La fórmula Barnett es un mecanismo utilizado por el Tesoro del Reino Unido para ajustar automáticamente los montos de gasto público asignados a Irlanda del Norte , Escocia y Gales para reflejar los cambios en los niveles de gasto asignados a los servicios públicos en Inglaterra , Escocia y Gales , según corresponda. La fórmula se aplica a una gran proporción, pero no a la totalidad, de los presupuestos de los gobiernos descentralizados: en 2013-2014 se aplicó a aproximadamente el 85% del presupuesto total del Parlamento escocés. [1]
La fórmula debe su nombre a Joel Barnett , quien la ideó en 1978 [2] mientras era Secretario Jefe del Tesoro , como una solución a corto plazo para resolver disputas menores en el Gabinete en el período previo a los referendos de devolución de 1979 en Escocia y Gales .
Se dice que la fórmula Barnett "no tiene fundamento jurídico ni justificación democrática" [3] y, al ser una mera convención, el Tesoro podría cambiarla a voluntad. El propio Barnett calificó más tarde de "terrible error" la promesa que hizo en 2014 de seguir utilizándola [4] . En 2009, el Comité Selecto de la Cámara de los Lores sobre la Fórmula Barnett concluyó que "la Fórmula Barnett ya no debería utilizarse para determinar los aumentos anuales de la subvención global para las administraciones descentralizadas del Reino Unido... Debería introducirse un nuevo sistema que asigne recursos a las administraciones descentralizadas basándose en una evaluación explícita de sus necesidades relativas". [5]
Durante el referéndum de independencia de Escocia de 2014 , la fórmula Barnett recibió amplia atención debido a los mayores niveles de gasto público de Escocia. [2]
Su principio es que cualquier aumento o reducción del gasto en Inglaterra conducirá automáticamente a un aumento o reducción proporcional de los recursos para los gobiernos descentralizados de Gales, Escocia e Irlanda del Norte. Se aplican disposiciones análogas a las categorías de gasto que sólo están controladas por algunos de los gobiernos descentralizados. La fórmula no se aplica a todo el gasto público, pero es la opción predeterminada si no se toman otras decisiones. El gasto se asigna en bloque , no por servicio, lo que permite a cada administración descentralizada asignar estos fondos como crea apropiado.
En el caso de las áreas de financiación en las que la financiación del departamento del gobierno central correspondiente cubre únicamente a Inglaterra, por ejemplo, educación y salud, la fórmula para la financiación de Escocia, Gales e Irlanda del Norte consiste en una línea de base más aumentos basados en los aumentos del gasto público en Inglaterra en programas comparables, aplicados en proporción a las poblaciones actuales: [3] [6]
Por ejemplo, en 2000, se consideró que las poblaciones de Irlanda del Norte, Escocia y Gales representaban el 3,69%, el 10,34% y el 5,93% (respectivamente) de la población del Reino Unido (que comprende Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte). En el caso de los programas del Departamento de Salud, el factor de comparabilidad para Escocia y Gales era del 99,7%. Por lo tanto, si se añadieran 1.000 millones de libras al gasto sanitario planificado en Inglaterra, la cantidad adicional añadida al bloque escocés, en comparación con el año anterior, sería de 1.000 millones de libras x 10,34% x 99,7% = 103 millones de libras, y la cantidad añadida al bloque galés sería de 1.000 millones de libras x 5,93% x 99,7% = 59,1 millones de libras. [3]
En el caso de las áreas de financiación en las que la financiación del departamento del gobierno central correspondiente cubre Inglaterra y Gales, como el Ministerio del Interior y los departamentos jurídicos, la fórmula para la financiación de Escocia e Irlanda del Norte consiste en una línea de base más aumentos basados en los aumentos del gasto público en Inglaterra y Gales en programas comparables, aplicados en proporción a las poblaciones actuales:
En el caso de las áreas de financiación en las que la financiación del departamento del gobierno central correspondiente cubre Inglaterra, Gales y Escocia, como Trabajo y Pensiones, la fórmula para la financiación de Irlanda del Norte consiste en una línea de base más aumentos basados en los aumentos del gasto público en Inglaterra, Gales y Escocia en programas comparables, aplicados en proporción a las poblaciones actuales:
Cuando se prevé un gasto público adicional en Inglaterra, las adiciones correspondientes que se realizan a las asignaciones de fondos de las administraciones descentralizadas se denominan "consecuencias Barnett". Por ejemplo, la Declaración de otoño de 2011 asignó fondos adicionales para ayudar a la reforma de la oferta en la economía destinada a fomentar la inversión y el crecimiento de las exportaciones, y señaló que, cuando se realizara un gasto en Inglaterra, "las administraciones descentralizadas [recibirían] consecuencias Barnett para invertir en sus prioridades clave de infraestructura". [7]
El predecesor definitivo de la fórmula fue la fórmula Goschen de 1888 , introducida por George Goschen cuando era Ministro de Hacienda, como parte de las propuestas para el autogobierno irlandés . Esta fórmula asignaba el 80% de la financiación a Inglaterra y Gales, el 11% a Escocia y el 9% a Irlanda; por lo tanto, la parte escocesa era del 13,75% de la cantidad inglesa/galesa.
En 1970, en preparación para la descentralización, se examinaron los cambios en las poblaciones relativas. Para entonces, las poblaciones relativas eran del 85% en Inglaterra y del 10% en Escocia, lo que significa que la nueva fórmula de Barnett fijó los cambios en el gasto escocés en 10/85 del cambio en Inglaterra (o 11,76%), un 2% menos que el cambio que se estaba recibiendo bajo Goschen. Los porcentajes de población se han recalculado anualmente desde 1999, y la proporción de cambios en Escocia se fijó en 2002 en el 10,23% del monto inglés.
El cálculo original se basó en estimaciones de población incorrectas y no se intentó ajustar la línea de base para tener en cuenta estos errores [8], aunque los cambios en el gasto se basan en cifras de población más actuales.
La falta de voluntad política para gestionar la tarea de hacer los cambios necesarios para reequilibrar el gasto existente hizo que la fórmula Barnett se aplicara sólo a los cambios. No obstante, se esperaba que, a medida que la inflación condujera a la aplicación reiterada de la fórmula, el gasto medio per cápita en servicios descentralizados en Escocia se acercara cada vez más a la cifra inglesa (el llamado "estrangulamiento de Barnett").
Los detalles del acuerdo de financiación se pueden encontrar en la Declaración de Política de Financiación del Tesoro de Su Majestad . [9]
Las estimaciones del gasto público por región se dan en la publicación anual del Ministerio de Hacienda, Public Expenditure Statistical Analyses (PESA). [10] [11] Estas estimaciones del gasto per cápita han mostrado sistemáticamente los niveles más altos de gasto en Irlanda del Norte, seguida de Escocia, luego Gales y finalmente Inglaterra. Por ejemplo:
La persistencia de un gasto público per cápita inferior en Inglaterra al de las demás regiones sigue suscitando peticiones de que se renegocie la fórmula.
Como estas variaciones nunca fueron una política decidida conscientemente por el Tesoro o el Parlamento, esta desigualdad se ha citado como una razón para la reforma. Además, la erosión de estas diferencias a lo largo del tiempo ha sido muy lenta y desigual. El cambio en el gasto identificable escocés como porcentaje del gasto inglés entre 2001/02 y 2012/13 fue del 121,3% [13] al 119,0%. [14] Las estimaciones anteriores de que estas diferencias desaparecerían en 30 años ahora parecen poco probables.
El gasto total identificable medio en servicios del Reino Unido es de aproximadamente 8.788 libras esterlinas. La abolición inmediata de la fórmula Barnett y el ajuste del gasto de los cuatro países a ese promedio darían como resultado una gran disminución por persona en Escocia, Gales e Irlanda del Norte, pero un aumento de alrededor del 3% por persona en Inglaterra.
Aunque no está sujeto a la fórmula de Barnett, también hay variaciones significativas en el gasto identificable entre las regiones de Inglaterra, que en 2012/13 van desde £7.638 en el sudeste (87% del promedio del Reino Unido) hasta £9.435 en Londres (107%). [14]
Como se señala más adelante, no se tienen en cuenta las cantidades recaudadas por impuestos en cada uno de los países de origen , ni la necesidad fiscal pertinente (basada en factores como la escasez de población, el costo de los viajes, las tasas de desempleo, la salud, la distribución por edad de la población, la longitud de las carreteras, los delitos registrados y el número de viviendas precarias) en cada zona. La fórmula de Barnett nunca pretendió abordar estas cuestiones y fue un cálculo básico sobre la base de proporciones de la población. [17] [18]
En 1979, el Tesoro realizó un estudio de evaluación de necesidades como preparación para la descentralización planificada, para evaluar las necesidades relativas sólo con respecto a las áreas de política que iban a ser descentralizadas (es decir, excluyendo el gasto gubernamental no descentralizado, como la seguridad social). Este estudio se actualizó en 1993. Ambos estudios encontraron que la mayor necesidad de servicios descentralizados se daba en Irlanda del Norte, seguida de Escocia, luego Gales y, por último, Inglaterra. En 1979, Irlanda del Norte y Escocia recibieron más para gastar en servicios que habrían sido descentralizados de lo que la evaluación de necesidades sugería que debían recibir, y Gales menos. En 1993, los tres países habían aumentado la brecha entre la evaluación de necesidades y el gasto real. Sin embargo, esto no refleja necesariamente la necesidad y el gasto totales, incluidos los servicios no descentralizados.
La Comisión Independiente de Financiación y Finanzas para Gales (2010), creada por el gobierno galés, llevó a cabo una evaluación de las necesidades. Utilizó la fórmula de asignación empleada por el gobierno del Reino Unido para las regiones inglesas y la aplicó a Gales, determinando que Gales estaba recibiendo un 3% menos de gasto per cápita del que recibiría si se la tratara como una región inglesa. La Comisión modeló las asignaciones con una fórmula de regresión y la aplicó a Escocia e Irlanda del Norte. Se determinó que Irlanda estaba financiada aproximadamente de manera adecuada, tal vez un 1 o 2% por encima del nivel habitual, pero Escocia estaba recibiendo gastos desproporcionados: alrededor del 125% del gasto per cápita inglés, mientras que si se la tratara como una región inglesa recibiría el 108%.
Barnett acabó considerando injusta la fórmula que había ideado. En enero de 2004, en The Scotsman, escribió: "Nunca estuvo previsto que durara tanto, pero ha durado y durado y se ha vuelto cada vez más injusta para las regiones de Inglaterra. No creé esta fórmula para dar a Escocia una ventaja sobre el resto del país en lo que se refiere a financiación pública".
Según Scotland on Sunday , [20] pasar a una asignación de las finanzas gubernamentales basada en las necesidades costaría a Escocia alrededor de 2.500 millones de libras al año, pero la Comisión de Auditoría (para Inglaterra y Gales) concluyó en un informe de 1993 que "la evaluación de las necesidades nunca puede ser perfecta ni justa".
Desde la descentralización , una vez que el gobierno central ha determinado los niveles de financiación para Escocia, Gales e Irlanda del Norte en una revisión del gasto utilizando la fórmula Barnett, el Parlamento del Reino Unido vota la disposición necesaria a los Secretarios de Estado para Escocia , Gales e Irlanda del Norte como parte de los Límites de Gasto Departamental (DEL) de sus departamentos del gobierno central. [21] Los secretarios de estado luego realizan pagos a las administraciones descentralizadas desde el DEL como subvenciones en bloque , lo que significa que las legislaturas descentralizadas pueden gastarlos en cualquier responsabilidad descentralizada como lo consideren conveniente. [22]
En 2011-12, el total de ingresos del DEL de la Oficina de Escocia fue de £27.567 millones, [23] y de esta cantidad, la subvención en bloque al Parlamento escocés fue de £26.985 millones. [24] El total de ingresos del DEL de la Oficina de Gales fue de £14.625 millones, y el total de ingresos del DEL de la Oficina de Irlanda del Norte fue de £10.465 millones. [23]
La fórmula Barnett sólo se aplica a los gastos de las administraciones descentralizadas clasificados dentro del DEL, que para Escocia es aproximadamente el 85% del presupuesto total del Parlamento escocés. [1] Otras fuentes de ingresos para las administraciones descentralizadas incluyen:
La fórmula Barnett es ampliamente reconocida por ser controvertida, pero no hay consenso sobre cómo cambiarla.
Los impuestos y las tasas que se aplican en una sola nación o región afectan de forma controvertida a la fórmula Barnett. En un ejemplo, las tasas de matrícula adicionales introducidas en Inglaterra se contabilizan como gasto público inglés adicional (ya que los ingresos adicionales se gastan en las universidades) y, por lo tanto, se ha transferido al Gobierno escocés una cantidad equivalente del Fondo Consolidado , pagada mediante impuestos a nivel de todo el Reino Unido . Se argumentó que esto significaba que solo los ingleses pagaban las tasas de matrícula, pero que este dinero se comparte con las universidades escocesas, a pesar de que los estudiantes escoceses que estudian en esas universidades no tienen que contribuir con ninguna tasa adicional.
Por el contrario, si el Parlamento escocés utilizara sus poderes de ajuste fiscal, los ingresos adicionales (o reducidos) no se considerarían en ningún cálculo realizado mediante la fórmula Barnett de la subvención en bloque para Escocia.
Otra crítica es que, a pesar de que a veces el equilibrio fiscal de Inglaterra está casi en equilibrio entre impuestos y gastos, todavía es responsable de las deudas contraídas a nivel del Reino Unido por préstamos incurridos casi en su totalidad para las naciones descentralizadas. [27]
En 2007, el Gobierno del Reino Unido decidió que no habría consecuencias Barnett en relación con los más de 7.000 millones de libras de gasto público asignados para organizar los Juegos Olímpicos de Londres 2012, a pesar del hecho de que una proporción sustancial de este gasto se utilizaría para financiar la regeneración y la infraestructura de transporte en el área del este de Londres. [28] [29] [30]
La falta de una base legal para la fórmula afecta a los ciudadanos de Irlanda del Norte, Escocia y Gales [ cita requerida ] . La legislación de descentralización establece únicamente que el Secretario de Estado de cada país concederá una parte del dinero que el Parlamento ponga a su disposición. Se considera que esto depende demasiado de la buena voluntad del Parlamento de Westminster y que vulnera la independencia de los ejecutivos descentralizados [ cita requerida ] .
Se ha sugerido que sería más justa una solución basada en las necesidades, especialmente si se tiene en cuenta que hay zonas de Inglaterra que no se tienen en cuenta ni se comparan con las tres naciones descentralizadas del Reino Unido.
En Irlanda del Norte, no se ha revisado el mecanismo de transferencia de competencias y responsabilidades fiscales, a diferencia de Gales, con la Comisión de Devolución en Gales , Escocia, con la Ley de Escocia de 2012 , e Inglaterra, con la Revisión del Crecimiento de Heseltine . La Comisión Silk de Gales fue expresamente excluida de la consideración de la Fórmula Barnett, que, tras el informe anterior de la Comisión Independiente de Financiación y Finanzas para Gales, se reservó para la negociación bilateral entre los dos gobiernos. La fórmula original tiene el efecto, cuando el gasto público está creciendo, de reducir muy gradualmente la proporción relativa de países con mayor gasto per cápita que Inglaterra. Dado que en el momento de su informe Gales recibía menos que las regiones inglesas equivalentes, la Comisión propuso un piso a la fórmula Barnett para limitar cualquier restricción adicional en el caso galés. Esta propuesta fue finalmente aceptada y la Ley de 2017 instituyó un piso que garantizaba que el gasto per cápita galés no cayera por debajo del 115 por ciento del nivel inglés. En la actualidad no existe un límite mínimo para las demás administraciones descentralizadas, aunque se ha convertido en un tema de debate en el caso de Irlanda del Norte.
El Consejo de Acción Voluntaria de Irlanda del Norte destacó los problemas del sistema actual, [31] entre los cuales la clave ha sido el potencial de hacer que el impuesto de sociedades sea más atractivo para la inversión, y que la fórmula favorece a Escocia mucho más fuertemente que a Gales o Irlanda del Norte. [32]
El Partido Nacional Escocés señaló lo que se ha denominado el apretón de Barnett . [33] Señalan que en lugar de proteger la posición favorable de gasto de Escocia, la fórmula Barnett erosiona constantemente esa ventaja: como proporciona aumentos de efectivo iguales (per cápita), y el gasto per cápita de Escocia es mayor que el de Inglaterra, los aumentos de Escocia serán menores como porcentaje de su presupuesto total que los de Inglaterra. Por ejemplo, si se necesita un aumento del 4% para cubrir la inflación, el mismo aumento de efectivo que proporciona un aumento del 4% para Inglaterra puede traducirse en un aumento de sólo el 3% del presupuesto de Escocia -después de la inflación, eso significaría una reducción del presupuesto del 1% para el Gobierno escocés. [34] Los oponentes de esa visión afirman que no se trata de recortes, sino simplemente de un menor crecimiento, y que la convergencia del gasto entre las naciones de origen no es un objetivo de política del actual Gobierno del Reino Unido o del Gobierno escocés. [35] Además, en realidad esta erosión se ha producido de forma extremadamente lenta: como se muestra en la tabla anterior, la reducción del gasto per cápita identificable de Escocia del 121,5% del promedio del Reino Unido al 115,5% tomó casi 30 años.
En 2009, el Comité Selecto de la Cámara de los Lores sobre la Fórmula Barnett concluyó que "se debería introducir un nuevo sistema que asigne recursos a las administraciones descentralizadas basándose en una evaluación explícita de sus necesidades relativas". [5]
Los liberaldemócratas escoceses encargaron a Lord Steel de Aikwood que investigara qué opciones existían para cambiar el acuerdo actual. El informe de la comisión Steel [36] se publicó el 6 de marzo de 2006 y pedía mayores poderes fiscales para el Gobierno escocés, similares al Acuerdo de la Bolsa Común que existe para el Gobierno de Manx .
El Partido Nacional Escocés propuso una autonomía fiscal total para Escocia, que habría dado al parlamento escocés el control total de los impuestos escoceses, lo que habría dado como resultado una reversión en la financiación, ya que el parlamento escocés pagaría al gobierno del Reino Unido una subvención para cubrir la parte escocesa del gasto en temas reservados . Esta opción fue rechazada por el parlamento del Reino Unido. [37]