El derecho administrativo federal de los Estados Unidos abarca estatutos , reglas, precedentes judiciales y órdenes ejecutivas que, en conjunto, forman leyes administrativas que definen el alcance de los poderes y responsabilidades de las agencias administrativas del gobierno de los Estados Unidos , incluidos los departamentos ejecutivos y las agencias independientes . Debido a que el Congreso , el presidente y los tribunales federales tienen recursos limitados para abordar todas las cuestiones, a menudo se delegan poderes especializados a una junta, comisión, oficina u otra agencia. Estas agencias administrativas supervisan y controlan las actividades en áreas complejas, como la aviación comercial, la fabricación de dispositivos médicos y los mercados de valores.
El ex juez de la Corte Suprema Stephen Breyer ha definido las normas y principios legales del derecho administrativo en cuatro partes: (1) definir la autoridad y la estructura de las agencias administrativas; (2) especificar las formalidades procesales empleadas por las agencias; (3) determinar la validez de las decisiones de las agencias; y (4) definir el papel de los tribunales revisores y otras entidades gubernamentales en relación con las agencias administrativas. [1]
Las agencias federales de los Estados Unidos tienen el poder de juzgar, legislar y hacer cumplir las leyes dentro de sus áreas específicas de poder delegado. Estados Unidos no utiliza tribunales administrativos . [2] La adjudicación se lleva a cabo internamente dentro de las agencias por jueces de derecho administrativo .
La autoridad de los organismos administrativos federales surge de sus estatutos orgánicos y debe ser coherente con las limitaciones constitucionales y el alcance de la autoridad otorgada por la ley. [3]
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Las agencias administrativas federales, cuando reciben la facultad de hacerlo mediante una concesión de autoridad legal del Congreso, pueden promulgar normas que tienen fuerza de ley. Las agencias "legislan" mediante la elaboración de normas , es decir, la facultad de promulgar (o emitir) normas. Dichas normas se codifican en el Código de Normas Federales (CFR) y se publican en el Registro Federal . Las normas de menor efecto se publican en una gran variedad de formatos, incluidos manuales para el personal de las agencias y para el público, circulares, boletines, resoluciones por escrito, comunicados de prensa y similares.
El artículo 551 de la Ley de Procedimiento Administrativo da las siguientes definiciones:
Los estatutos de derecho administrativo primario y otras leyes que rigen la elaboración de normas de las agencias incluyen: [4]
Los límites al poder de las agencias para promulgar regulaciones incluyen:
Las agencias no pueden promulgar normas retroactivas a menos que el estatuto orgánico de la agencia les conceda expresamente tal poder. Bowen v. Georgetown University Hospital , 488 U.S. 204 (1988)
No existe una prohibición amplia contra la reglamentación de una agencia que no sirva a la "conveniencia, interés o necesidad pública". La ley presupone que la reglamentación realizada con las garantías procesales de los estatutos y órdenes ejecutivas mencionadas anteriormente refleja un equilibrio racional de intereses por parte de la agencia, y un tribunal anulará una reglamentación sólo por violación de esos procedimientos.
A las agencias se les permite basarse en reglas para tomar sus decisiones en lugar de juzgar, cuando la promulgación de las reglas está dentro de la autoridad estatutaria de la agencia y las reglas en sí no son arbitrarias o caprichosas. Heckler v. Campbell , 461 U.S. 458 (1983).
Las agencias deben cumplir con sus propias normas y reglamentos. Accardi v. Shaughnessy , 347 U.S. 260 (1954).
Los tribunales deben respetar las interpretaciones de las agencias administrativas de la autoridad que les ha otorgado el Congreso (1) cuando la intención del Congreso era ambigua y (2) cuando la interpretación era razonable o permisible. Chevron USA, Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc. , 467 U.S. 837 (1984). Chevron es probablemente el caso más citado en el derecho administrativo estadounidense. [6] Sin embargo, en junio de 2024, la Corte Suprema anuló el fallo de Chevron en Loper Bright Enterprises v. Raimondo ; las decisiones administrativas pasadas tomadas ante Loper Bright bajo la deferencia de Chevron permanecieron vigentes, pero es más probable que las futuras acciones de la administración de la agencia al interpretar el lenguaje del Congreso estén sujetas a revisión judicial. [7]
Hay cinco niveles de procedimiento normativo:
Las "normas no legislativas" incluyen tres clases principales: [9]
Una clase denominada "orientación" incluye todas las normas no promulgadas por procedimiento legislativo. Dichas normas pueden publicarse como orientación, directrices, manuales para el personal de la agencia, instrucciones para el personal, cartas de opinión, memorandos interpretativos, declaraciones de política, manuales de orientación para el público, circulares, boletines, avisos, comunicados de prensa que exponen la posición de la agencia y similares. La clase de "orientación" es casi, pero no exactamente, coextensiva con la unión de los conjuntos de normas interpretativas, declaraciones generales de política y normas de mantenimiento.
Toda ley y reglamento tiene alguna ambigüedad persistente. Alguien tiene que tener autoridad para adoptar alguna interpretación y hacerlo con un mínimo de demora procesal. Por lo tanto, la ley otorga a cada agencia la autoridad para promulgar reglas interpretativas y hacerlo con un mínimo de complicaciones procesales. Por defecto, la mayoría de las interpretaciones encajan en la categoría de "regla interpretativa" del 5 USC § 553(b).
Si una interpretación satisface una larga lista de criterios, entonces la interpretación es vinculante para las partes ante la agencia, los tribunales y la agencia misma, según Chevron USA Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc. (para interpretaciones de estatutos por parte de la agencia) [11] o Auer v. Robbins (para interpretaciones de reglamentos por parte de la agencia). [12] (Las investigaciones bajo Chevron y Auer son ligeramente diferentes. Pero las similitudes analíticas eclipsan las diferencias. Para este breve artículo, pasaremos por alto las diferencias y trataremos a Chevron y Auer en conjunto).
Cualquier interpretación que no cumpla con alguno de los puntos de elegibilidad de Chevron / Auer de la lista a continuación cae en la categoría residual de "regla interpretativa".
En esencia, la exención "interpretativa" del artículo 553(b) de la obligación de notificación y comentario es una regla de necesidad: en esencia, todas las leyes tienen cierta ambigüedad, esa ambigüedad debe interpretarse y (en el caso de las reglas sustantivas de carácter público) la agencia es la parte que puede hacerlo de manera expedita y justa. La deferencia se aplica en la medida en que la agencia demuestre imparcialidad y diligencia al desarrollar su interpretación (en virtud de Chevron , Auer o Skidmore v. Swift & Co. , según corresponda).
La contrapartida de la decisión de una agencia de ejercer la opción "interpretativa" y renunciar a las formalidades requeridas para la elaboración de normas legislativas o para la deferencia de Chevron o Auer es que la agencia tiene muy poco poder mejorado para hacer cumplir su interpretación. Si una parte impugna la interpretación de la agencia, la invocación por parte de esta de la exención "interpretativa" renuncia a cualquier derecho a una mayor deferencia de Chevron o Auer , [13] y la interpretación cae en la categoría residual, en virtud de la cual un tribunal otorga la deferencia de Skidmore a la posición informada de una agencia: [14]
Consideramos que las decisiones, interpretaciones y opiniones de la [agencia], si bien no tienen influencia sobre los tribunales en razón de su autoridad, constituyen un conjunto de experiencias y juicios informados a los que los tribunales y los litigantes pueden recurrir adecuadamente para obtener orientación. El peso de un juicio de ese tipo en un caso particular dependerá de la minuciosidad evidente en su consideración, la validez de su razonamiento, su coherencia con pronunciamientos anteriores y posteriores y todos aquellos factores que le otorgan poder de persuasión, si carece de poder de control.
En la práctica, una agencia opera bajo sus propias reglas de interpretación. La ley permite que las partes que se presentan ante la agencia presenten argumentos de interpretación alternativos y, según la ley, se supone que las agencias deben responder a los argumentos y no descartar las alternativas sugeridas por las partes. Pero, en la práctica, las agencias rara vez dan más que poca importancia a las alternativas. En la revisión judicial, la realidad práctica es que es más probable que un tribunal esté de acuerdo con la agencia, en virtud de la deferencia Skidmore . Pero la deferencia Skidmore es tan fuerte como la calidad del análisis de la agencia, y los tribunales regularmente revocan las reglas "interpretativas".
Algunas interpretaciones de las agencias son vinculantes para las partes y los tribunales, bajo la deferencia de Chevron : [15]
Según el conocido análisis de dos pasos de Chevron , "siempre determinamos primero 'si el Congreso se ha pronunciado directamente sobre la cuestión precisa en cuestión ' ". "Lo hacemos empleando las herramientas tradicionales de interpretación de los estatutos: examinamos el texto, la estructura y la historia legislativa del estatuto, y aplicamos los cánones de interpretación pertinentes". "Si encontramos 'que el Congreso tenía una intención sobre la cuestión precisa en cuestión, esa intención es la ley y debe hacerse efectiva... '" . Si concluimos que "el Congreso no tenía intención sobre el asunto, o que el propósito y la intención del Congreso no están claros", entonces procedemos al paso dos, en el que preguntamos "si la interpretación de la agencia se basa en una interpretación permisible del lenguaje estatutario en cuestión".
Pero una agencia debe ganarse esta deferencia, que dista mucho de ser automática. Cuando una agencia interpreta su propio estatuto orgánico (en el caso de Chevron ) o un reglamento que promulgó (en el caso de Auer ), y la interpretación cumple con todos los requisitos previos siguientes, sólo entonces la agencia recibe la alta deferencia de Chevron o Auer .
Además de los tres pasos clásicos, una agencia debe observar formalidades procesales adicionales:
Una norma "interpretativa" establece la interpretación que hace la agencia de un estatuto o norma, sin alterar los derechos ni las obligaciones. Si la interpretación no cumple al menos uno de los criterios Chevron / Auer , entonces cae en la categoría de "norma interpretativa" que vincula únicamente a la propia agencia y tiene derecho, como máximo, a la deferencia de Skidmore .
La línea divisoria entre el ejercicio permisible de la exención "interpretativa" del § 553(b) es borrosa: los tribunales y los autores de tratados se quejan de ello de manera uniforme. [22] El requisito más básico para la exención "interpretativa" es que la agencia "interprete" una ley (estatuto o reglamento) promulgada válidamente, siguiendo un camino interpretativo reconocible originalmente establecido por el estatuto o reglamento. Una agencia puede promulgar una norma "interpretativa" "sólo si la posición de la agencia puede caracterizarse como una 'interpretación' de un estatuto o reglamento legislativo en lugar de como un ejercicio de autoridad independiente para la formulación de políticas". [23] La mera "coherencia" (en el sentido de "ausencia de conflicto") es insuficiente. [24] La mayoría de las "operaciones para llenar lagunas" están fuera del alcance de la autoridad "interpretativa". Una norma interpretativa válida simplemente explica, pero no agrega ni altera, la ley que ya existe en forma de estatuto o norma legislativa. [25] Una norma "interpretativa" no puede crear un nuevo requisito, excepción o excepción de la nada. Si la norma cambia los "derechos y obligaciones individuales" (en lugar de resolver la ambigüedad), la norma requiere un procedimiento legislativo.
Una agencia puede promulgar normas interpretativas fuera del ámbito de su autoridad normativa. Cuando una agencia sólo puede emitir normas legislativas en virtud de una autorización expresa del Congreso, una agencia puede (y se le alienta a) emitir interpretaciones consultivas para orientar al público.
Si una agencia elige el atajo "interpretativo", casi no hay requisitos de procedimiento, más allá de la publicación requerida por 5 USC § 552 y § 552(d). El que toma la decisión debe asegurarse de que efectivamente existe una ambigüedad que no se resuelve mediante ninguna ley vinculante, pero si la ambigüedad existe, el que toma la decisión simplemente interpreta lo mejor que puede. Si el asunto está fuera del alcance de la autoridad de la agencia para elaborar normas, [26] la agencia debe seguir a la agencia o los tribunales que sí tienen autoridad sobre ese asunto específico.
A cambio del privilegio de eludir el procedimiento de elaboración de normas, la agencia corre el riesgo de perder el efecto vinculante de una norma interpretativa. "Una agencia que emite una norma interpretativa... puede tener la intención de que su interpretación vincule a su propio personal y puede esperar que las personas o entidades reguladas la cumplan. No obstante, la agencia no puede esperar que la interpretación sea vinculante ante los tribunales; como no tiene fuerza de ley, las partes pueden impugnarla". [27] Muchos tribunales han caracterizado las normas interpretativas como meramente "exhortatorias" y "carentes de fuerza de ley". [28] [29]
En los procedimientos ante la agencia, una parte puede proponer posiciones o interpretaciones alternativas, y la agencia debe abordarlas, sin depender de una norma interpretativa como última palabra. [30] Pero, como cuestión práctica, las agencias tienden a hacer cumplir sus normas interpretativas hasta que se ven obligadas a admitir un error, y las partes simplemente aceptan hasta que los costos de la interpretación de la agencia exceden el costo del litigio judicial. [31]
Las normas interpretativas son vinculantes para los empleados de la agencia, incluidos sus jueces de derecho administrativo (ALJ). [32] Si una norma interpretativa (por ejemplo, una disposición de un manual del personal de una agencia, o un memorando al personal de la agencia, o una interpretación en un aviso de elaboración de normas del Registro Federal) establece un "piso" para los derechos de una de las partes, los empleados individuales no tienen discreción para retractarse de la interpretación de la agencia o crear excepciones ad hoc adversas a la parte.
En materia de revisión judicial, el efecto de una norma interpretativa fue explicado por el Octavo Circuito, [28] analizando "principios bien establecidos del derecho administrativo":
Las normas promulgadas por un organismo administrativo en virtud de una delegación legal [y con un procedimiento de notificación y comentario o un procedimiento formal de elaboración de normas], llamadas normas sustantivas o legislativas, deben ser ejecutadas judicialmente como si fueran leyes promulgadas por el propio Congreso. Las normas que no se promulgan en virtud de una delegación legal explícita de poder legislativo, llamadas normas interpretativas, se emiten simplemente para proporcionar orientación a las partes cuya conducta puede regirse por el estatuto subyacente y a los tribunales que deben interpretarlo. "No tienen más peso en la revisión judicial que el que exige su inherente capacidad de persuasión". No pueden ser ejecutadas independientemente como ley. Como consecuencia de esta distinción, si bien un organismo administrativo al que se le ha delegado el poder legislativo puede demandar para hacer cumplir su norma legislativa, al igual que puede demandar para hacer cumplir un estatuto, no puede fundamentar la acción legal en una violación de su norma interpretativa. En cambio, el organismo debe demostrar al tribunal que no se ha violado una mera norma interpretativa, sino el estatuto subyacente. Sin duda, un tribunal debe dar gran importancia a la interpretación que hace un organismo, tal como se refleja en su norma interpretativa, de la ley que administra, para determinar el alcance de la ley y si se ha violado. Pero, claramente, una reclamación por conducta incompatible con una norma interpretativa se presenta sólo para demostrar que se ha violado la propia ley. Una acción basada en una violación de una norma interpretativa no enuncia una reclamación legal. Al ser por naturaleza exhortativas, en lugar de obligatorias, las normas interpretativas nunca pueden ser violadas.
Las "declaraciones de política" son declaraciones aún más débiles que las reglas "interpretativas". Los organismos las utilizan para expresar sus preferencias, pero sin efecto vinculante. Las declaraciones de política son "intenciones provisionales", reglas generales no vinculantes, sugerencias de conducta e indicaciones provisionales de las esperanzas de un organismo. Las declaraciones de política no tienen efecto vinculante. Una declaración de política "deja genuinamente al organismo y a sus tomadores de decisiones libres de ejercer su discreción", y "una declaración de política puede no tener un efecto presente: una 'declaración general de política' es una que no impone ningún derecho ni obligación". [33]
Las agencias también usan "declaraciones de política" para ofrecer un quid pro quo unilateral o establecer un piso para el procedimiento de la agencia ("Si usted, el público, hace X, nosotros, la agencia, prometemos un resultado favorable Y. Si no hace X, todavía puede convencernos de hacer Y argumentando la ley vigente").
Un indicador casi seguro de una "declaración de política" es la palabra "debería" en lugar de "debe".
Las declaraciones de política de la agencia no son vinculantes para los tribunales y, por lo tanto, no reciben ninguna deferencia de Chevron , ni siquiera la débil deferencia de Skidmore . [34]
"Orientación" es una categoría residual para cualquier norma emitida por una agencia pero que no se encuentra en un reglamento promulgado formalmente. La mayoría de las normas interpretativas que no son de Chevron y la mayoría de las declaraciones generales de política se emiten como orientación.
Solo tres clases de leyes administradas por agencias son vinculantes para los miembros del público: estatutos (según la interpretación de los tribunales), reglamentos y derecho consuetudinario . Contra los miembros del público, la regla predeterminada, incorporada en la Ley de Procedimiento Administrativo, 5 USC § 553, y elaborada en el Boletín de Buenas Orientaciones, es que los documentos de orientación subreglamentarios no tienen fuerza de ley y no vinculan al público. Pérez v. Mortgage Bankers Association , 575 US 82 (2015); por ejemplo, 15 CFR § 29.2. Nada en los documentos de orientación de la agencia es vinculante para los miembros del público, excepto:
Una agencia puede cambiar su orientación con muy poco procedimiento (a diferencia de un reglamento), pero siempre que la orientación se lea como lo hace, las partes tienen derecho a confiar en ella para las tres clases de promesas enumeradas anteriormente. [36]
A finales de los años 1990 y principios de los años 2000, muchas agencias intentaron eludir los requisitos de la APA para la elaboración de normas introduciendo normas que iban más allá de la interpretación de la ambigüedad en documentos informales como los manuales del personal de la agencia y similares. [31] Esto es simplemente ilegal. La Oficina Ejecutiva del Presidente intervino para detener la elaboración de normas ilegales en 2007 y prohibió esta práctica. [35] Algunas agencias, por ejemplo, la Oficina de Patentes y Marcas de los Estados Unidos, no obstante han seguido desafiando la ley y han manifestado su negativa formal a implementar la directiva del Presidente.
La Orden Ejecutiva 12866 , que se emitió en 1993, requiere que las agencias (que no sean agencias independientes ) presenten sus propuestas de normas para su revisión por parte de la Oficina de Información y Asuntos Regulatorios si la norma cumple con ciertos criterios. [37] Las normas que son "económicamente significativas" (que cumplen con los criterios de "un efecto anual en la economía de $100 millones o más o que afectan negativamente de manera material a la economía") requieren un análisis de costo-beneficio . [37]
La Ley de Revisión del Congreso aprobada en 1996 creó una categoría de normas importantes , que son aquellas que la OIRA determina que tienen como resultado: (1) "un efecto anual en la economía de $100,000,000", (2) "un aumento importante en los costos o precios para los consumidores, industrias individuales, agencias gubernamentales federales, estatales o locales, o regiones geográficas", o (3) "efectos adversos significativos en la competencia, el empleo, la inversión, la productividad, la innovación o en la capacidad de las empresas con sede en los Estados Unidos para competir con empresas con sede en el extranjero en los mercados nacionales y de exportación". [37] Si la norma es importante, se debe proporcionar un informe adicional a los comités del Congreso . [37]
Se publican entre 2.500 y 4.000 normas al año. [37] De ellas, en 2012, el 68% se clasificaron como de rutina/información/otras, mientras que el resto fueron significativas/sustantivas. [37] De 1997 a 2012, el número de normas importantes para los fines de la Ley de Revisión del Congreso ha oscilado entre 100 (2010) y 50 (2002). [37]
El artículo 551 de la Ley de Procedimiento Administrativo da las siguientes definiciones:
Hay dos maneras en las que una persona puede obtener el derecho a una audiencia en un procedimiento judicial. En primer lugar, la cláusula de debido proceso de la Quinta Enmienda o la Decimocuarta Enmienda puede exigir que se celebre una audiencia si el interés que se está juzgando es suficientemente importante o si, sin una audiencia, existe una gran posibilidad de que se le niegue erróneamente ese interés al peticionario. [38] También se puede exigir una audiencia si un estatuto de alguna manera obliga a la agencia a celebrar audiencias formales al juzgar ciertas cuestiones.
La adjudicación normalmente se completará con un informe escrito que contiene las conclusiones de hecho y de derecho , tanto a nivel estatal como federal. [39] Si el afectado no desea impugnar la acción, se puede publicar una orden de consentimiento que permita omitir la audiencia.
La Ley de Procedimiento Administrativo coloca la “adjudicación” y la “elaboración de normas” en lados opuestos de una “dicotomía”. [40]
Las acciones de la agencia se dividen en dos categorías amplias que se analizaron anteriormente: la elaboración de normas y la adjudicación . En el caso de las decisiones de la agencia que tienen un amplio impacto sobre varias partes, incluidas las partes que no comparecen específicamente ante la agencia, la agencia debe utilizar los procedimientos de elaboración de normas (consulte la lista de viñetas en el § Estatutos de derecho administrativo que rigen la elaboración de normas, más arriba). Debido a que las acciones de elaboración de normas afectan a muchas partes, los procedimientos de elaboración de normas están diseñados para garantizar la participación pública y, por lo tanto, son más engorrosos, excepto que se permite a la agencia solicitar comentarios mediante la publicación de un aviso, sin solicitar las opiniones de partes específicas. En el caso de las decisiones que, en primera instancia, afectan solo a una pequeña cantidad de partes que realmente comparecen ante la agencia (consulte el § Adjudicación, más arriba), la agencia puede utilizar procedimientos que son generalmente más simples, pero que requieren que la agencia solicite específicamente la opinión de las partes directamente afectadas antes de que la agencia aplique la norma de manera más amplia.
Las decisiones de arbitraje pueden convertirse en precedentes vinculantes para futuras partes, por lo que la zona de transición entre el alcance de las cuestiones que requieren la elaboración de normas y el alcance de las cuestiones que pueden determinarse mediante arbitraje caso por caso es muy confusa.
La prueba clásica de la línea divisoria se ve en el contraste entre dos casos decididos con unos pocos años de diferencia, ambos relacionados con impuestos recaudados por la ciudad de Denver, Colorado. En 1908, en Londoner v. City and County of Denver , un impuesto recaudado sobre los residentes de una calle en particular se consideró una adjudicación, y la Corte Suprema ordenó a la ciudad que hiciera una "nueva versión", porque a los residentes de la calle no se les dio la oportunidad suficiente de ser escuchados. Luego, en 1915, en Bi-Metallic Investment Co. v. State Board of Equalization , un impuesto recaudado sobre toda la ciudad de Denver se consideró una reglamentación, y la acción de la ciudad de imponer el impuesto se confirmó.
Factores que tienden a hacer que un acto tenga carácter adjudicativo:
Para la mayoría de las agencias, la elección de promulgar reglas o proceder mediante decisiones judiciales de derecho consuetudinario recae en la discreción informada de las agencias. SEC v. Chenery Corp. , 332 U.S. 194 (1947) (Opinión disidente que argumenta que la decisión permitió a las agencias decidir arbitrariamente, sin ley). Las agencias también pueden anunciar nuevas políticas en el curso de dichas decisiones judiciales. Los estatutos orgánicos de algunas agencias obligan a la agencia a utilizar la elaboración de reglas, por ejemplo, la Oficina de Patentes y Marcas de los Estados Unidos, 35 USC § 2(b)(2)(B).
Una parte afectada por una acción de una agencia (ya sea una reglamentación o una decisión judicial) puede solicitar una revisión judicial (es decir, demandar) según lo dispuesto por el estatuto orgánico de una agencia o por los artículos 701 a 706 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Los estudios de revisión judicial suelen concluir que el 70% de las normas de las agencias se cumplen, y que la Corte Suprema confirma el 91% de las normas; un estudio empírico de 2011 sobre revisión judicial concluyó que se confirmaba el 76%, [41] aunque se ha determinado que el Circuito de DC , que escucha muchos casos de derecho administrativo, es menos deferente que otros tribunales. [42]
La pregunta de Roberts se refería a la "deferencia de Chevron", una doctrina en su mayoría desconocida más allá de los pasillos del Capitolio y de la Corte Suprema. Se refiere a una decisión de 1984, Chevron USA, Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc., y es uno de los casos más citados en la ley... Una decisión basada en la deferencia de Chevron podría decirle al Congreso: corrija la ley para que sea inequívoca. Le dice al poder ejecutivo: la implementación de la ley depende de usted.