El método abierto de coordinación ( MAC ) es un medio de gobernanza intergubernamental relativamente nuevo en la Unión Europea , basado en la cooperación voluntaria de sus estados miembros . [1] El método abierto se basa en mecanismos de derecho indicativo , como directrices e indicadores, evaluación comparativa e intercambio de mejores prácticas . Esto significa que no hay sanciones oficiales para los rezagados. Más bien, la eficacia del método se basa en una forma de presión de grupo y de denuncia , ya que ningún estado miembro quiere ser visto como el peor en un área política determinada.
El MAC funciona por etapas. En primer lugar, el Consejo de Ministros acuerda unos objetivos de política (a menudo muy amplios). En segundo lugar, los Estados miembros incorporan las directrices a las políticas nacionales y regionales. En tercer lugar, se acuerdan parámetros de referencia e indicadores específicos para medir las mejores prácticas. Por último, se hace un seguimiento y una evaluación de los resultados. Sin embargo, el MAC difiere significativamente en las distintas áreas de política en las que se ha aplicado: puede haber períodos de presentación de informes más cortos o más largos, pueden establecerse directrices a nivel de la UE o de los Estados miembros y los mecanismos de aplicación pueden ser más estrictos o más flexibles.
El MAC es de naturaleza más intergubernamental que los medios tradicionales de formulación de políticas en la UE, el llamado método comunitario . Dado que se trata de un enfoque descentralizado a través del cual las políticas acordadas son implementadas en gran medida por los estados miembros y supervisadas por el Consejo de la Unión Europea , la participación del Parlamento Europeo y del Tribunal de Justicia Europeo es, en efecto, muy débil. Formalmente, al menos, la Comisión Europea tiene principalmente un papel de supervisión; sin embargo, en la práctica, tiene un margen considerable para ayudar a establecer la agenda política y persuadir a los Estados miembros reticentes a implementar las políticas acordadas. Aunque el MAC fue concebido como una herramienta en áreas de políticas que siguen siendo responsabilidad de los gobiernos nacionales (y donde la propia UE no tiene, o tiene pocos, poderes legislativos), a veces se lo considera como una forma de que la Comisión "ponga un pie en la puerta" de un área de políticas nacional.
El MAC se aplicó por primera vez en la política de empleo de la UE, tal como se definió en el Tratado de Ámsterdam de 1997, aunque en aquel momento no se le denominaba con ese nombre. Se denominó, definió y aprobó oficialmente en el Consejo de Lisboa para el ámbito de la política social. Desde entonces se ha aplicado en la estrategia europea de empleo , la inclusión social, las pensiones, la atención al consumidor, la inmigración, el asilo, la educación y la cultura y la investigación, y también se ha sugerido su uso en materia de salud y asuntos medioambientales. El MAC también se debatió con frecuencia en la Convención Europea .
Históricamente, el MAC puede considerarse una reacción a la integración económica de la UE en la década de 1990. Este proceso redujo las opciones de los Estados miembros en el campo de la política de empleo, pero también estaban cansados de delegar más poderes a las instituciones europeas y, por lo tanto, diseñaron el MAC como una alternativa a los modelos de gobernanza existentes en la UE.
A continuación se analizarán los métodos abiertos de negociación colectiva en los ámbitos del empleo y la protección social , que suelen considerarse los más desarrollados. También se hará una breve introducción al "futuro" método abierto de negociación colectiva en el ámbito de la salud. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el método abierto parece estar cada vez más extendido, incluyendo ámbitos como la inmigración y el asilo, que no se tratan aquí.
La UEM y, en particular, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento , así como las Orientaciones Generales de Política Económica (que se introdujeron como un instrumento para alcanzar los objetivos establecidos en la Agenda de Lisboa ), pueden considerarse una especie de “proto-OMC” con mecanismos de sanción comparativamente duros. Como reacción a la integración económica de Europa, la Estrategia Europea de Empleo (EEE) evolucionó en la década de 1990 con la lógica de reequilibrar la integración monetaria y económica. La EEE original consistió, por tanto, en reproducir más o menos el proceso de la UEM con objetivos a medio plazo, indicadores y presión para la convergencia. Legitimada a través del Tratado de Amsterdam, la EEE se convirtió entonces en un proceso por derecho propio. Como se mencionó anteriormente, sus principios se generalizaron y se bautizaron como “Método Abierto de Coordinación” en la Cumbre de Lisboa (2000). Finalmente, la tercera fase de la EEE comenzó con la revisión quinquenal en 2003, en la que se repolitizó, debido al creciente predominio de los gobiernos de derecha en la UE. Hoy en día, la EEE es un compromiso político que pretende excluir tanto los enfoques puramente neoliberales como los socialdemócratas. [ cita requerida ]
En cambio, el MAC de la inclusión social no estaba directamente vinculado al debate de la UEM. La inclusión social fue durante muchos años un tema controvertido a nivel europeo debido al concepto de subsidiariedad . En 1999, la Comisión adoptó finalmente una comunicación para una estrategia concertada sobre protección social, proponiendo un Comité de Protección Social que se hizo oficial en el Tratado de Niza . Dicho comité fue responsable del ejercicio inicial de establecimiento de normas. A continuación, se pidió a cada estado miembro que evaluara su situación mediante la elaboración de un plan de acción nacional (PNA o PNAIncl) de dos años de duración, en el que se presentaran estrategias a nivel nacional para mejorar la situación. Estos se publicaron en junio de 2001. Dieciocho meses después, la UE publicó un informe conjunto sobre la inclusión social en el que se comparaban y contrastaban los enfoques de los estados miembros y se formulaban recomendaciones. Si bien los PNA constituyen un primer nivel de acción, el Programa de Acción Comunitario para combatir la pobreza y la exclusión social, que pretende mejorar la cooperación entre los estados miembros, puede considerarse el segundo nivel de acción.
En el marco del MAC de inclusión social se han puesto a disposición de las ONG algunos fondos, por lo que su enfoque "inclusivo" hacia la sociedad civil ha sido objeto de comentarios favorables. Sin embargo, no es necesariamente el caso de otros MAC. Según FEANTSA (2005), el MAC de pensiones es más cerrado y en él participan principalmente la comisión y los funcionarios públicos nacionales.
Al comparar la EES y el OMC de inclusión social, Pochet (2005: 43) señala que el primero parece ir más en una dirección de centralización , nombrando y avergonzando sin ninguna discusión amplia sobre el contenido a nivel europeo ( de arriba hacia abajo ). El segundo proceso va más hacia una dinámica experimental con la participación de actores locales y regionales ( de abajo hacia arriba ). Sin embargo, el autor también señala que esto es probablemente una generalización excesiva con tensiones entre centralización y descentralización presentes en ambas formas.
Debido a su diferente naturaleza, el impacto de estos dos MAC puede ser también muy diverso. Ferrera y Sacchi (2004) analizan el impacto de la EEE y el MAC de Inclusión Social en Italia. Concluyen que el impacto autónomo del MAC ha sido relativamente significativo en el caso del empleo y relativamente insignificante en el caso de la inclusión social. Una diferencia clave fue el carácter de tratado del MAC de empleo que obligó a las autoridades italianas a cumplirlo -este componente faltaba para la inclusión social. Además, la cuestión del desempleo y la reforma del mercado laboral era simplemente más destacada que la inclusión social.
A medida que los Estados miembros se enfrentan cada vez más a problemas comunes en materia de atención sanitaria (como el envejecimiento demográfico ), se ha debatido la aplicación del MAC. En marzo de 2004, el Parlamento Europeo aprobó una resolución en la que se pedía a la Comisión que presentara una propuesta para el uso del MAC en el ámbito de la salud y la atención a largo plazo. La Comunicación de abril de 2004 de la Comisión recomendaba aplicar el MAC al desarrollo y la modernización de la prestación y la financiación de la atención sanitaria. Como posibles ventajas, la Comisión señaló:
Se han adoptado medidas adicionales para iniciar la introducción del OMC.
La elección de indicadores [2] es de vital importancia para el MAC y los críticos han argumentado que, por ejemplo en el MAC de Protección Social, la calidad de los indicadores no es lo suficientemente alta o está demasiado orientada a criterios económicos y no sociales. Además, en el caso de la salud, se ha puesto en duda la comparabilidad de los datos nacionales.
En el ámbito de la protección social, la Comisión se dispone a racionalizar los métodos utilizados en los distintos métodos analíticos abiertos (inclusión social, pensiones, etc.). En este contexto, los críticos temen que se reduzca demasiado el número de indicadores.