La Conferencia de Lausana de 1949 fue convocada por la Comisión de Conciliación de las Naciones Unidas para Palestina (UNCCP) del 27 de abril [1] al 12 de septiembre de 1949 [2] en Lausana , Suiza. Representantes de Israel, los estados árabes Egipto, Jordania, Líbano y Siria, y el Comité Superior Árabe y varias delegaciones de refugiados estuvieron presentes para resolver las disputas derivadas de la Guerra árabe-israelí de 1948 , principalmente sobre refugiados y territorios en relación con la Resolución 194 y la Resolución 181 .
Tras la adopción del Plan de Partición de la ONU y el fin del Mandato Británico , el Yishuv (asentamiento sionista en Palestina) proclamó el Estado de Israel . Durante la Guerra Civil de 1947-1948 en el Mandato Británico de Palestina y la Guerra Árabe-Israelí de 1948 que le siguió, alrededor de 700.000 árabes palestinos huyeron o fueron expulsados de la zona que se convirtió en Israel. [3] Más de 500 aldeas árabes y alrededor de diez aldeas y barrios judíos fueron despoblados durante la guerra de 1948.
La Comisión de Conciliación para Palestina fue creada el 11 de diciembre de 1948 por la resolución 194 de la ONU. Un mes antes de la Conferencia de Lausana, el 29 de marzo de 1949, tuvo lugar un golpe militar en Siria. Entre el 6 de enero y el 3 de abril de 1949, Israel, Egipto, Líbano y Jordania firmaron acuerdos de armisticio . El 20 de julio de 1949 se firmó un acuerdo de armisticio con Siria. Durante la Conferencia, el 11 de mayo, Israel fue admitido como miembro de las Naciones Unidas.
Entre los temas discutidos se encontraban las cuestiones territoriales y el establecimiento de fronteras reconocidas, la cuestión de Jerusalén, la repatriación de refugiados (y si la cuestión podía discutirse separadamente del conflicto árabe-israelí en su conjunto), las contrademandas israelíes por daños de guerra, el destino de los naranjales pertenecientes a refugiados árabes y de sus cuentas bancarias bloqueadas en Israel.
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El 12 de mayo de 1949, las partes firmaron el Protocolo de Lausana . [4] Se anexó al protocolo una copia del mapa de partición de la Resolución 181. El tercer informe de situación de la CNUCP establece que, si bien el mapa debía servir de base para el debate, se podrían proponer ajustes a sus límites. [5]
La firma del protocolo por parte de Israel pronto se convirtió en motivo de discordia. Israel sostuvo que el protocolo era simplemente un "recurso procesal" y que su firma no implicaba una aceptación de las fronteras de la partición de 1947. Los dirigentes árabes, por otra parte, sostuvieron que sí lo implicaba. [1] [6] [7] Walter Eyan, el firmante israelí del protocolo, afirmó más tarde que había firmado el documento bajo coacción. [8]
Las condiciones de la negociación eran complejas, pues las cuestiones de los refugiados y de los territorios estaban estrechamente vinculadas. Los participantes árabes sólo querían actuar en bloque . Israel sólo quería negociar con estados separados. Como las delegaciones árabes se negaban a hablar directamente con Israel, la Comisión de Conciliación iba y venía de una parte a otra. [9] [10] Israel también se negaba a negociar sobre cualquier punto por separado; quería resolver todos los problemas a la vez en el marco de un acuerdo general. [11] Las posiciones de Israel se han descrito de la siguiente manera: "los dos principales puntos de discordia eran los refugiados y el territorio. La posición de Israel sobre el primero era clara y enfática: los estados árabes eran responsables del problema de los refugiados, por lo que la responsabilidad de resolverlo recaía sobre ellos. Israel estaba dispuesto a hacer una modesta contribución financiera para la resolución de este problema, pero sólo como parte de un arreglo general del conflicto y sólo si los refugiados se reasentaban en países árabes. Sobre el segundo tema, la posición de Israel era que las fronteras permanentes entre él y sus vecinos debían basarse en las líneas de alto el fuego, con sólo pequeños ajustes". [12]
Los árabes querían negociar sobre la base de las resoluciones 194 y 181 de la ONU [13] . Querían que Israel aceptara primero el "derecho a regresar". Israel rechazó el principio de "repatriación de los refugiados y pago de la debida compensación por sus bienes perdidos o dañados, así como por los bienes de aquellos que no desean regresar", tal como se formuló en la Resolución 194 [14] [15] y pidió grandes extensiones de tierra a cambio del regreso de un número limitado de refugiados. Los árabes querían el reconocimiento de las áreas que les habían sido asignadas por el Plan de Partición y el regreso inmediato de los refugiados provenientes de las áreas que fueron conquistadas por Israel [11] .
En un memorando del 27 de mayo de 1949 al presidente estadounidense Harry S. Truman , el Departamento de Estado informó de las demandas territoriales de Israel y su negativa a comprometerse en el problema de los refugiados. [16] Las demandas territoriales incluían un trozo del sudeste del Líbano, la Franja de Gaza y partes de Transjordania, así como las porciones de la "Palestina árabe" definidas por la ONU que Israel había ocupado. [16] El memorando señaló las intenciones israelíes de provocar un cambio en las posiciones estadounidenses por sus propios medios, y la amenaza israelí de obtener territorio adicional por la fuerza. [16] Según el memorando, era probable que la Conferencia de Lausana se disolviera cuando los árabes se enteraran de la negativa de Israel a hacer concesiones en territorio o refugiados. [16] El memorando recomendaba tomar medidas y reconsiderar las relaciones de Estados Unidos con Israel, si este no respondía favorablemente. [16]
El 28 de mayo de 1949, el Presidente envió una nota al Primer Ministro israelí David Ben-Gurion , en la que le expresaba que estaba "seriamente preocupado" por las "excesivas reivindicaciones israelíes de ampliar el territorio dentro de Palestina" y su "rechazo de los principios básicos de la Resolución establecida por la Asamblea General el 11 de diciembre de 1948" . La posición de los Estados Unidos era que Israel debía ofrecer una compensación territorial por cualquier territorio que hubiera adquirido fuera de los límites establecidos en la resolución de la ONU del 29 de noviembre de 1947. Los Estados Unidos advirtieron que la actitud israelí hasta el momento en Lausana "debe conducir inevitablemente a una ruptura en esas conversaciones" ... "y que una ruptura que surgiera de la actitud rígida del Gobierno de Israel impondría una gran responsabilidad a ese Gobierno y a ese pueblo" . Los Estados Unidos advirtieron que era necesario revisar su relación con Israel. [17]
Cuando el embajador de los Estados Unidos entregó el telegrama al día siguiente a Ben Gurion, éste reaccionó diciendo que los Estados Unidos y la ONU no habían sido capaces de hacer cumplir la resolución del 29 de noviembre ni de impedir la agresión árabe. Afirmó que Israel no se había creado sobre la base de la resolución, sino sobre la base de una guerra defensiva exitosa. Como los estados árabes se negaban a hacer la paz, consideraba a los refugiados como enemigos potenciales de Israel. [18]
El 8 de junio, Israel respondió a la nota del 28 de mayo y afirmó que la voluntad de Israel de negociar y su plena cooperación con la Comisión de Conciliación demostraban que no rechazaba los principios básicos de la Resolución 194. El estancamiento se debía enteramente a la actitud de los Estados árabes.
Israel declaró que su admisión como miembro de la ONU, después de exponer sus opiniones sobre la Resolución ante el comité, significaba que la ONU las consideraba satisfactorias, afirmación que el gobierno de los EE.UU. rechazó firmemente. [19]
Según Israel, no estaba comprometido con los límites determinados en el Plan de Partición debido al párrafo 5 de la Resolución 194 que, también según Israel, dejaba el campo abierto para un arreglo territorial completamente libre de cualquier principio a priori .
Los refugiados eran (por tanto) miembros de un grupo agresor derrotado en una guerra que él mismo había creado: “El éxodo es una consecuencia directa de la invasión criminal [del Estado árabe] ”. Era inconcebible “emprender al mismo tiempo la absorción de la inmigración judía masiva y la reintegración de los refugiados árabes que regresaban” . [20]
La posición de Israel sobre las fronteras era que debían basarse en la Línea de Armisticio de 1949 (la Línea Verde), con modificaciones menores, y "se negó rotundamente a volver a la línea del plan de partición de 1947". [9] Ya el 20 de mayo de 1949, Israel propuso que las "fronteras políticas" entre Israel y Egipto, Líbano y el Reino Hachemita de Jordania, respectivamente, fueran las mismas que bajo el Mandato Británico , anexionándose así Galilea y Gaza. [21] Israel dejó claro a la Comisión de Conciliación que también quería una porción del sudeste del Líbano, necesaria para su plan de desarrollo, pero que aún no había exigido a favor de una paz rápida. Los residentes y refugiados de la anexionada Gaza (un área varias veces el tamaño de la actual Franja de Gaza) que fueran hostiles hacia Israel deberían ser deportados. Según Israel, ningún estado árabe tenía derecho a ningún territorio en Palestina. Israel tenía "por supuesto" más demandas en cuanto a territorio, en función de su plan de desarrollo. Israel no renunciaría al Néguev ocupado, porque podría desarrollarlo y los árabes no. Además, era imposible renunciar a él por "razones psicológicas" y porque "evidentemente sería una concesión a los británicos, no a los árabes". Jaffa, Lydda y Ramle simplemente debían conservarse. Esta última se había llenado de inmigrantes y no había lugar para los árabes. [22]
La frontera entre Israel y la "zona central" (es decir, Cisjordania ) sería la Línea de Armisticio de 1949, sujeta a ciertas modificaciones en interés de ambas partes, es decir, con la anexión israelí de amplias zonas a lo largo de la actual Cisjordania, incluida Jerusalén occidental. Israel declaró que no tenía ambiciones en lo que respecta a la zona central de Palestina. [23] [11]
En una carta del 31 de agosto de 1949 a la Comisión de Conciliación, Israel exigió que todos los territorios que había conquistado en la guerra de Palestina de 1948 (alrededor del 60% de las áreas asignadas al propuesto estado árabe [24] ) pasaran a ser parte de Israel, además del territorio ya asignado en el Plan de Partición. [25] Los árabes, por otra parte, insistieron en que cualquier acuerdo tenía que resolverse sobre la base del Plan de Partición, con los ajustes territoriales necesarios de conformidad con el Protocolo de Lausana. [13] Estados Unidos esperaba una compensación territorial por cualquier adquisición territorial más allá de los límites del Plan de Partición propuesto en la Resolución 181. [ 17]
Los israelíes querían construir un canal fluvial de norte a sur en territorio árabe. Según la delegación, era esencial que el canal atravesara íntegramente territorio israelí. Sólo las zonas judías se beneficiarían de él, por lo que no habría ningún interés común para ambas partes. [7] Por lo tanto, Israel debería anexionarse el territorio, incluidos Tulkarem, Qalqiliya y la mayoría de los pueblos de la llanura costera. Esto duplicaría la zona judía asignada en 1947, aparte del Néguev. [7] [26] Israel también quería toda la costa occidental del Mar Muerto. [26]
La cuestión de Jerusalén fue relegada a un subcomité: el Comité sobre Jerusalén . Si bien habían rechazado previamente el plan de internacionalización de la ONU, [27] la mayoría de las delegaciones árabes aceptaron un régimen internacional permanente (llamado corpus separatum ) bajo la supervisión de las Naciones Unidas, como se propuso en las Resoluciones 181 y 194. [28] Israel rechazó esto y en cambio prefirió una división de Jerusalén en una zona judía y otra árabe, y un control y protección internacionales sólo para los Lugares Santos y los sitios sagrados. [29] [30]
Durante la conferencia, el gobierno israelí comenzó a trasladar sus oficinas a Jerusalén Oeste, lo que enfureció a los estados árabes, que presentaron una queja formal a la comisión con respecto a la "administración y los servicios que se han instalado en esta ciudad en desacato de la resolución del 11 de diciembre de 1948". [27] [31] [32]
Al menos la mitad de los aproximadamente 700.000 refugiados [3] procedían de las zonas asignadas a la "Palestina árabe" en el Plan de Partición. [33] En primer lugar, los Estados árabes exigieron el retorno de esos refugiados. En mayo y junio de 1949, la delegación israelí expresó la posición de Israel de que los refugiados árabes debían ser asentados en otros Estados y que Israel no permitiría su retorno a Israel, salvo en el caso de un número limitado. [34] El 31 de agosto, esta opinión se repitió ante la Comisión de Conciliación. [25]
El 1 de agosto, el Ministro de Asuntos Exteriores israelí , Moshe Sharett , declaró en la Knesset que Israel no se consideraba responsable en modo alguno del problema de los refugiados. [34] La posición de Israel sobre los refugiados era que los estados árabes eran responsables del problema de los refugiados palestinos, ya que fue su agresión la que causó la tragedia inicial.
La posición de los estados árabes era que la responsabilidad era de Israel y que los refugiados debían tener la posibilidad de elegir entre regresar a sus hogares en el territorio que Israel había ocupado o recibir una compensación. [9] Transjordania fue el primer estado dispuesto a reasentar a los refugiados, siempre que tuvieran también la libertad de elegir si regresaban a sus hogares. [35]
Cuando el 20 de mayo el delegado israelí Walter Eytan presentó la propuesta de David Ben-Gurion de anexar la Franja de Gaza controlada por Egipto , Israel aceptó a todos sus habitantes y refugiados, unos 230.000 refugiados y 70.000 habitantes, como ciudadanos de Israel, siempre que la comunidad internacional pagara por el reasentamiento de los refugiados. [21] Israel amenazó con abstenerse de presentar propuestas sobre el número de refugiados que aceptaría en caso de que la zona de Gaza no se incorporara a Israel. [23] [6] La propuesta de anexión de Gaza, también llamada el "Plan de Gaza", se hizo para "hacer una contribución realmente constructiva y de gran escala al problema de los refugiados". [36] Sin embargo, Israel no había estipulado bajo qué condiciones podrían regresar los refugiados y Egipto temía que los abandonaran en la zona desértica del Néguev. La propuesta de Gaza se convirtió en una cuestión importante en las negociaciones.
Mientras las negociaciones se encontraban en un punto muerto, se pidió a Israel que "rompiera el hielo" haciendo un gesto de buena voluntad. Israel anunció entonces que pagaría una compensación a los refugiados por sus propiedades abandonadas. Sin embargo, Estados Unidos persuadió a Israel para que aceptara al menos un cierto número de refugiados. [10] Israel estaba dispuesto a aceptar 100.000 refugiados, siempre que los árabes aceptaran una paz global y si su territorio actual (ampliado) seguía siendo el mismo. [6] [37] A veces se hace referencia a este plan como "la oferta de los 100.000". [10] Sin embargo, tras la deducción de los refugiados que ya habían regresado, la oferta de Israel era en realidad de sólo unos 80.000 refugiados. Además, no se les permitía regresar a sus hogares, sino que Israel los instalaría con sujeción a su plan de seguridad y desarrollo económico. [37] La Comisión de Conciliación consideró que la propuesta israelí no era satisfactoria. [38] A cambio de la repatriación de este número limitado de refugiados, Israel pidió la anexión de todos los territorios que había conquistado hasta los Acuerdos de Armisticio de 1949 , [39] el número total de árabes, incluidos los no refugiados, no debía exceder "por razones económicas y de seguridad" los 250.000, [37] lo que significa que no sería posible mantener la oferta de 100.000 en combinación con el Plan Gaza . [40]
Además de las delegaciones que representaban a Israel y a los estados árabes, había tres delegaciones que representaban a los refugiados. Entre ellas se encontraban miembros del Congreso General de Refugiados que se había formado en Ramallah en marzo de 1949. [41] Otros representantes notables eran miembros del Comité de Habitantes de Jaffa y del Distrito. [23]
Aunque el tema principal que se discutió en Lausana fue el destino de los refugiados, también se trataron algunas cuestiones relacionadas con los bienes de los refugiados. Los israelíes "explicaron las actividades del Custodio de los Bienes de los Ausentes ". Se debatió si las cuestiones de los bienes podían abordarse por separado del conflicto árabe-israelí en su conjunto, las contrademandas israelíes por daños de guerra, el destino de los naranjales de los refugiados y el destino de las cuentas bancarias de los refugiados bloqueadas en Israel. [42] Israel insistió en discutir la cuestión de los refugiados y de los bienes sólo como parte de la resolución de todo el conflicto, mientras que los árabes insistieron en tratar las cuestiones de los refugiados por separado, en lo que respecta a su repatriación.
En el mes anterior a la Conferencia de Lausana, el Consejo de Seguridad de la ONU recomendó a la Asamblea General que admitiera a Israel como miembro de las Naciones Unidas, decidiendo que Israel era un Estado amante de la paz y capaz y dispuesto a cumplir las obligaciones contenidas en la Carta de la ONU , [43] mientras que Gran Bretaña, miembro permanente, se abstuvo de votar. Israel temía que las discusiones sobre fronteras y refugiados retrasaran su admisión y trató de persuadir a la Comisión de Conciliación Palestina para que impidiera el debate sobre las cuestiones en la ONU mientras se realizaba el procedimiento de solicitud. [44]
El 11 de mayo, un día antes de que Israel firmara el Protocolo de Lausana, la Asamblea General aprobó la admisión de Israel, haciendo referencia a las Resoluciones 181 y 194. [45] La resolución fue adoptada con 37 votos a favor y 12 en contra. La admisión fue aprobada a pesar de la silenciosa anexión de grandes partes del territorio que en el Plan de Partición de la ONU habían sido asignadas al estado árabe, incluidos los puertos de Haifa y Jaffa, Galilea y las áreas alrededor de Cisjordania, incluida Jerusalén Occidental. [ cita requerida ]
La ONU esperaba que Israel, como miembro, respetara la Carta y las Resoluciones 181 y 194, contribuyendo así a fomentar la paz en Oriente Medio. El 26 de abril de 1949, el presidente israelí Weizmann había escrito al presidente estadounidense Truman: "Ningún acto, en mi opinión, contribuirá tanto a la pacificación de Oriente Medio como la rápida admisión de Israel en las Naciones Unidas". [46] La admisión también debería contrarrestar la negación por parte de los países árabes de la existencia de Israel. [ cita requerida ]
Menos de medio año antes, una solicitud similar había sido rechazada. Esa solicitud fue desestimada mediante la adopción de la Resolución 194 de la Asamblea General , que creó la Comisión de Conciliación. El Consejo de Seguridad estaba dividido sobre si la admisión beneficiaría o no a las negociaciones sobre Palestina y también sobre las fronteras, definidas en el Plan de Partición, pero no aceptadas por Israel. [47]
Israel sostuvo que su admisión en la ONU implicaba que la comunidad internacional estaba de acuerdo con la actitud de Israel respecto de la Resolución 194, un argumento que el gobierno estadounidense rechazó firmemente. [19]
– Según Fishbach, [42] Israel salió de Lausana frustrado con el papel desempeñado por la UNCCP. Israel notificó formalmente a la UNCCP en el otoño de 1949 que consideraba que su papel no debía ser el de iniciar propuestas, sino más bien el de mediador entre los árabes e Israel, que responderían directamente a las iniciativas de cada uno. Para los árabes, el avance en la cuestión de los refugiados seguía siendo la condición sine qua non de cualquier debate más amplio con los israelíes, por lo que también ellos salieron decepcionados de Lausana.
– Según Benny Morris , "las delegaciones árabes llegaron unidas en la exigencia de que Israel declare su aceptación del principio de la repatriación antes de aceptar negociar la paz". Morris cita al delegado israelí Dr. Walter Eytan diciendo que la delegación israelí había "venido preparada para abordar [el problema de los refugiados] con sinceridad y sobre todo con espíritu de realismo", cuando, según Morris, "realismo" significaba que no habría repatriación". [48] Morris añade que "la insuficiencia de la "oferta de los 100.000", el continuo rechazo de los estados árabes, su falta de voluntad para aceptar y reconocer la derrota y su incapacidad para acordar públicamente absorber y reasentar a la mayoría de los refugiados si Israel aceptaba repatriar al resto, el rechazo egipcio al "Plan Gaza" y la falta de voluntad de Estados Unidos para aplicar una presión persuasiva sobre Israel y los estados árabes para que llegaran a un acuerdo, todo ello significaba que el impasse árabe-israelí seguiría y que los árabes desplazados de Palestina seguirían siendo refugiados, para ser utilizados durante los años siguientes por los estados árabes como una poderosa herramienta política y de propaganda contra Israel". [49]
– Según Avi Shlaim , “Acepto que en el período 1947-49 Israel no tenía ninguna opción palestina ni ninguna otra opción árabe, salvo la opción jordana. El rey Abdullah era el único jefe de Estado árabe que estaba dispuesto a aceptar el principio de la partición y a coexistir pacíficamente con un Estado judío una vez que se hubiera asentado la situación”. [50]
– Ilan Pappe escribe: El 12 de mayo de 1949, la conferencia alcanzó su único éxito cuando las partes firmaron el Protocolo de Lausana sobre el marco para una paz global, que incluía territorios, refugiados y Jerusalén. Israel aceptó en principio permitir el regreso de una serie de refugiados palestinos. Este acuerdo israelí se hizo bajo presión de los Estados Unidos y porque los israelíes querían ser miembros de las Naciones Unidas, lo que exigía la solución del problema de los refugiados. Una vez que Israel fue admitido en la ONU, se retractó del protocolo que había firmado, porque estaba completamente satisfecho con el status quo y no veía la necesidad de hacer concesiones con respecto a los refugiados o en cuestiones fronterizas. El Ministro de Asuntos Exteriores israelí, Moshe Sharett, había esperado un acuerdo de paz global en Lausana, pero no estaba a la altura del Primer Ministro David Ben-Gurion, que consideraba suficientes los acuerdos de armisticio que detenían los combates con los estados árabes y daba poca prioridad a un tratado de paz permanente. [51]
Entre los árabes, sólo el rey Abdullah de Transjordania (hoy Jordania) se esforzó por lograr un tratado de paz permanente con Israel, en parte porque se había anexionado Cisjordania y quería que los israelíes lo reconocieran. Cuando se revelaron las negociaciones y los acuerdos secretos de Abdullah con Israel, fue asesinado el 20 de julio de 1951 en Jerusalén por un palestino. [52] Al final, no se llegó a ningún acuerdo. El fracaso en la solución de la cuestión de los refugiados llevó a la creación del Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente, encargado de atender las necesidades de los refugiados.
– Según Yagil Levy, las partes acordaron un protocolo basado en la aceptación por parte de los árabes del principio de la partición de Palestina, lo que implicaba el reconocimiento de Israel, y la aceptación por parte de Israel del principio de la repatriación de los refugiados palestinos. Sin embargo, Israel, inspirado por sus nuevos intereses de seguridad, firmó el documento pero impidió con éxito su traducción en un acuerdo político (Levy, 1997, pág. 60). Los israelíes insistieron en discutir soluciones a los problemas de los refugiados sólo en el contexto de una solución global del conflicto árabe-israelí . El gobierno israelí ofreció brevemente repatriar a 100.000 refugiados, pero sólo como parte de un acuerdo final en el que todos los demás refugiados fueran absorbidos por los estados árabes. Se pagaría una compensación, pero no a los refugiados individuales ni a los estados árabes, sólo a un "fondo común" y sólo por la tierra que había estado bajo cultivo antes de ser abandonada; no por ninguna propiedad mueble o tierra no cultivada. El fondo común se reduciría en una cantidad de compensación a Israel por reparaciones de guerra. La comisión consideró que esta propuesta era insatisfactoria y declaró que
Las delegaciones árabes insistieron en tratar el problema de los refugiados por separado de una solución global y se negaron a tratar directamente con la delegación israelí. La comisión concluyó que
y que no sería posible ningún progreso constructivo hacia una solución de los problemas existentes a menos que todas las partes en la controversia, al comienzo de las conversaciones, expresaran su determinación de respetar el derecho de cada una a la seguridad y a estar a salvo de ataques, de abstenerse de actos bélicos u hostiles entre sí y de promover el retorno a la paz permanente en Palestina.
En general, por razones que escapaban a la labor de facilitación de la Comisión, este movimiento no se llevó a cabo. Las actitudes respectivas de las partes en este asunto, actitudes que llevaron a un bloqueo total en lo que respecta a la cuestión de los refugiados, son bien conocidas. Los Estados árabes insistieron en una solución previa de la cuestión de los refugiados, al menos en principio, antes de aceptar discutir otras cuestiones pendientes. En su opinión, una solución del problema de los refugiados podría alcanzarse sólo como resultado de la aceptación incondicional por parte de Israel del derecho de los refugiados a ser repatriados. Israel, por otra parte, ha mantenido que no puede concebirse ninguna solución de la cuestión de los refugiados que implique la repatriación fuera del marco de una solución global.