políticamente conectados, a veces en detrimento de la calidad y la prestación de servicios. [47] [48] [49] Estas preocupaciones han recibido mayor atención tras las revelaciones de captura del estado durante la presidencia de Jacob Zuma . Hubo, por ejemplo, acusaciones de corrupción relacionada con BEE en Bosasa [50] y en el controvertido Vrede Dairy Project . [51] En la Comisión Zondo , el ex ejecutivo de Bosasa, Angelo Agrizzi, implicó a la agencia de verificación BEE, Empowerdex, en corrupción, [52] [53] y más tarde se confirmó que las empresas propiedad de Gupta , implicadas en corrupción sustancial, habían obtenido contratos de Eskom utilizando BEE fraudulentos. certificados. [54] El ministro de Finanzas, Enoch Godongwana, dijo en 2022 que el aumento de la corrupción en la contratación pública era uno de los desafíos más importantes que enfrentaba el BEE. [55]
Los críticos han cuestionado la idoneidad y la justicia del uso de clasificaciones raciales en la política , heredadas de la era del apartheid. Esta amplia familia de críticas abarca una variedad de puntos de vista, incluido el de que el uso de marcadores raciales afianza aún más su poder; que la raza es un indicador subóptimo de la desventaja económica; y que BEE constituye una forma de discriminación racial injusta o inconstitucional o " racismo inverso " contra los blancos. [56] [57] [58] [59] [60] [61]
Algunos críticos sostienen que BEE disuade la inversión en Sudáfrica. [31] [62] [63] [64] Aunque BEE no es técnicamente obligatorio (a menos que la empresa desee buscar ciertos contratos o beneficios, o cotizar en la JSE ), los críticos argumentan que el cumplimiento de BEE aumenta el costo de hacer negocios. en Sudáfrica, entre otras razones porque las empresas pueden contratar consultores y abogados para ayudarlas a navegar la complejidad de los códigos y otras regulaciones. [65] [66] [67] En 2018, por ejemplo, como condición para aumentar la inversión en Sudáfrica, la Unión Europea solicitó una relajación de las normas de propiedad de BEE, calificando los objetivos de injustamente onerosos. [68]
Al igual que el resto de las políticas de acción afirmativa de Sudáfrica, la BEE (y el hecho de que algunos ciudadanos blancos "se sientan marginados" por ella [69] ) se ha relacionado con una fuga de cerebros de trabajadores calificados de Sudáfrica. [70] Sin embargo, un estudio señala que la fuga de cerebros empresariales desde Sudáfrica es "muy baja, si no rara", [71] y otros sostienen que la emigración de algunos trabajadores calificados "crea oportunidades" para diversificar los sectores relevantes y al mismo tiempo nombrar a sus reemplazos. . [69]