La burocracia es un modismo que se refiere a las regulaciones o la conformidad con reglas o estándares formales que se afirma que son excesivos, rígidos o redundantes, o a la burocracia que se afirma que obstaculiza o impide la acción o la toma de decisiones. Por lo general, se aplica a gobiernos , corporaciones y otras grandes organizaciones. Las cosas que a menudo se describen como "burocracia" incluyen completar el papeleo, obtener licencias, que varias personas o comités aprueben una decisión y varias reglas de bajo nivel que hacen que la conducción de los asuntos de uno sea más lenta, más difícil o ambas cosas. [1] [2] [3] Se ha descubierto que la burocracia obstaculiza el desempeño organizacional y el bienestar de los empleados en todos los países y contextos mediante un metaanálisis y metarregresión en 2021, y especialmente la burocracia interna impuesta por la propia organización a sus empleados fue identificada como particularmente dañina. [4] Un concepto relacionado, la carga administrativa , se refiere a los costos que los ciudadanos pueden experimentar en su interacción con el gobierno incluso si las regulaciones o procedimientos burocráticos sirven para propósitos legítimos.
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Se cree generalmente que el término se originó con la administración española de Carlos V , Rey de España y Emperador del Sacro Imperio Romano Germánico , a principios del siglo XVI, quien comenzó a utilizar la burocracia en un esfuerzo por modernizar la administración que dirigía su vasto imperio. La burocracia se utilizó para unir los expedientes administrativos más importantes que requerían discusión inmediata por parte del Consejo de Estado , y separarlos de los asuntos que se trataban de manera administrativa ordinaria, que se encuadernaban con cordel ordinario. [5]
Aunque no gobernaban un territorio tan vasto como Carlos V , esta práctica de utilizar burocracia para separar los expedientes importantes que debían discutirse fue rápidamente copiada por los demás monarcas europeos modernos para agilizar sus máquinas administrativas.
La tradición se prolongó hasta los siglos XVII y XVIII. En David Copperfield , Charles Dickens escribió: «Britannia, esa desafortunada hembra, está siempre ante mí, como un ave atada: ensartada de cabo a rabo con plumas de oficina y atada de pies y manos con cinta roja». La práctica inglesa de encuadernar documentos y papeles oficiales con cinta roja se popularizó en los escritos de Thomas Carlyle [6] , que protestaba contra la inercia oficial con expresiones como «Poco más que una máquina parlante de cinta roja y un infeliz saco de elocuencia parlamentaria». Hasta el día de hoy, la mayoría de los escritos de los abogados defensores y los de clientes privados están atados con una cinta de color rosa conocida como «cinta rosa» o «cinta legal». [ cita requerida ]
A finales del siglo XX y en el siglo XXI, cuando los funcionarios públicos utilizan ordenadores y tecnología de la información, todavía se puede observar un legado de la administración del Imperio español , donde algunas partes de los niveles superiores de la administración española continúan la tradición de utilizar burocracia para encuadernar expedientes importantes que necesitan ser discutidos y mantenerlos encuadernados con burocracia cuando el expediente está cerrado. Este es, por ejemplo, el caso del Consejo de Estado español , el consejo consultivo supremo del Gobierno español . Por el contrario, los tribunales españoles inferiores utilizan cordel ordinario para agrupar documentos, ya que se supone que sus casos no deben ser vistos en niveles superiores. [ cita requerida ] El Gobierno español planea [ ¿cuándo? ] eliminar gradualmente el uso de papel y abandonar la práctica de usar cordel. [ cita requerida ]
A principios del siglo XXI, la burocracia española sigue siendo conocida por sus niveles inusualmente extremos de burocracia (en sentido figurado). [7] En 2013, el Banco Mundial situó a España en el puesto 136 de 185 países en cuanto a facilidad para iniciar un negocio, lo que suponía una media de 10 procedimientos y 28 días. [8]
Problemas similares persisten en toda América Latina . [7] [9] Por ejemplo, México fue el hogar original de Syntex , una de las mayores empresas farmacéuticas del siglo XX, pero en 1959, la compañía se fue a la ciudad estadounidense de Palo Alto, California (en lo que ahora es Silicon Valley ) porque sus científicos estaban hartos de las demoras burocráticas del gobierno mexicano que impedían repetidamente su investigación. [10] A partir de 2009 en México, se necesitaban seis meses y una docena de visitas a agencias gubernamentales para obtener un permiso para pintar una casa, [11] y para obtener una receta mensual de gammaglobulina para la agammaglobulinemia ligada al cromosoma X , un paciente tenía que obtener las firmas de dos médicos del gobierno y sellos de cuatro burócratas separados antes de presentar la receta a un dispensario. [12]
En Estados Unidos, la reducción de la burocracia fue un principio central de un estudio de Revisión del Desempeño Nacional de 1993 solicitado por la Administración Clinton . [13]
La burocracia puede definirse como normas, reglamentos y procedimientos organizativos que no cumplen ninguna función social o administrativa significativa. La formalización y la burocracia siguen vigentes y dan lugar a ineficiencia, demoras innecesarias y frustración.
Otra definición de burocracia adoptada en muchos estudios la define como reglas, regulaciones y procedimientos que permanecen vigentes e implican una carga de cumplimiento, pero no promueven los propósitos legítimos que las reglas pretendían servir.
La carga de cumplimiento, que es el primer componente de esta definición, se refiere al esfuerzo y tiempo que lleva cumplir una norma. La funcionalidad, el segundo componente, se refiere al grado percibido en que una norma, reglamento o procedimiento cumple el propósito que se pretende regular; cuando no lo cumple, se trata de burocracia en lugar de burocracia verde , una norma útil. Ambos componentes (una carga de cumplimiento y una falta de funcionalidad) deben estar presentes para que una norma pueda ser categorizada como burocracia. [14]
Según una visión pospositivista del mundo conocida como el "enfoque de la eficacia funcional" o la "visión costo-beneficio", la burocracia está determinada por formalidades observables y objetivas ineficaces en los organismos públicos, lo que significa que son disfuncionales para la organización y no válidas para su propósito previsto. Esta noción ha surgido en la burocracia como "reglas, reglamentos y procedimientos que permanecen en vigor y suponen una carga de cumplimiento para la organización pero no son eficaces para el objeto funcional de las reglas". [15]
Las definiciones correspondientes sobre burocracia se han categorizado de dos maneras:
La regulación existe en esencia para crear valor público y aporta valor particularmente a los ciudadanos afectados por el comercio desleal, los monopolios, las externalidades y las fallas del mercado; y a las empresas que se benefician de la regulación en forma de protección del mercado, subsidios y protección de títulos: aquellas que quieren que la regulación cree la certeza que necesitan para tomar decisiones comerciales. [17]
En los análisis regulatorios y en el debate público sobre regulación, el término "burocracia" puede usarse indistintamente con "regulación". Sin embargo, burocracia y regulación no son lo mismo; la diferencia es que la primera es un término que se usa para describir los requisitos regulatorios que exceden "la cantidad mínima de intervención necesaria para abordar un problema social o económico identificado". [17]
La revolución neoliberal de los años 1970 y principios de los años 1980, liderada por el presidente estadounidense Ronald Reagan y la primera ministra británica Margaret Thatcher , identificó al Estado como el principal culpable de la “ estanflación ”, la combinación de alto desempleo, alta inflación y bajo crecimiento económico. Se sostenía que el papel del gobierno debía ser el de dirigir, no el de remar. Se consideraba que los gobiernos eran costosos, ineficientes, ineficaces, reacios al riesgo, coercitivos y estaban atrapados por los buscadores de rentas y los intereses sectoriales. [17]
En Australia, organizaciones como el Institute of Public Affairs se han hecho eco de estos sentimientos, describiendo el crecimiento del "Estado regulador" como evidencia de un intento de socavar la democracia australiana y una amenaza para los sistemas democráticos, judiciales, parlamentarios y administrativos de control. El uso creciente de instrumentos legislativos y cuasi-legislaciones, denominados "materia oscura regulatoria", se considera un ataque a la rendición de cuentas democrática. Se afirma que Australia tiene una "crisis burocrática" causada por una "avalancha" de regulación. [17]
Un estudio realizado por investigadores de la Universidad de Victoria afirmó que la combinación de regulación y burocracia, intencional o no, no producirá mejoras regulatorias. [17] Afirmó que el punto de partida de cualquier gobierno debería ser que la regulación sea vista como un activo y no como un pasivo.
El término burocracia suele utilizarse indistintamente con el de regulación o cumplimiento normativo en general. En el contexto de las "guerras políticas contra la burocracia", los comentarios que se centran en los orígenes y el propósito de la regulación señalan que la regulación puede surgir de diversas fuentes, como las respuestas a fallas o incidentes del mercado, la presión ciudadana y las campañas de organizaciones no gubernamentales. Por lo tanto, una "guerra contra la burocracia" se considera inherentemente política y se relaciona con diferentes perspectivas sobre la función de la regulación y el papel del Estado en la sociedad y la relación adecuada entre el gobierno, las empresas y la comunidad. [18]
Las medidas de burocracia pueden intentar calcular los costos de las actividades impuestas por la regulación o cuantificar la magnitud del problema en función del número de regulaciones, instrumentos legislativos o licencias o permisos existentes en relación con un determinado sector. Sin embargo, este tipo de análisis, que cuenta palabras o instrumentos, se considera una "forma burda de medir la carga de la regulación". Puede confundir tareas administrativas simples con sistemas de registro complejos o bizantinos y también puede confundir actividades regulatorias legítimas con burocracia, dada la subjetividad de si un requisito es o no burocracia. [18]
La capacidad del servicio público para cuantificar los beneficios y los costos de la regulación también es problemática; un enfoque limitado en la relación costo-eficiencia de la regulación puede oscurecer o desestimar otros valores como la transparencia, la rendición de cuentas y la equidad. Por lo tanto, las declaraciones o análisis de impacto regulatorio pueden verse comprometidos o ser problemáticos cuando adoptan una perspectiva limitada.
La expresión "reducción de la burocracia" se refiere generalmente a una reducción de los obstáculos burocráticos a la acción. Los expertos en administración pública han estudiado el impacto de la burocracia en los funcionarios públicos a través de investigaciones sobre el desempeño administrativo, el impacto en el comportamiento y la calidad de las normas. [19]
Los representantes de las empresas suelen afirmar que la burocracia es una barrera para las empresas, en particular para las pequeñas empresas. En Canadá, la Federación Canadiense de Empresas Independientes [20] ha realizado una amplia investigación [21] sobre el impacto de la burocracia en las pequeñas empresas. 'En 2018, las pequeñas empresas estaban sujetas a 15.875 requisitos reglamentarios de Salud Canadá, 1.808 de la Agencia de Ingresos de Canadá y 4.519 de Finanzas Canadá. Según los datos recopilados por el gobierno federal, se impusieron a las empresas un total de 136.121 requisitos federales, además de los requisitos provinciales. La regla Uno por Uno del gobierno canadiense recomienda que los reguladores compensen los nuevos costos en los dos años posteriores a la implementación de una nueva regulación. De 2012 a 2018, Ottawa eliminó 131 regulaciones individuales, lo que redujo la carga administrativa en $30,6 millones. Sin embargo, durante ese mismo período de tiempo, 76 nuevas regulaciones quedaron exentas de la regla Uno por Uno. [22]
La Comisión Europea ha organizado un concurso que premia la «mejor idea para reducir la burocracia». El concurso tiene como objetivo «identificar sugerencias innovadoras para reducir la burocracia innecesaria derivada de la legislación europea». [23] En 2008, la Comisión Europea celebró una conferencia titulada «Reducción de la burocracia para Europa». El objetivo de la conferencia era «reducir la burocracia y la burocracia excesiva», con el fin de ayudar a «los empresarios y emprendedores a mejorar la competitividad». [24]
Más allá de las reducciones reales de la burocracia, algunas evidencias sugieren que la aplicación de las reglas de manera consistente y justa puede afectar positivamente el grado en que los ciudadanos perciben que existe burocracia en una agencia gubernamental. [25]
Los análisis australianos indican que, si bien la burocracia suele describirse como sumamente costosa para las empresas, existen complejidades en cuanto a cómo se calcula. Las suposiciones sobre los costos de la burocracia no siempre tienen en cuenta los beneficios de la regulación; es importante distinguir entre los costos del cumplimiento per se y los costos de la burocracia, que pueden ser un subconjunto del cumplimiento. Los análisis de los costos de la burocracia suelen ser elaborados por quienes los soportan, y las investigaciones australianas indican que a menudo estos análisis son recogidos y repetidos acríticamente, por ejemplo por los medios de comunicación, y que, por lo tanto, las suposiciones a menudo no se ponen a prueba. [18]
La "carga administrativa" es un concepto relacionado con el de "burocracia". [26] [27] [28] [29] Mientras que la burocracia sugiere que las regulaciones no sirven a propósitos legítimos, el concepto de carga administrativa reconoce que las regulaciones que están destinadas a buenos propósitos pueden, no obstante, implicar una carga. [26] La carga administrativa puede definirse como "los costos de aprendizaje, psicológicos y de cumplimiento que los ciudadanos experimentan en sus interacciones con el gobierno". [30] A veces, estos costos se consideran legítimos o necesarios si logran valores públicos importantes sin crear una carga demasiado onerosa para los ciudadanos. [31]
Sin embargo, la carga administrativa puede exacerbar la desigualdad cuando no está distribuida uniformemente o cuando afecta a las personas de manera diferente. [32] Por ejemplo, los Khawaja Sira en Pakistán (individuos que "culturalmente se identifican como ni hombres ni mujeres") enfrentan costos psicológicos de discriminación y costos de cumplimiento inusualmente altos cuando intentan obtener identificaciones legales. [33] Las personas históricamente explotadas o marginadas pueden optar por no buscar beneficios para los que son elegibles, abandonar los programas gubernamentales o tener interacciones negativas con los burócratas como resultado de cargas administrativas desiguales. [34] [35] [36] Dependiendo del área de beneficio y el nivel de carga experimentado, estas consecuencias podrían tener efectos negativos en la salud, el empleo y el bienestar de los individuos. [37] Las desigualdades sociales existentes también aumentan la probabilidad de que los individuos vulnerables experimenten cargas administrativas en primer lugar en función de su identidad y los beneficios que buscan (por ejemplo, licencia de maternidad o beneficios de cuidado infantil ). [38] [39] Hay cierta evidencia de que las percepciones de merecimiento podrían influir en la disposición de los políticos a permitir pasivamente cargas administrativas o a crearlas activamente a través del diseño de políticas; esta teoría tiene implicaciones de equidad si los miembros de los grupos marginados son vistos como menos merecedores. [40]
La regulación puede ser percibida como burocracia o como legítima por cualquiera de las partes: los clientes, el público, el organismo responsable y los empleados cuyo papel es hacer cumplir la regulación. Las investigaciones han demostrado que cuando los miembros de los sindicatos pasan tiempo en reuniones y entornos sindicales formales, pueden internalizar las perspectivas sindicales sobre cuestiones como los procesos y procedimientos, muchos de los cuales están destinados a beneficiar a los miembros del sindicato. Cuando los miembros internalizan estos valores, es más probable que perciban las regulaciones o las reglas como beneficiosas, en lugar de como burocracia. En el contexto del servicio público, esto puede ser valioso, ya que estos miembros serán responsables de hacer cumplir o implementar las reglas. Cuando los miembros perciben las reglas como valiosas, es más probable que las cumplan o las hagan cumplir voluntariamente, lo que es probable que sea más eficiente que el cumplimiento "forzado". [41]
El modelo de demandas y recursos laborales proporciona un marco útil para comprender cómo la burocracia afecta la satisfacción laboral de los empleados del servicio público. [42] Las demandas laborales son tareas que requieren la capacidad física y mental de los empleados, con un enfoque en sus actitudes y comportamiento. Los recursos laborales, por otro lado, se relacionan con aspectos dentro del entorno laboral que apoyan a los empleados en su desarrollo, afrontamiento y logro de metas. [43]
La burocracia se caracteriza como una "exigencia laboral" que consume energía a los trabajadores y reduce su satisfacción laboral. Se caracteriza además como un factor que reduce el "contacto laboral", es decir, las interacciones con los clientes o el tiempo dedicado a lo que los trabajadores perciben como su actividad principal. La burocracia también reduce el "impacto laboral", ya que puede reducir la flexibilidad y la autonomía en la realización de tareas, lo que afecta a la forma en que los trabajadores perciben su capacidad de influir en su trabajo. En conjunto, estos factores describen el impacto de la burocracia en la satisfacción laboral de algunos empleados del servicio público que desempeñan funciones prosociales. [44]
La burocracia también puede provocar que los empleados pierdan la motivación, lo que puede conducir al agotamiento. [43] Esto puede ocurrir cuando los empleados se enfrentan a una mayor carga de cumplimiento debido a que los funcionarios públicos pierden su autonomía y sentido de competencia que puede ser una fuente esencial de motivación. [43]
Otros ejemplos de cómo la burocracia puede afectar la satisfacción laboral incluyen:
La creciente adopción de tecnología en el servicio público es un ejemplo de cómo la burocracia puede afectar la satisfacción laboral de los empleados. [43] Aunque la tecnología se reconoce como una herramienta que puede mejorar la eficiencia y el rendimiento, también puede perjudicar a los empleados si no se les proporciona el apoyo adecuado (recursos laborales) para poder asumir un cambio en su función, sus responsabilidades y expectativas, y hacerlo bien. [43] Si los empleados perciben los cambios en los requisitos de su trabajo y sus tareas diarias como una carga o que no mejoran su capacidad para hacer su trabajo, esto se clasifica como burocracia. [43]
La carga de cumplimiento que puede suponer la introducción de nuevas tecnologías también puede provocar que los empleados experimenten fatiga mental si se enfrentan a desafíos de forma regular. En consecuencia, esto puede provocar que los empleados se desconecten de su trabajo y de sus compañeros. [43]
Una investigación realizada sobre las experiencias de los docentes y directivos de escuelas públicas en Bélgica concluyó que, cuando los empleados se enfrentan a altos niveles de burocracia como resultado del uso de herramientas digitales, es más probable que experimenten agotamiento emocional y, por lo tanto, tengan una mayor intención de abandonar la empresa. [43] Esto pone de relieve la importancia de considerar el impacto que las exigencias laborales pueden tener en el bienestar mental de los empleados si no se les brinda el apoyo adecuado. En Suiza, un estudio también concluyó que el tiempo que los gerentes públicos deben dedicar a cumplir con las regulaciones, los objetivos de desempeño y las mediciones está vinculado positivamente con los niveles de estrés. [43]
En 2022, la Escuela de Gobierno Blavatnik de la Universidad de Oxford realizó un estudio sobre la influencia que tiene la burocracia en el agotamiento de los gerentes de servicios públicos en Chile. [42] Este estudio incluyó a 354 directores de escuelas en Chile con el fin de comprender los riesgos de agotamiento entre los gerentes de servicios públicos como resultado de la burocracia. Este estudio encontró que cuando los gerentes públicos experimentaron mayores niveles de agotamiento emocional, despersonalización y un bajo sentido de logro personal cuando se les informó de posibles aumentos en el nivel de tareas de cumplimiento regulares que debían realizar. [42] Esto se debe a que los gerentes de servicios públicos no reciben el apoyo adecuado para hacer un buen trabajo.
En 2020, el Gobierno canadiense publicó el informe Blueprint 2020, que reunió información obtenida de las interacciones con más de 2000 funcionarios públicos sobre sus experiencias con la burocracia interna. [45] Este informe concluyó que la burocracia interna es un problema importante para los funcionarios públicos. Las principales barreras identificadas por los funcionarios públicos en relación con la burocracia incluían una dirección poco clara sobre las reglas, políticas y directrices y un servicio al cliente interno deficiente. [45]