La política fiscal se refiere a las directrices y principios establecidos por un gobierno para la imposición y recaudación de impuestos . Abarca tanto los aspectos microeconómicos como los macroeconómicos ; los primeros se centran en cuestiones de equidad y eficiencia en la recaudación de impuestos, y los segundos en la cantidad total de impuestos que se deben recaudar y su impacto en la actividad económica . El marco fiscal de un país se considera un instrumento crucial para influir en la economía del país . [1]
Las políticas fiscales tienen implicaciones significativas para grupos específicos dentro de una economía, como los hogares, las empresas y los bancos. Estas políticas suelen tener como objetivo promover el crecimiento económico ; sin embargo, existe un debate importante entre los economistas sobre las formas más efectivas de lograrlo. [2]
La tributación es una cuestión tanto política como económica, y los líderes políticos suelen utilizar la política fiscal para promover sus agendas a través de diversas reformas fiscales , como cambios en las tasas impositivas , definiciones de ingresos imponibles y la creación de nuevos impuestos. Grupos específicos, como propietarios de pequeñas empresas , agricultores y jubilados , a menudo pueden ejercer presión política para reducir su parte de la carga fiscal. El código tributario suele ser complejo e incluye reglas que benefician a ciertos grupos de contribuyentes mientras que trasladan una mayor parte de la carga a otros. [2]
Hay algunas razones principales por las que el gobierno necesita recaudar impuestos: [3]
Los responsables de las políticas debaten la naturaleza de la estructura tributaria que planean implementar (es decir, cuán progresiva o regresiva ) y cómo estos impuestos podrían afectar a los individuos y las empresas (es decir, la incidencia fiscal ).
La razón de este enfoque es la eficiencia económica; como señaló el asesor del rey Estuardo de Inglaterra, Richard Petty, " el gobierno no quiere matar a la gallina de los huevos de oro ". Los impuestos paradigmáticos eficientes son aquellos que no son distorsionantes o que se pagan a tanto alzado. Sin embargo, los economistas definen la distorsión sólo de acuerdo con el efecto de sustitución , porque todo lo que no cambia los precios relativos es no distorsionante. También hay que tener en cuenta el efecto renta, que a los efectos de la política fiscal a menudo hay que suponer que se cancela en el agregado. La pérdida de eficiencia se representa en los diagramas de la curva de demanda y la curva de oferta como el área dentro del Triángulo de Harberger .
El Seguro Nacional en el Reino Unido y la Seguridad Social en los Estados Unidos son formas de bienestar social financiadas fuera de sus sistemas nacionales de impuesto a la renta , pagadas a través de contribuciones de los trabajadores, algo que los críticos califican de impuesto oculto .
La implementación de la política fiscal siempre ha sido un asunto complejo. Por ejemplo, en la América colonial prerrevolucionaria , el argumento “ No hay impuestos sin representación ” era el resultado de la política fiscal de la Corona británica , que gravaba a los colonos pero no les permitía participar en su gobierno. Un ejemplo estadounidense más reciente es la famosa frase del presidente George H. W. Bush sobre política fiscal: “ Lean mis labios: no hay nuevos impuestos ”.
Una administración tributaria eficiente es fundamental para alentar a las empresas a registrarse formalmente, ampliando así la base impositiva y los ingresos. Por otra parte, una administración tributaria injusta puede perjudicar al sistema tributario y reducir la legitimidad del gobierno. En muchos países en desarrollo, la falta de mejoras en la administración tributaria al introducir nuevos sistemas tributarios ha dado lugar a una evasión fiscal generalizada y a una reducción de los ingresos fiscales. Es importante mantener las normas tributarias claras y sencillas para fomentar el cumplimiento, ya que la evasión fiscal elevada está asociada a sistemas tributarios complicados. A medida que el ecosistema de la administración tributaria evoluciona con la introducción de nuevas herramientas analíticas, los flujos de información digital aumentan. En consecuencia, la administración tributaria está funcionando de una manera que aumenta los incentivos para los contribuyentes que cumplen con sus obligaciones. [5]
Los sistemas tributarios modernos tienen la capacidad de imponer una pesada carga a los contribuyentes, y en particular a los contribuyentes de las pequeñas empresas . Esa carga generalmente consta de tres elementos. En primer lugar, están los impuestos en sí mismos. En segundo lugar, están los costos de eficiencia (denominados de diversas formas pérdidas de peso muerto o carga excesiva), el tercer tipo de costos son los costos de cumplimiento de la tributación y, por último, están los costos administrativos (a veces denominados costos operativos) del sistema tributario. [6] Los costos administrativos pueden describirse como los costos en los que incurren (principalmente) los agentes del sector público para administrar el sistema de impuestos y beneficios. [7] La relación entre los costos administrativos y de cumplimiento de la tributación no siempre es clara a primera vista. A veces, puede haber una relación inversa entre ellos, que es un fenómeno llamado "la compensación entre costos administrativos y costos de cumplimiento". [8] Un ejemplo de esta relación inversa podría ser la implementación de un sistema de autoevaluación en materia tributaria. Sin embargo, este principio de equilibrio no siempre se cumple en la realidad, ya que, por ejemplo, es posible reducir ambos tipos de costes mediante algún tipo de simplificación del sistema tributario o puede producirse un aumento de los costes de cumplimiento como resultado de la ineficiencia administrativa. Estos tipos de costes en conjunto se denominan costes operativos de la tributación.
Al implementar nuevos aspectos de la política fiscal o reorganizarla, los responsables de las políticas siempre deben tener en cuenta el peso de los costos administrativos y de cumplimiento de la normativa tributaria. Existen dos tipos principales de costos administrativos:
Los costos administrativos directos corren por cuenta del gobierno (la carga recae sobre él). “No resulta evidente de inmediato, exactamente, qué actividades deben atribuirse al funcionamiento del sistema…” (p. 19). [6] Los costos administrativos están relacionados principalmente con el funcionamiento de la oficina de recaudación de impuestos: incluyen los salarios del personal, los costos de la promulgación de leyes relacionadas con el sistema tributario, los costos judiciales de la administración del sistema de disputas tributarias y muchos más.
Los costos administrativos indirectos son los que recaen sobre los contribuyentes (la carga recae sobre el gobierno). Los costos de cumplimiento tributario son aquellos costos "en los que incurren los contribuyentes o terceros, como las empresas, para cumplir con los requisitos que se les imponen para cumplir con una estructura y un nivel de impuestos determinados" (Sandford, Godwin y Hardwick, 1989, pág. 10). [6] Los costos administrativos indirectos están relacionados principalmente con los costos de cumplimiento de los requisitos tributarios: incluyen los costos de mano de obra/tiempo consumidos para completar las actividades tributarias, completar formularios, llevar registros, los honorarios pagados a asesores fiscales profesionales, los precios de transferencia y muchos más.
Los costos de cumplimiento tributario son los costos "en que incurren los contribuyentes o terceros, como las empresas, para cumplir con los requisitos que se les imponen para cumplir con una estructura y un nivel de impuestos determinados". [9] No hay consenso sobre lo que debe y no debe incluirse en la definición de costos de cumplimiento, aunque una distinción que se suele hacer es entre costos de cumplimiento brutos y netos. La diferencia entre ambos se compone de cualquier beneficio financiero o de gestión que obtenga el contribuyente del cumplimiento tributario. Sin embargo, existe la posibilidad de definir algunos ejemplos indiscutibles de costos, que están directamente relacionados con el cumplimiento de los contribuyentes individuales. Estos ejemplos incluyen los costos de mano de obra y tiempo necesarios para completar las actividades tributarias, como adquirir el conocimiento necesario para operar dentro del sistema tributario correctamente o recopilar y crear todos los documentos necesarios. [10] Otros ejemplos incluyen el costo de comprar asistencia profesional para completar las actividades tributarias u otros gastos relacionados con las actividades tributarias, como la compra de software y hardware.
Otros tipos de costos de cumplimiento, como los efectos psicológicos negativos sobre los contribuyentes como resultado de los intentos de cumplir con la política fiscal actual, o muchos tipos de costos sociales, son muy intangibles y, por lo tanto, es difícil cuantificarlos, aunque el efecto de su existencia es visible, especialmente para los individuos y las pequeñas empresas.
Una disyuntiva entre equidad y eficiencia aparece cuando existe algún tipo de conflicto entre maximizar la equidad y maximizar la eficiencia económica . La disyuntiva entre equidad y eficiencia está en el centro de muchos debates sobre política fiscal. Se debaten dos cuestiones. En primer lugar, hay desacuerdo sobre la naturaleza de la disyuntiva. Para reducir la desigualdad , ¿a cuánta eficiencia debemos renunciar? En segundo lugar, hay un desacuerdo sobre el valor relativo que debe atribuirse a la reducción de la desigualdad en comparación con la reducción de la eficiencia. [4]
Algunas personas sostienen que la desigualdad es el problema central de la sociedad y que la sociedad debería simplemente minimizar el alcance de la desigualdad, independientemente de las consecuencias para la eficiencia. Otros sostienen que la eficiencia es la cuestión central. Estos desacuerdos se relacionan con las opciones sociales entre equidad y eficiencia.
El capital social se puede dividir en dos grupos principales: capital social horizontal y capital social vertical.
Para los economistas, la eficiencia equivale al concepto de eficiencia de Pareto. La eficiencia de Pareto significa la situación de asignación de recursos en la que predomina el concepto de “neto”. En otras palabras, básicamente necesitamos empeorar a alguien para mejorar a otros en el marco de esta eficiencia. Para lograr la eficiencia, es necesario construir el mecanismo de mercado descentralizado. Y para construir ese mecanismo, el sistema tributario suele considerarse un obstáculo. Aquí, necesitamos pensar en el equilibrio entre eficiencia y equidad. Y el mejor punto de este equilibrio se llama “mejora de Pareto”. Esta es la respuesta ideal para responder a la pregunta de qué políticas se deben implementar. [13]
Las elecciones o decisiones del gobierno son una de las elecciones sociales. La elección social consta de dos elementos: nivel individual y nivel social. Para el nivel individual, cada individuo construye sus preferencias y tiene su utilidad siguiendo la restricción del presupuesto. Esto puede formar una curva de indiferencia. Y podemos decir que los puntos que están en esta curva coinciden con la eficiencia de Pareto. En el nivel de la sociedad, la curva se crea al considerar a los participantes como el grupo A y el grupo B. Aquí, la curva es una relación inversamente proporcional, que es un estilo muy común en la curva de eficiencia de Pareto. En esta curva, cuando la utilidad del grupo A baja, la utilidad del grupo B aumenta. (Hay otras curvas de otras formas: la forma utilitaria y la forma rawlsiana). Cuando se intenta implementar políticas y proyectos económicos, es necesario medir los beneficios netos de los diferentes grupos y considerar que el proyecto/política es la mejora de Pareto. Bajo la elección social, si el proyecto/política tiene ganancias positivas netas y reduce la desigualdad medida, debe adoptarse. Si no se puede determinar claramente la positividad neta, se utilizan otros factores: el principio de compensación, el principio proporcional inverso de las medidas de eficiencia e igualdad y el enfoque de los beneficios ponderados. El principio proporcional inverso de las medidas de eficiencia e igualdad es el juicio basado en la contemplación de la eficiencia y la igualdad. El enfoque de los beneficios ponderados se centra en la cantidad total de utilidad. El principio de compensación se basa en la voluntad de pagar el impuesto. Si las personas están motivadas a pagar, hay un crecimiento del excedente del consumidor. En este principio, cuando la voluntad de pagar es mayor que el costo de hacerlo (incluso si hay un desequilibrio de costos para los individuos), se deben implementar los proyectos/políticas. El principio de compensación puede superar la dificultad de la tributación debido a la eficiencia intermedia. [14]
La Comisión Europea ha manifestado su convicción de que "no es necesaria una armonización generalizada de los sistemas fiscales de los Estados miembros". [15] Los Estados miembros deben tener el control total sobre el sistema fiscal que desean imponer, siempre que respeten las normas de la UE. Existe la posibilidad de que la UE actúe en el ámbito fiscal en virtud de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad [15] , y también en el supuesto de que el Estado miembro en cuestión no sea capaz de proporcionar una solución eficaz, por lo que es necesario apoyarlo en términos de coordinación, por ejemplo.
Como parte del objetivo de la UE de empoderar a sus ciudadanos para que participen plenamente en el mercado, la organización anunció en 2020 que el objetivo es garantizar que las normas fiscales no disuadan a las personas de beneficiarse del mercado interior. La Comunicación «Eliminación de los obstáculos fiscales transfronterizos para los ciudadanos de la UE» describe los problemas fiscales más graves a los que se enfrentan los ciudadanos de la UE en situaciones transfronterizas, como la discriminación y la doble imposición. [15]
Las políticas fiscales de los distintos países difieren en muchos aspectos. Además de eso, hay algunos patrones que podemos observar entre varios grupos de países con las mismas características. Un ejemplo de esto sería el bajo nivel y utilidad de los impuestos en los países en desarrollo . “Los países de bajos ingresos suelen recaudar impuestos de entre el 10 y el 20 por ciento del PIB, mientras que el promedio de los países de altos ingresos es más bien del 40 por ciento”. [16]
Son varios los retos que los responsables de la formulación de políticas fiscales en los países en desarrollo tienen que afrontar y que dificultan que cada uno de estos países en desarrollo introduzca sistemas tributarios eficaces y equitativos, aborde la desigualdad y la corrupción o aumente su nivel de desarrollo. Como resultado de ello, los países en desarrollo suelen utilizar políticas fiscales que no son muy eficaces en términos de generación de ingresos fiscales , por lo que no asignan al país los fondos necesarios para mejorarlas.
Como muchas personas en los países en desarrollo reciben salarios basados en el tiempo que pasan en el trabajo (valor volátil) y muchos reciben sus salarios en efectivo, lo que reduce la capacidad del gobierno para rastrear esos flujos de dinero, es difícil mantener un registro de datos confiables sobre la distribución de los ingresos y la riqueza en el país. Esto conduce a una situación en la que los responsables de las políticas no pueden crear estadísticas o modelos que les permitan proponer cambios al sistema tributario actual (principalmente los impuestos sobre la renta en este caso) en el país, que mejorarían la situación (principalmente la disyuntiva entre eficiencia y equidad).
De manera similar al problema de los ingresos poco claros, una gran parte del gasto en los países en desarrollo se realiza de tal manera que no se pueden presentar al gobierno informes detallados sobre el gasto. Esta falta de información se ve reforzada por el hecho de que, al igual que en el caso de los ingresos, la mayor parte del gasto se realiza en efectivo, lo que, a su vez, es más difícil de registrar. En esta situación, los responsables de las políticas se ven privados de la capacidad de analizar las estadísticas de gasto en su país y, por lo tanto, no pueden introducir cambios en el sistema tributario (principalmente los impuestos sobre las ventas) de su país.
"En lo que respecta a los impuestos a las importaciones, su reducción conducirá a una mayor competencia por parte de las empresas extranjeras. Si bien la reducción de la protección de las industrias nacionales frente a esta competencia extranjera es una consecuencia inevitable, o incluso el objetivo, de un programa de liberalización comercial, la reducción de los ingresos presupuestarios sería una consecuencia no deseada del programa." [17]
A pesar de los problemas que existen para llevar un registro de muchas actividades económicas en los países en desarrollo, es natural que en ellos se apliquen diversos impuestos que generan ingresos, pero que tienen ciertas limitaciones que los hacen menos eficaces de lo que podrían ser.
El impuesto sobre la renta de las personas físicas en los países en desarrollo suele tener cierta progresividad, es decir, agrupa a las personas en varios grupos en función de sus ingresos y luego impone diferentes tasas del impuesto sobre la renta de las personas físicas a cada grupo. Las limitaciones que a menudo hacen que este tipo de impuesto sea ineficaz en los países en desarrollo son varias exenciones en las partes de los ingresos de las personas físicas que son gravables, así como la delimitación de los límites entre los diferentes tramos impositivos. Esto hace que a menudo sea más favorable para una persona establecer una empresa y, por lo tanto, pagar un impuesto sobre la renta de las empresas (menor) que el impuesto sobre la renta de las personas físicas. Pero incluso sin esto, alcanzar el tramo impositivo más alto (con la tasa impositiva marginal más alta) como individuo a menudo requiere ingresos tan altos que solo un pequeño número de personas en el país lo alcanza.
De manera similar al caso del impuesto sobre la renta personal, existen varias tasas del impuesto sobre la renta corporativa basadas principalmente en el sector en el que la empresa genera ingresos. Esto permite a las corporaciones tomar medidas que les permitan pagar impuestos más bajos y practicar efectivamente la evasión fiscal .
Si bien el IVA es una herramienta eficaz para generar ingresos para el gobierno, su aplicación en los países en desarrollo presenta algunos inconvenientes. Uno de ellos es que hay determinados bienes y servicios que no están incluidos en la lista del IVA y, por lo tanto, “reducen los beneficios de introducir el IVA en primer lugar”. [17] Otro es la introducción de distintas tasas de IVA para distintos bienes y servicios. Esto suele generar una mayor popularidad de la política fiscal e incluso puede aumentar los ingresos del impuesto, pero el coste administrativo de una medida de este tipo puede superar dichos beneficios, especialmente en el caso de los países en desarrollo.
El camino hacia la mejora de los sistemas tributarios en los países en desarrollo es largo y exigente, pero es posible. Hay varios aspectos de los sistemas tributarios actuales que deberían modificarse para mejorar la situación y los ingresos fiscales del país. Entre ellos, cabe mencionar los cambios en la actitud hacia la inversión extranjera en el país. Este flujo de dinero y su tributación es una de las principales fuentes de ingresos de muchos países en desarrollo. Esto debería cambiarse, pero al mismo tiempo las medidas que se adopten no deberían hacer que a los inversores extranjeros les resulte menos beneficioso traer su dinero al país.
Otro problema que es necesario abordar es el impuesto sobre la renta de las personas físicas. Se trata de un impuesto con un gran potencial, pero que actualmente sólo aporta una pequeña parte del dinero al presupuesto público de muchos países en desarrollo. La aplicación de impuestos sobre las ganancias de capital y las transferencias de capital es otra forma de mejorar el estado de los sistemas tributarios en los países en desarrollo.
Existe un documento elaborado por la OCDE con el fin de ayudar a los países en desarrollo a transformar y mejorar sus sistemas tributarios. En este documento, la OCDE no sólo ofrece sugerencias para mejorarlos, sino que también garantiza asistencia con determinadas medidas.
"La OCDE puede ayudar a los países a mejorar el diseño de sus impuestos sanitarios -incluidos los impuestos sobre el tabaco, el alcohol y las bebidas azucaradas- para mejorar la salud de la población y aumentar los ingresos. La OCDE también puede ayudar a implementar los cambios necesarios en el sistema tributario que aumenten el papel de los impuestos sanitarios en la financiación de los sistemas de atención sanitaria". [18]