El Reglamento sobre la condicionalidad del Estado de Derecho es un reglamento de la Unión Europea y de Euratom que permite a la Comisión Europea adoptar medidas, incluida la suspensión del pago de fondos del presupuesto de la UE, a los Estados miembros que violen los principios del Estado de Derecho consagrados en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea . [1]
El retroceso democrático en Hungría y Polonia ha sido una preocupación importante para la Unión Europea desde la década de 2010. En diciembre de 2017, la Comisión Europea inició un procedimiento de suspensión en virtud del artículo 7 contra Polonia, y en septiembre de 2018, el Parlamento Europeo hizo lo mismo contra Hungría. Sin embargo, desde entonces los procedimientos se han estancado, ya que la suspensión de un Estado miembro en virtud del artículo 7 requiere unanimidad, excluyendo al Estado miembro en cuestión, y se espera que Hungría y Polonia veten la suspensión de cada uno de ellos. [1]
Como solución a este problema, la Comisión Europea propuso en mayo de 2018 vincular los desembolsos del presupuesto de la Unión Europea al cumplimiento de las normas del Estado de derecho mediante un reglamento. [2] El Parlamento Europeo adoptó una posición sobre la propuesta de la Comisión en abril de 2019, pero el Consejo se mostró en general cauteloso a la hora de enfrentarse a sus miembros de Polonia y Hungría. [1]
Esto cambió durante la adopción del Marco Financiero Plurianual (MFP) 2021-2027 y el paquete de recuperación Next Generation EU (NGEU) en el verano de 2020. En la cumbre del Consejo Europeo de julio de 2020 , los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la UE acordaron que estos fondos deberían estar vinculados a un régimen de condicionalidad en relación con el Estado de derecho. Alemania, que ostentaba la presidencia del Consejo, sugirió un compromiso sobre el reglamento de condicionalidad del Estado de derecho propuesto por la Comisión y el Parlamento Europeo en septiembre de 2020. Tras las reuniones tripartitas entre el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión, el 5 de noviembre de 2020 se publicó un proyecto legislativo del reglamento. [1]
Aunque el Reglamento podía ser adoptado por el Consejo por mayoría cualificada , Hungría y Polonia amenazaron con vetar la Decisión sobre Recursos Propios, que define cómo se financian el MFP y el Next Generation EU . En la cumbre del Consejo Europeo de los días 10 y 11 de diciembre de 2020, el impasse se resolvió mediante la adopción de una serie de declaraciones sobre cómo debería adoptarse, aplicarse e interpretarse el Reglamento sobre la condicionalidad del Estado de Derecho. Esto allanó el camino para la adopción del Reglamento por el Consejo el 14 de diciembre de 2020 y por el Parlamento Europeo el 16 de diciembre de 2020. [1]
Según el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea , la Unión se fundamenta en el respeto del Estado de Derecho, entre otros valores, como la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad y el respeto de los derechos humanos y el derecho a pertenecer a minorías. [3] Para facilitar la consecución de estos valores democráticos de la UE, el artículo 4 del TUE estipula que la Unión y los Estados miembros deben prestarse asistencia mutua "con arreglo al principio de cooperación leal " [4] y "abstenerse de medidas que puedan poner en peligro" [4] la realización de los valores de la Unión.
El artículo 7 del TUE actúa como remedio en una situación en la que existe una violación grave de los valores fundamentales del artículo 2 en un Estado miembro, en la que la Unión Europea podría ir más allá de sus competencias conferidas para lograr que el Estado miembro vuelva a cumplir. [5] Por otra parte, el Reglamento sobre la condicionalidad del Estado de Derecho tiene como base jurídica el artículo 322(1)(a) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE):
El Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Tribunal de Cuentas, adoptarán mediante reglamento:
a) las normas financieras que determinan, en particular, el procedimiento que debe adoptarse para la elaboración y ejecución del presupuesto, así como para la rendición y el control de las cuentas;
— Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Por lo tanto, el objetivo legítimo de establecer una conexión entre los fondos y los intereses financieros de la UE, por una parte, y el buen estado de derecho en los Estados miembros, por otra, es únicamente garantizar la correcta ejecución y protección del presupuesto de la UE, junto con una gestión financiera transparente. [6] [7]
El artículo 2 del Reglamento define el "Estado de derecho" a la luz del artículo 2 del TUE y amplía su definición añadiendo diferentes capas que se relacionan con diferentes ramas del gobierno. Para una sociedad democrática en general, el respeto del Estado de derecho requiere "un proceso legislativo transparente, responsable, democrático y pluralista", además de "seguridad jurídica" y "separación de poderes". [8] Este aspecto garantiza controles y contrapesos y no permite la concentración de poder en una sola entidad. [9] En particular, para el poder ejecutivo, que posee influencia directa en la toma de decisiones, el Estado de derecho denota "prohibición de la arbitrariedad", [8] a fin de evitar la parcialidad y la corrupción. Para el poder judicial, requiere "tutela judicial efectiva, incluido el acceso a la justicia por tribunales independientes e imparciales; también en lo que respecta a los derechos fundamentales; y la no discriminación y la igualdad ante la ley". [8] Un sistema de justicia eficaz e independiente no solo es un importante contrapeso al poder de otras ramas del gobierno, sino que también salvaguarda la libertad y los derechos individuales. [10]
El artículo 3 describe las violaciones del estado de derecho que podrían ser indicativas al hacer cumplir esta regulación a fin de proteger el Presupuesto, mientras que el artículo 4 procede a desarrollar ocho condiciones que deben cumplirse para determinar un riesgo grave o una violación efectiva del estado de derecho. [8]
El artículo 5 enumera todas las medidas que podrían emplearse para proteger el presupuesto de la Unión, y el artículo 6 explica el procedimiento que debe seguirse una vez que un Estado miembro haya cumplido alguna de las condiciones del artículo 4. [8] Por último, el artículo 7 del Reglamento describe las medidas para levantar las medidas impuestas a un Estado miembro. [8]
Las declaraciones declarativas adoptadas en la cumbre del Consejo Europeo de los días 10 y 11 de diciembre de 2020 abordan la opinión del Consejo Europeo sobre la aplicación del Reglamento. El valor jurídico de estas declaraciones declarativas es objeto de controversia. [1]
Según las declaraciones del Consejo Europeo, la Comisión no sólo debería elaborar directrices para la aplicación del Reglamento, sino también esperar a que se resuelvan los recursos presentados contra el mismo antes de aplicarlo. Además, la Comisión sólo debería aplicar el Reglamento cuando no existan medios más eficaces para proteger el presupuesto de la Unión. [1]
El 25 de marzo de 2021, el Parlamento Europeo adoptó una Resolución en la que subrayaba que «la aplicación del Reglamento sobre la condicionalidad del Estado de Derecho no puede estar sujeta a la adopción de directrices», instando a «la Comisión a evitar nuevos retrasos en su aplicación» y a «mantener al Parlamento informado periódicamente de todas las investigaciones en curso sobre infracciones de los principios del Estado de Derecho que puedan afectar, o correr el riesgo grave de afectar, a la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión de forma suficientemente directa». El Parlamento Europeo amenazó con emprender acciones legales contra la Comisión si no facilitaba dicha información al Parlamento Europeo antes del 1 de junio de 2021. [11] [12]
El 10 de junio de 2021, una vez transcurrido el plazo sin que la Comisión facilitara al Parlamento Europeo la información necesaria, el Parlamento Europeo adoptó otra resolución en la que instaba a la Comisión a cumplir sus obligaciones en virtud del Reglamento sobre la condicionalidad del Estado de Derecho en el plazo de dos semanas y notificaba a la Comisión que iniciaría los preparativos para emprender acciones legales contra la Comisión por inacción (artículo 265 del TFUE). [11] [13] La Comisión Europea rechazó el ultimátum el 23 de agosto de 2021 con una carta de cinco páginas. [14]
El 11 de marzo de 2021, Hungría y Polonia iniciaron por separado procedimientos legales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea contra el Parlamento Europeo y el Consejo por la adopción del reglamento, solicitando al tribunal que anulara el reglamento porque, según Hungría y Polonia, el reglamento no tiene una base jurídica adecuada y sirve para eludir el mecanismo punitivo previsto en el artículo 7 del Tratado de la Unión Europea . [15] [16] [17]
Durante el procedimiento, tanto Hungría como Polonia hicieron uso de un dictamen confidencial del Servicio Jurídico del Consejo de la Unión Europea, sin embargo, a pesar de las objeciones presentadas por los representantes del Consejo, el Tribunal admitió este documento debido al "interés público superior en la transparencia del procedimiento legislativo". [18]
El 2 de diciembre de 2021, el Abogado General, Campos Sánchez-Bordona, emitió sus conclusiones en los asuntos C-156/21 interpuesto por Hungría y C-157/21 interpuesto por Polonia contra el Parlamento y el Consejo. [19] [20] El Abogado General escribió en sus conclusiones que, dado que el objetivo era la gestión adecuada del presupuesto de la Unión y no la protección del Estado de Derecho como mecanismo de sanción, el artículo 322, apartado 1, letra a), del TFUE es una base jurídica adecuada para lograr este objetivo:
"...el Reglamento no pretende proteger el Estado de Derecho mediante un mecanismo de sanciones similar al artículo 7 del TUE, sino establecer un instrumento de condicionalidad financiera para salvaguardar ese valor de la Unión Europea..."
"...el Reglamento exige una relación suficientemente directa entre la violación del Estado de Derecho y la ejecución del presupuesto, de modo que no se aplica a todas las violaciones del Estado de Derecho, sino únicamente a aquellas que estén directamente vinculadas a la ejecución del presupuesto de la Unión..."
— Fiscal General Campos Sánchez-Bordona, Comunicado de Prensa No 217/21
Además, el Abogado General subrayó que la existencia del artículo 7 TUE no impide a la UE utilizar instrumentos adicionales para salvaguardar los valores de la Unión que los estipulados en el artículo 7 TUE, solo en la medida en que difieran de los mecanismos establecidos en este artículo. [19] Por lo tanto, el Reglamento de condicionalidad establece esta diferencia, ya que debe existir un vínculo directo entre el Estado de Derecho y la buena gestión financiera por parte de un Estado miembro con el objetivo de salvaguardar el presupuesto de la Unión. [19]
Por último, el Abogado General sostiene que, aunque el Estado de Derecho se menciona como uno de los valores de la Unión en el artículo 2 TUE, esto no impide que el legislador defina y especifique este concepto con mayor precisión (centrándose en el artículo 2 del Reglamento). [8] [19] Termina señalando que las definiciones de Estado de Derecho contenidas en el Reglamento y otras particularidades relativas a las condiciones de vulneración del Estado de Derecho "cumplen los requisitos mínimos de claridad, precisión y previsibilidad exigidos por el principio de seguridad jurídica". [19]
El TJCE finalmente desestimó las denuncias de ambos países, consideró que el Reglamento tiene una base jurídica adecuada y señaló que la Unión no excedió las competencias que le confieren los Tratados. [21] [22]
"Los valores contenidos en el artículo 2 del TUE han sido identificados y son compartidos por los Estados miembros. Definen la identidad misma de la Unión Europea como ordenamiento jurídico común. Por tanto, la Unión Europea debe poder defender dichos valores, dentro de los límites de sus competencias tal como se establecen en los Tratados..."
— Tribunal de Justicia de la Unión Europea, apartado 127
Además, el Tribunal subrayó la "confianza mutua" que debe existir entre la Unión y los Estados miembros, y la conciencia de que los Estados miembros deben cumplir con los valores enunciados en el artículo 2 del TUE para obtener todos los beneficios jurídicos de su pertenencia a la UE (párrafo 126). [23] En un caso en el que un Estado miembro no cumpla con los valores antes mencionados, el Tribunal rechaza el procedimiento previsto en el artículo 7 del TUE como el único a través del cual "la UE puede proteger el valor del Estado de Derecho" (párrafo 163). [23] No obstante, haciendo referencia al Reglamento específico, el Tribunal establece el mecanismo de vínculo directo:
"...Basta con señalar que el Reglamento impugnado no autoriza ni a la Comisión ni al Consejo a efectuar dicho control, salvo en lo que respecta a la conducta de una autoridad de un Estado miembro o a una situación imputable a dicha autoridad que se refiera a la ejecución del presupuesto de la Unión y que, por tanto, esté comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión."
— Tribunal de Justicia de la Unión Europea, apartado 164
El 27 de abril de 2022, la Comisión Europea activó por primera vez el mecanismo contra Hungría. El 18 de septiembre de 2022, la Comisión propuso al Consejo adoptar medidas de protección presupuestaria contra Hungría por un importe de 7 500 millones de euros por sus infracciones del Estado de Derecho. Hungría adoptó medidas correctivas en un intento de hacer cambiar de opinión a la Comisión, pero esta concluyó el 30 de noviembre de 2022 que seguían existiendo deficiencias. La posición de la Comisión se volvió a confirmar el 9 de diciembre de 2022 y el Comité de Representantes Permanentes decidió el 12 de diciembre por mayoría cualificada recomendar al Consejo que adoptase una decisión de ejecución contra Hungría. El 15 de diciembre de 2022, el Consejo adoptó por mayoría cualificada una decisión de ejecución sobre Hungría, por la que congelaba 6 300 millones de euros de los fondos que Hungría recibe de la Unión.