Los gastos fiscales son pérdidas de ingresos del gobierno derivadas de exclusiones, exenciones , deducciones , créditos , aplazamientos y tasas impositivas preferenciales . Son una contraparte de los gastos directos, en el sentido de que ambos son formas de gasto gubernamental .
Los gastos fiscales funcionan como subsidios [1] para ciertas actividades que afectan ambos ejes de equidad del sistema tributario básico al otorgar un tratamiento preferencial a esas actividades. Por ejemplo, dos personas que tienen el mismo ingreso pueden tener diferentes tasas impositivas efectivas si uno de los contribuyentes califica para ciertos gastos fiscales por ser propietario de una vivienda, tener hijos o recibir atención médica y seguro de pensión proporcionados por el empleador.
La Ley de Control de Presupuesto y Embargo del Congreso de 1974 (CBA) define los gastos fiscales como "aquellas pérdidas de ingresos atribuibles a disposiciones de las leyes fiscales federales que permiten un crédito especial, una tasa impositiva preferencial o un aplazamiento de la obligación tributaria". [2]
El término fue acuñado en 1967 por Stanley S. Surrey , un reconocido experto en impuestos y ex secretario adjunto del Tesoro . Surrey creó el término para caracterizar el uso político de las exenciones impositivas para promulgar políticas sociales que normalmente se lograrían mediante gastos directos . Sostuvo que el Congreso estaba utilizando las políticas como "un vasto aparato de subsidios para recompensar a los electores favorecidos o subsidiar áreas políticas estrechas". [3]
A partir del año fiscal 2020, el Tesoro de los Estados Unidos enumera más de 160 gastos fiscales, [4] la mayoría para beneficios y servicios sociales privados, como la atención médica proporcionada por los empleados. [3]
Los gastos fiscales también son comunes en otros países. [5]
El costo de los gastos fiscales varía de un año a otro según el nivel de actividad económica , aunque los cambios tienden a ser modestos. [6] La Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO) estimó que los gastos fiscales de EE. UU. en el año fiscal 2019 totalizaron $1,6 billones (7,8% del producto interno bruto ). [2] Esto fue mayor que todo el gasto discrecional ($1,3 billones [7] ) y fue igual a casi la mitad de todos los ingresos federales ($3,5 billones). [8] La CBO también ha estimado el tamaño de los principales gastos fiscales sobre los ingresos federales como un porcentaje promedio anual del PIB, para el período de 2016 a 2026. Estos incluyeron, entre otros:
La CBO proyectó que los 10 mayores gastos fiscales promediarían el 6,2% del PIB cada año en promedio durante el período 2016-2026. Para tener una idea de la escala, los ingresos fiscales federales promediaron alrededor del 18% del PIB entre 1970 y 2016. El análisis de la CBO no tiene en cuenta los cambios de comportamiento que podrían ocurrir si se modificaran las políticas fiscales, por lo que el impacto real en los ingresos podría diferir de los montos indicados. [9]
Los gastos fiscales existentes benefician desproporcionadamente a quienes tienen ingresos altos. [10] Si bien ciertos programas fiscales como el crédito fiscal por ingresos del trabajo están dirigidos a personas con ingresos más bajos, según el Centro de Prioridades Presupuestarias y Políticas (CBPP), en 2013 el 1% superior de los hogares estadounidenses por ingresos recibió aproximadamente el 17% de todo el gasto fiscal y el 20% superior recibió el 51%. [1]
De manera similar, en 2016 la Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO) informó que: [9]
Los gastos fiscales se distribuyen de manera desigual en toda la escala de ingresos. Cuando se miden en dólares, una proporción mucho mayor de los gastos fiscales se destina a los hogares de ingresos más altos que a los de ingresos más bajos. Como porcentaje de los ingresos de las personas, los gastos fiscales son mayores para los hogares de ingresos más altos y más bajos que para los hogares en la mitad de la distribución de ingresos.
La mayoría de los economistas y expertos en presupuestos consideran que los gastos fiscales son gastos "fuera de presupuesto". [11] Los gastos fiscales son más fáciles de aprobar por el Congreso que los aumentos en el gasto de asignaciones. Se los ve fácilmente como beneficios gratuitos, mientras que las subvenciones gubernamentales se consideran dádivas. [12] A diferencia del gasto directo, el gasto fiscal solo debe pasar por dos comités, el de Recursos y Arbitrios de la Cámara de Representantes y el de Finanzas del Senado. Los programas de gastos fiscales, una vez incluidos en el código tributario, no se someten a una revisión anual y solo se pueden eliminar mediante una legislación fiscal. Los programas de gastos fiscales son una forma de gasto de derechos sociales en el sentido de que todo contribuyente que califique puede reclamar dinero del gobierno. Faricy (2011) demostró que cuando los gastos fiscales se cuentan como un tipo de gasto gubernamental, los partidos demócrata y republicano son indistinguibles en los cambios anuales en el gasto del gobierno federal. [3] Este estudio también encontró que los republicanos son más propensos a aumentar los gastos fiscales cuando tienen el control del gobierno, subsidiando así las actividades de las empresas y los ricos. [3] Jacob Hacker (2002) muestra que el subsidio federal al seguro de salud privado ha crecido a lo largo de los años y ha dificultado los esfuerzos para nacionalizar la atención médica. [13] Ellis y Faricy (2011) encuentran que cuando los gastos fiscales aumentan, la opinión pública se ajusta y se vuelve más liberal para contrarrestar las políticas conservadoras. [14]
La exención parcial de impuestos a los pobres mediante la dependencia de impuestos progresivos sobre la renta en lugar de impuestos a las ventas para obtener ingresos o reembolsos de impuestos como el crédito fiscal por ingresos del trabajo se correlaciona vagamente con la movilidad socioeconómica en los Estados Unidos, donde las áreas que gravan fuertemente a los pobres, como el Sur profundo, muestran una movilidad menor que aquellas con generosos gastos fiscales en beneficio de las familias de bajos ingresos con niños. [15] [16]
Nos centramos en la movilidad intergeneracional porque muchos gastos fiscales están vagamente motivados por el objetivo de ampliar las oportunidades de movilidad ascendente de ingresos para las familias de bajos ingresos. Por ejemplo, las deducciones por los costos de educación y salud, las deducciones fiscales federales progresivas para los impuestos estatales sobre la renta y los créditos fiscales destinados a las familias de bajos ingresos, como el Crédito Fiscal por Ingresos del Trabajo (EITC), están todos destinados a proporcionar mayores recursos a las familias de bajos ingresos con niños.
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