Un vehículo de financiación de los gobiernos locales (LGFV, por sus siglas en inglés) ( en chino :地方政府融资平台), también conocido como plataforma de financiación local (LFP, por sus siglas en inglés), es un mecanismo de financiación de los gobiernos locales en China. Suele existir en forma de una empresa de inversión que pide dinero prestado para financiar el desarrollo inmobiliario y otros proyectos de infraestructura local. [1] Los LGFV pueden pedir dinero prestado a los bancos o en el mercado abierto vendiendo bonos conocidos como "bonos de inversión municipal" o "bonos corporativos municipales" (城市投资债券o城投债), que se reempaquetan como " productos de gestión patrimonial " y se venden a particulares. [2]
Como a los gobiernos locales de China no se les permite emitir bonos municipales, los vehículos de financiación municipal han desempeñado un papel único a la hora de garantizarles financiación para desarrollar sus economías. Sin embargo, estos vehículos rara vez generan suficientes rendimientos para pagar sus deudas, por lo que a menudo los gobiernos locales deben recaudar más dinero para pagar a sus acreedores.
Tanto el número como el endeudamiento de las LGFV se han disparado en los últimos años, lo que ha generado temores sobre su incapacidad para pagar las deudas, así como sobre los impagos posteriores . [3] Aunque las LGFV son operadas por los gobiernos locales, que los inversores suponen que seguirán siendo responsables de ellas, la deuda, a menudo no garantizada, se clasifica como "deuda corporativa", y el gobierno central ha indicado que no rescataría a una LGFV en quiebra.
Como tradicionalmente la tierra ha sido propiedad de los gobiernos locales, los LGFV también han recurrido a la obtención de ingresos mediante la venta o el arrendamiento de tierras, lo que puede ayudar a pagar a sus acreedores. La tierra también puede utilizarse como garantía para asegurar los bonos. [4] [5]
Los gobiernos locales en China no pueden emitir bonos municipales [6] : 86 y no pueden pedir dinero prestado a los bancos. [7] : 90 Para pedir dinero prestado para el desarrollo, los gobiernos locales pueden establecer LGFV. [7] : 90
Los LGFV obtienen dinero prestado de los acreedores, principalmente mediante la venta de bonos en los mercados de valores, y luego proporcionan financiación para proyectos integrales de desarrollo urbano.
Los desarrollos inmobiliarios suelen aumentar el valor de los terrenos circundantes, que son propiedad del gobierno local. El mayor valor de los terrenos aumenta los ingresos del gobierno local, a través del arrendamiento de terrenos por parte del gobierno local mediante la venta de derechos de uso de la tierra (LUR). [5]
El LGFV puede entonces pagar sus préstamos, utilizando los ingresos provenientes del arrendamiento de tierras y cualquier ingreso proveniente de proyectos completados para pagar sus préstamos. Si estas fuentes de ingresos no fueran suficientes, podría emitir más bonos como una medida temporal para pagar los bonos más antiguos.
La Ley de Garantía prohíbe a los gobiernos locales garantizar las deudas de los LGFV. [7] : 93 Los gobiernos locales pueden inyectar activos a los LGFV si es necesario y, por lo tanto, los prestamistas generalmente consideran que los LGFV son de bajo riesgo y, por lo tanto, los LFGV pueden endeudarse ampliamente. [7] : 92–93
La actividad de la mayoría de los LGFV es el desarrollo de parques industriales y otras formas de infraestructura urbana. [7] : 93
Tras las reformas económicas de finales de los años 70, el crecimiento económico de China se vio impulsado en gran medida por las zonas rurales. El resultado de ese crecimiento fue que en 1993 el gobierno nacional recaudaba sólo el 22% de los ingresos fiscales chinos.
En 1994, China acometió reformas financieras con el objetivo de una "recentralización fiscal", que apuntaba a aumentar los ingresos del gobierno nacional. Al hacerlo, redujeron los ingresos fiscales locales a menos del 50% del total, desde el 78%. Los gobiernos locales seguían asumiendo el 70% del gasto regular. [8] Las reformas también exigían que los gobiernos locales tuvieran presupuestos equilibrados y deuda cero, lo que les hacía mucho más difícil obtener financiación para el desarrollo de infraestructura. [9]
Sin embargo, las reformas de 1994 permitieron a los gobiernos locales participar en la financiación de tierras, lo que les permitiría obtener ingresos a través del arrendamiento de tierras. Además, las reformas obligaron al gobierno central a renunciar a su parte de los ingresos por transferencia de tierras, de modo que estos últimos pertenecerían en su totalidad a los gobiernos locales. [8] Esto incentivó a los gobiernos locales a aumentar el valor de la tierra mediante el desarrollo de infraestructura, y los LGFV surgieron como una solución al problema de la obtención de financiación para estos proyectos.
La crisis financiera de 2007-2008 impulsó al gobierno chino a introducir un plan de estímulo nacional de 4 billones de yuanes (562 mil millones de dólares) [10] . El 72% del plan de estímulo consistió en financiación de infraestructura, y el gobierno central financió solo el 30% del paquete [11] . Esto aumentó rápidamente la tasa de endeudamiento de los gobiernos locales a través de los LGFV, y alrededor de dos tercios del paquete se financió mediante préstamos.
En 2014, se permitió a los gobiernos locales chinos tomar préstamos directamente, en un intento de reducir su dependencia de los LGFV. En 2017, los bonos representaban el 90% de la deuda de los gobiernos locales, frente al 7% en 2014 (cuando la mayor parte de la deuda se debía a préstamos bancarios). [12]
En 2015, el gobierno chino introdujo una Zona de Libre Comercio en el distrito de Nansha , que puso a prueba un nuevo modelo de financiación de tierras para fomentar la inversión privada en el desarrollo.
En 2018, el gobierno central anunció que no rescataría a las LGFV que se declararan en quiebra, con el fin de señalar la necesidad de cautela en los mercados financieros. [9]
En esa época se realizaron reformas que aumentaron la participación de los gobiernos locales en el impuesto al valor agregado del 25% al 50% y les otorgaron una parte del impuesto al consumo.
Se estimó que los ingresos por la venta de derechos de uso de la tierra (LUR) constituyeron entre el 60 y el 80% de los ingresos de los gobiernos locales en 2018. [13] En 2019, los bonos LGFV constituyeron el 39% del total de bonos corporativos en circulación en el mercado de bonos doméstico (onshore) de China, con riesgos crediticios muy variables. [14]
En 2020, la crisis del sector inmobiliario chino aumentó las preocupaciones sobre la dependencia de los gobiernos locales de los LGFV y las ventas de tierras, y los bonos de los gobiernos locales alcanzaron los 28,6 billones de yuanes (4,5 billones de dólares), o el 23% de todo el mercado de bonos chino. [15] El Fondo Monetario Internacional estimó que las deudas de los gobiernos locales casi se duplicaron entre 2018 y 2023, alcanzando los 66 billones de yuanes (9 billones de dólares), casi la mitad de la producción económica anual de China. [10]
En 2021, nuevas regulaciones prohibieron a las instituciones financieras proporcionar nueva liquidez a los LGFV. [16] : 128 A raíz de estas regulaciones, los gobiernos locales están obligados a recaudar fondos mediante la emisión de bonos, lo que los somete a una supervisión más estricta. [16] : 128
Si bien ningún LGFV ha incurrido en impago (hasta 2023), algunos han estado realizando pagos de último momento, [17] lo que puede indicar dificultades financieras.
En octubre de 2021, el Wall Street Journal informó que el gobierno central estaba planeando implementar un impuesto a la propiedad a nivel nacional, para abordar la especulación inmobiliaria y brindar a los gobiernos locales ingresos más estables. Sin embargo, el informe detallaba una resistencia generalizada dentro del Partido Comunista Chino , lo que llevó a varias propuestas alternativas, incluida la vivienda estatal. El 23 de octubre, se anunció una prueba de cinco años del impuesto propuesto para regiones seleccionadas con mercados inmobiliarios particularmente activos, como Shenzhen , Hangzhou y Hainan .
Si bien el impuesto a la propiedad podría reducir la dependencia del gobierno del valor de la tierra a través de los LGFV, se ha estimado que una propiedad podría reducir el valor de la tierra en un 50%, y que este riesgo para los propietarios estaba contribuyendo a menores ventas de tierras. [18] En abril de 2023, el gobierno completó un sistema unificado de registro de bienes raíces, que podría permitir la implementación del impuesto a la propiedad. [19]
En julio de 2023, los bancos estatales de China comenzaron a otorgar préstamos a los LGFV con un generoso período de reembolso de 25 años, en un intento de aliviar parte de la presión. [20]
El académico de la Universidad de Pekín Yang Yao atribuyó el problema de la deuda insostenible de los gobiernos locales a diversas cuestiones de economía política, entre ellas el riesgo moral de que los gobiernos locales no asuman el riesgo de sus préstamos y la rotación frecuente de funcionarios. Como solución, propuso un apoyo del gobierno central de 4.000 millones de yuanes, junto con una variedad de opciones de reestructuración de la deuda , como la integración de los presupuestos de todas las empresas estatales con los de sus gobiernos correspondientes. [21]
En 2023, un estudio de David Daokui Li concluyó que la deuda de los gobiernos locales era un 50% más alta que lo estimado previamente por el FMI y el Banco Mundial. [22] El estudio encontró que la mayoría de las deudas eran por infraestructura y que el nivel de deuda era insostenible sin el apoyo del gobierno central.
Según los economistas, para 2024 el endeudamiento atribuible a los LGFV habría alcanzado entre 7 y 11 billones de dólares, según informó el Wall Street Journal. De esa deuda, se estima que 800.000 millones de dólares corren un alto riesgo de impago. [23] Se determinó que muchos proyectos financiados por LGFV estaban mal concebidos y mal planificados. El FMI estimó que la deuda de LGFV en China habrá crecido un 60% en 2028 en comparación con los niveles de 2022. [24]