Los programas de transferencias condicionales de efectivo ( CCT , por sus siglas en inglés) tienen como objetivo reducir la pobreza al condicionar los programas de asistencia social a las acciones de los receptores. El gobierno (o una organización benéfica) sólo transfiere el dinero a las personas que cumplen ciertos criterios. Estos criterios pueden incluir la inscripción de los niños en escuelas públicas, la realización de controles regulares en el consultorio del médico, la recepción de vacunas o similares. Los CCT buscan ayudar a la generación actual en situación de pobreza, así como romper el ciclo de pobreza para la próxima generación a través del desarrollo del capital humano . Las transferencias condicionales de efectivo podrían ayudar a reducir la feminización de la pobreza .
Pocas iniciativas de desarrollo han sido evaluadas tan rigurosamente como los programas de transferencias condicionadas de efectivo. [1] La implementación de los programas de transferencias condicionadas de efectivo ha estado acompañada de esfuerzos sistemáticos para medir su eficacia y comprender su impacto más amplio en el comportamiento de los hogares, [1] un marcado cambio con respecto a la limitada atención que se prestaba a las evaluaciones de impacto rigurosas en el pasado. Se encuentran disponibles los resultados de las evaluaciones de PROGRESA en México, [2] PETI en Brasil y Atención a Crisis en Nicaragua. [3] Estas evaluaciones revelan que las transferencias condicionadas de efectivo pueden brindar incentivos efectivos para invertir en el capital humano de los pobres. Un análisis de 2015 realizado por el personal del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de Argentina estimó que el programa de Asignación Universal por Hijo había aumentado la asistencia escolar de los niños entre 15 y 17 años en un 3,9 por ciento. [4]
Las transferencias condicionadas de efectivo no sólo han afectado el nivel general de consumo, sino también su composición. Hay evidencia de que los hogares que reciben transferencias condicionadas de efectivo gastan más en alimentos y, en la canasta de alimentos, en fuentes de nutrientes de mayor calidad que los hogares que no reciben la transferencia pero tienen niveles generales de ingresos o de consumo comparables. [5]
En Bangladesh, Pakistán y Turquía, donde las tasas de matriculación escolar entre las niñas eran inferiores a las de los niños, los CCT han ayudado a reducir esta brecha de género. [6]
Los CCT han dado como resultado reducciones considerables de la pobreza entre los beneficiarios, especialmente cuando la transferencia ha sido suficiente, bien focalizada y estructurada de manera que no desanime a los beneficiarios a tomar otras medidas para escapar de la pobreza. Como los CCT proporcionan un ingreso estable, han ayudado a proteger a los hogares pobres de los peores efectos del desempleo, las enfermedades catastróficas y otras crisis repentinas de ingresos. Y hacer transferencias de efectivo a las mujeres, como hacen prácticamente todos los CCT, puede haber aumentado su poder de negociación. [6]
En Estados Unidos, un documento del Instituto de Investigación sobre la Pobreza concluyó en 2011: [7]
Con el tiempo, observamos que los gastos se han desplazado hacia los discapacitados y los ancianos, y se han alejado de aquellos con los ingresos más bajos y se han dirigido hacia aquellos con ingresos más altos, con la consecuencia de que las tasas de pobreza extrema posteriores a la transferencia han aumentado para algunos grupos. Concluimos que el sistema de prestaciones de los Estados Unidos es paternalista y se inclina hacia el apoyo a los empleados y hacia los grupos con necesidades especiales y que se percibe que son merecedores de ellas.
Un estudio de 2022 publicado en el Quarterly Journal of Economics concluyó que la transferencia de efectivo condicionada a los recién nacidos aumentó sus resultados educativos y sus ingresos como adultos jóvenes. El impacto económico fue lo suficientemente grande como para que "la transferencia se pague por sí sola a través de aumentos posteriores en los ingresos del impuesto a la renta federal". [8]
Se ha comprobado que la aplicación de incentivos financieros modestos en la práctica clínica habitual mejora significativamente la adhesión y la finalización de los programas de vacunación. [9] [10]
Aunque los beneficios de los programas de transferencias monetarias condicionadas en todo el mundo han sido ampliamente reconocidos, aún existen una serie de obstáculos para su éxito que han hecho que algunos programas se vean obstaculizados o cancelados por completo. [1]
Según un estudio exhaustivo realizado por las analistas de investigación senior Laura Rawlings y Gloria Rubio del Banco Mundial , las etapas iniciales de la implementación de un programa presentan el desafío de crear un cronograma de implementación confiable. [1] En muchas ocasiones, los cambios en el liderazgo político, los desastres naturales o los cambios en la administración del programa han retrasado el cronograma de implementación y han provocado una disminución de la eficiencia o la terminación del programa. [1]
Un ejemplo de los resultados negativos de una de esas demoras lo ofrece el estudio en profundidad del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo sobre la efímera Red de Protección Social de Nicaragua . Según el estudio, el traslado de la administración del programa al Ministerio de la Familia del país provocó un retraso en la eficiencia y los recursos que, entre otros factores, llevó a la terminación del programa. [11] Las demoras también pueden deberse a dificultades en el desarrollo del sistema de información para la gestión del programa (MIS). [1]
Un retraso de este tipo en el programa Oportunidades de México provocó que el 27% de su población destinataria no recibiera ninguna transferencia después de dos años de implementación. [1]
Además de los retrasos imprevistos, otros factores externos que pueden obstaculizar el éxito de un CCT son las crisis financieras inesperadas. Según una evaluación exhaustiva proporcionada por el Banco Mundial, la estructura de los programas de transferencias monetarias condicionadas aún no se ha ajustado para mantener su éxito en caso de una gran crisis financiera. [6]
En primer lugar, los programas de transferencias monetarias condicionadas no son lo suficientemente flexibles como para extender los beneficios a los hogares que forman parte de la población destinataria del programa sólo durante las crisis económicas. Por lo tanto, quienes normalmente no están cubiertos por los beneficios del programa pueden verse más afectados que aquellos que sí están cubiertos pero no podrán recibir asistencia. [6]
Otro obstáculo común para el éxito de la mayoría de los CCT es la exclusión de los hogares necesitados en el proceso de selección. En una evaluación realizada por el Banco Mundial, gran parte de la exclusión se debía a la incapacidad de las comunidades remotas para acceder a escuelas o clínicas. Muchas de esas comunidades pertenecen a las poblaciones más afectadas por la pobreza de los países en desarrollo, pero no pueden cumplir con las condicionalidades porque los costos de transporte para asistir a las escuelas o las visitas al hospital superan los beneficios. [6] Además, una evaluación del programa Progresa- Oportunidades de México aborda la cuestión de que las personas en situación de pobreza con enfermedades debilitantes pueden ser excluidas de los CCT debido a su incapacidad física para cumplir con las condicionalidades. [12]
Tanto el estudio del Banco Mundial como la evaluación de Progresa-Oportunidades han señalado la exclusión evidente en los enfoques de focalización comunitaria y de autofocalización. En el caso de la autofocalización, utilizada por Progresa-Oportunidades de México, las mujeres trabajadoras pueden quedar excluidas del programa porque no pueden faltar al trabajo para registrarse o cumplir con todas las condiciones. [12] En el caso de la focalización comunitaria, el estudio del Banco Mundial señala que las personas extremadamente pobres que pueden vivir en comunidades generalmente de clase media quedarán excluidas. [6]
Al menos tres estudios de caso han señalado que la desconfianza de las poblaciones destinatarias hacia el programa, debido a la falta de información adecuada, es un factor importante en el fracaso de los programas de transferencias condicionadas de efectivo. El amplio estudio realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo sobre la Red de Protección Social (RPS) de Nicaragua revela que el nivel de desconfianza hacia el programa era tan alto que una campaña publicitaria interna podría haber salvado a la RPS de la extinción. Este alto nivel de desconfianza interna se debió, en parte, a los esfuerzos por politizar el programa. [11]
En un informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo se afirma que los empleados de la RPS fueron abordados por miembros del gobierno, quienes exigieron que la mitad de sus salarios fueran donados al partido en el poder. Aunque la RPS logró evitar las amenazas, más tarde se reveló que la RPS era la única institución nicaragüense de su tipo que no hacía contribuciones al gobierno. [11]
Este mismo nivel de desconfianza se refleja en un estudio sobre la viabilidad de un CCT haitiano realizado por el Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias . En el grupo de discusión que entrevistaron, casi todos los sujetos expresaron una "profunda falta de fe" en el gobierno haitiano. En cambio, preferían que los programas de transferencias monetarias condicionadas fueran implementados por comités comunitarios u ONG . [13]
Sin embargo, esta desconfianza en la capacidad de los gobiernos para implementar de manera justa los CCT no se limita estrictamente a los países en desarrollo. En un artículo publicado en The New York Times sobre la finalización del programa piloto de CCT, Opportunity NYC , el líder del comité de una de sus instituciones crediticias afirmó que la gente desconfiaba y estaba confundida por las complejidades del programa. El vicealcalde de salud y servicios humanos de la ciudad de Nueva York agregó que muchos hogares ocupados y estresados no estaban siendo capaces de manejar las muchas condiciones que tenían que cumplir porque no habían sido educados de manera eficiente sobre el programa. [14]
Se ha debatido si es necesario o importante imponer condiciones a un programa de transferencias de efectivo. En investigaciones como el programa piloto de transferencias de efectivo condicionales en Indonesia llamado Generasi , se examinó la importancia de la condicionalidad. [15] Un informe analiza datos del programa Oportunidades/Progresa de México, que analiza a familias que accidentalmente no recibieron formularios para monitorear la asistencia escolar y, por lo tanto, recibieron transferencias de efectivo no condicionales. Luego los compara con aquellos hogares que sí recibieron los formularios. Se demostró que la condicionalidad tuvo el mayor impacto en la asistencia de los niños a la escuela secundaria, ya que las tasas de matriculación en la escuela secundaria fueron más altas para aquellos que recibieron los formularios. [16]
Otro informe sobre un experimento en Malawi está investigando la importancia de la condicionalidad entre las familias con niñas en edad escolar. El programa se llevó a cabo, con datos recopilados entre octubre de 2007 y junio de 2010. [17] Se encontró que el brazo de tratamiento que proporcionaba programas de transferencia condicional de efectivo tenía tasas de matriculación más altas, así como puntuaciones más altas en pruebas administradas independientemente de capacidad cognitiva, matemáticas y comprensión lectora en inglés. Sin embargo, el brazo de tratamiento UCT tenía una incidencia mucho menor de embarazo y matrimonio entre las niñas en edad escolar.
Los defensores de un enfoque del desarrollo basado en los derechos humanos plantean un argumento sólido contra la condicionalidad de las transferencias sociales de efectivo . Desde una perspectiva de derechos humanos, las transferencias de efectivo son un medio para garantizar los derechos humanos a la protección social y a un nivel de vida adecuado para todos los miembros de la sociedad, incluido en primer lugar el derecho fundamental a la alimentación. Los Estados tienen el deber de garantizar esos derechos con el máximo de los recursos disponibles. Si bien las transferencias condicionales de efectivo reducen la pobreza en general, se ha demostrado que a menudo excluyen a quienes más las necesitan, violando el principio de derechos humanos de no discriminación e igualdad. [18]
El siguiente programa en Malawi es un ejemplo de transferencia de efectivo incondicional:
El Programa Piloto de Transferencias de Efectivo Sociales de Mchinji es parte de la Política y Marco de Protección Social de Malawi, de mayor alcance, y comenzó en abril de 2006. Está financiado principalmente por UNICEF y la Comisión Nacional del SIDA. [19] Los objetivos del programa son reducir la pobreza de las personas de la zona piloto que son extremadamente pobres y tienen limitaciones laborales, aumentar la matriculación y la asistencia escolar y generar información sobre la viabilidad de un programa de transferencias de efectivo como parte de un Programa de Protección Social para Malawi. El objetivo de este programa es reducir la tasa de ultra pobreza del 22% en 2007 al 10% para 2015. [19]
Este programa está dirigido a los hogares que son extremadamente pobres (véase la definición de pobreza ) y a aquellos que tienen limitaciones laborales, es decir, a los hogares en los que ningún miembro sano de entre 19 y 64 años puede trabajar debido a una enfermedad crónica o discapacidad, o a los hogares en los que un miembro sano tiene que cuidar a más de tres personas dependientes. En 2007, aproximadamente el 22% de Malawi era extremadamente pobre, vivía con menos de 20 centavos al día, y de ese grupo, el 10% tiene limitaciones laborales. [19]
El programa otorgaría entre 600 kwachas (4 dólares estadounidenses) mensuales para una familia de una sola persona y 1.800 kwachas (13 dólares estadounidenses) mensuales para una familia de cuatro o más personas. También hay un bono extra de 200 kwachas para niños matriculados en la escuela primaria y 400 kwachas para niños matriculados en la escuela secundaria. [19] La ubicación del programa está en el distrito de Mchinji, el decimocuarto distrito más pobre de los 28 de Malawi.
Fue elegido por su nivel de pobreza promedio de todos los distritos de Malawi y su proximidad a la capital, Lilongwe . [19]
La primera revisión sistemática exhaustiva de la evidencia sobre los efectos de las transferencias de efectivo en la salud concluyó que la eficacia relativa de las transferencias condicionales e incondicionales sigue siendo muy incierta. La revisión encontró solo tres estudios que compararon directamente las transferencias condicionales con las incondicionales y recomendó que se realizaran más ensayos controlados aleatorios de transferencias condicionales con transferencias incondicionales. [20]
Las transferencias monetarias condicionales se han utilizado en muchos países:
Muchos países de América Latina están utilizando los programas de transferencias condicionadas de efectivo como una herramienta importante de su política social, ya que han demostrado ser muy eficaces para ayudar a las familias pobres. En 2011, los programas de transferencias condicionadas de efectivo se habían extendido a 18 países de la región y cubrían a 129 millones de beneficiarios. [46] Aunque las condiciones y los montos de dinero pueden variar de un país a otro, desde 5 a 33 dólares por niño, [47] en general estos programas proporcionan dinero a las familias pobres con la condición de que esas transferencias se utilicen como una inversión en el capital humano de sus hijos, como la asistencia regular a la escuela y la atención sanitaria preventiva básica. El propósito de estos programas es abordar la transmisión intergeneracional de la pobreza y fomentar la inclusión social centrándose en los pobres, los niños, la entrega de transferencias a las mujeres y el cambio de las relaciones de responsabilidad social entre los beneficiarios, los proveedores de servicios y los gobiernos. [48] La mayoría de estos esquemas de transferencias benefician actualmente a alrededor de 110 millones de personas en la región y se consideran relativamente baratos, ya que cuestan alrededor del 0,5% de su PIB. [47]
Los programas de transferencias monetarias condicionadas pueden ser muy eficaces para reducir la pobreza en el corto plazo, ya que han ayudado a aumentar los ingresos y el consumo de los hogares pobres. También han funcionado eficazmente para aumentar la matrícula y la asistencia escolar, especialmente en la escuela secundaria. Se ha reconocido una mejora sustancial en la salud y la nutrición de los niños que se benefician de estos programas. [49] Sin embargo, estudios del PNUD han demostrado que las transferencias monetarias condicionadas no representaron un aumento significativo en la calidad de la educación y el aprendizaje ni un aumento significativo de los salarios, una vez que los beneficiarios ingresaron a la fuerza laboral.
La mayoría de los programas de transferencias condicionadas de efectivo están muy bien focalizados y son eficaces para llegar a los pobres y a los grupos excluidos, en particular a los extremadamente pobres que viven fuera del alcance de los programas de protección social vinculados con el empleo en el sector formal. En promedio, el 80% de los beneficios se destinan al 40% de las familias más pobres. [48] Los programas también han promovido la igualdad de género, ya que proporcionan mayores fondos a las niñas, ya que suelen abandonar la escuela antes, por lo que ha aumentado su matriculación y asistencia a los niveles de educación secundaria. A largo plazo, estas inversiones también pueden producir cambios significativos en el empoderamiento de las mujeres y su inserción en las redes económicas. [48]
Si bien la mayoría de los programas de transferencias monetarias condicionadas se encuentran en América Latina, se ha realizado una cantidad significativa de investigaciones sobre la implementación de estos programas en África. Además, los programas están considerando América Latina como ejemplos de cómo implementar estos programas. Si bien hay algunos programas de transferencias monetarias no condicionadas que se están probando en África, actualmente se están implementando dos programas de transferencias monetarias condicionadas en África. Para que los programas de transferencias monetarias condicionadas tengan éxito, requieren una infraestructura suficiente. Los sistemas de educación y salud deficientes limitan los beneficios de los programas de transferencias monetarias condicionadas. Se deben observar los impactos en relación con la efectividad de las instituciones de salud y educación del país.
En Sudáfrica, el gasto en transferencias de efectivo no condicionadas y asistencia social asciende aproximadamente a 20 mil millones de dólares estadounidenses por año o el 15,2% de su gasto gubernamental total (mientras que el país tiene un PIB de solo 368 mil millones de dólares estadounidenses). [50] [51] [52] [53] El número de beneficiarios individuales del programa ascendió a 17,5 millones en 2018 (76,1% de su fuerza laboral total), [54] en comparación con Bolsa Família en Brasil, que tiene 12 millones de familias como beneficiarias [55].
Según la Unidad de Investigación sobre Trabajo y Desarrollo de África Meridional, se ha determinado que el impacto en la participación de la fuerza laboral del país es "ambiguo y depende de una serie de factores", mientras que "las condiciones de educación y atención de la salud asociadas a muchas transferencias también pueden aumentar la formación de capital humano y, por lo tanto, crear un impacto positivo a largo plazo en la participación en el mercado laboral". [56]
Desde 2007, el Banco Mundial ha estado investigando la eficacia de un programa piloto de transferencias condicionales de efectivo en Marruecos . El programa está dirigido a las regiones pobres de Marruecos con altas tasas de deserción escolar y debería cubrir 160.000 hogares en 2010. [57] El programa piloto es una prueba comparativa que tiene cuatro grupos de tratamiento. Un grupo recibe transferencias condicionales de efectivo, independientemente de la asistencia escolar del niño. Los tres siguientes reciben transferencias condicionales de efectivo a las familias de niños de 3.º a 6.º grado en función de la asistencia del niño a la escuela.
Los tres grupos de tratamiento varían en la forma de controlar la asistencia, desde el control de asistencia basado en el informe del docente hasta un sistema sofisticado que implica el control a través de máquinas biométricas de huellas dactilares. [57]
Además, dentro de cada aula, se asigna al azar a qué padre o madre se destina el dinero para ver si la familia se beneficia más de que se destine el dinero a uno o al otro. Este estudio aportará investigaciones que evalúen la importancia de la condicionalidad, el seguimiento y la selección de beneficiarios en un programa de transferencias monetarias condicionadas. [57]
Los programas de transferencias condicionales de efectivo no se utilizan ampliamente en Europa. En el Reino Unido, en 2011 CentreForum propuso una prestación adicional por hijo en función de las actividades de los padres. [58]
En Turquía, el programa CCT sigue siendo implementado por GDSA desde 2003 con componentes de educación y salud en los que se han gastado casi 6 mil millones de liras turcas (aproximadamente 2 mil millones de euros) para aproximadamente 3,5 millones de hogares beneficiarios. Para recibir pagos regulares en el programa CCT, los estudiantes (de 5 a 20 años) deben asistir a su escuela regularmente y los niños (de 0 a 6 años) deben ser llevados a centros de salud regularmente. GDSA está monitoreando todas las condiciones a partir de las bases de datos del Ministerio de Salud y el Ministerio de Educación por medio de un MIS interactivo basado en la web.
Las becas de educación condicionales se otorgan a los niños del grupo destinatario con la condición de que estén matriculados en la escuela, desde el primer grado hasta el final del duodécimo grado. Una vez que reúnen los requisitos para ser beneficiarios, los niños deben mantener una tasa de asistencia de al menos el 80 por ciento para seguir recibiendo la beca.
Los montos de los pagos individuales difieren según los componentes. Las niñas reciben mayores montos que los niños en el componente de educación para alentar a las familias pobres a enviar a sus hijas a la escuela. Además, debido al aumento de las tasas de deserción escolar en los grados superiores, los estudiantes de la escuela secundaria (9.º a 12.º grado) reciben mayores montos que los de la escuela primaria para asegurar el efecto del programa en la reducción de las tasas de deserción escolar. [59]
El proyecto denominado "Fortalecimiento del impacto del programa de transferencias monetarias condicionadas en Turquía para aumentar la asistencia a la escuela secundaria" (Liseye Devam Senden, Destek Bizden) fue iniciado en diciembre de 2014 por GDSA con cofinanciación de la UE. El proyecto se ha integrado a la implementación de las transferencias monetarias condicionadas en Turquía y está diseñado para los beneficiarios de las transferencias monetarias condicionadas de la escuela secundaria con el fin de garantizar que obtengan un título y reduzcan las tasas de abandono escolar prematuro, que también es uno de los temas más importantes para los objetivos de la Unión Europea para 2020 en materia de crecimiento sostenible. [59]
En el marco del proyecto, se añadieron incentivos adicionales al programa de educación del CCT con el objetivo de apoyar la asistencia a la educación secundaria, lo que proporcionaría un mayor refuerzo a las familias del CCT. Se ofrecen subvenciones (60 € en 2014 y 70 € en 2015 por cada estudiante elegible) a los padres (preferiblemente madres) de los beneficiarios del CCT de la escuela secundaria (9º, 10º y 11º grados y 12º en 2015) que carecen de recursos financieros para cubrir los gastos educativos, especialmente al principio de cada año. [60]
Programas específicos: