El presupuesto de base cero (ZBB, por sus siglas en inglés) es un método de presupuestación que requiere que todos los gastos se justifiquen y aprueben en cada nuevo período presupuestario, generalmente cada año. Fue desarrollado por Peter Pyhrr en la década de 1970. Este método de presupuestación analiza las necesidades y los costos de una organización comenzando desde una "base cero" (es decir, sin asignación de fondos) al comienzo de cada período. El resultado previsto es acceder al uso eficiente de los recursos al determinar si se pueden proporcionar servicios a un costo menor. Sin embargo, el ahorro se produce a expensas de una reestructuración completa en cada ciclo presupuestario. Aunque se utiliza al menos parcialmente tanto en el gobierno como en el sector privado , existen algunas dudas sobre si el ZBB se ha utilizado alguna vez en su máxima extensión en alguna organización.
Como gerente de contabilidad de Texas Instruments , Peter Pyhrr creó el presupuesto de base cero para ayudar a incorporar objetivos estratégicos en el proceso de presupuestación vinculándolos a áreas funcionales. Bajo su sistema, los costos se agrupan y se miden en relación con los resultados anteriores y las expectativas actuales. Esto permite a la gerencia asignar fondos según las necesidades actuales en lugar de los gastos históricos. Pyhrr fue designado por el entonces gobernador de Georgia, Jimmy Carter, para administrar el proceso presupuestario del estado. [1]
La presupuestación de base cero alienta a las empresas a evaluar la financiación de cada departamento y sus necesidades actuales en lugar de basarse en el impulso del presupuesto del año anterior o en los gastos anteriores. [2] Puede ayudar a eliminar gastos redundantes. La comunicación entre departamentos puede mejorar si se implica a los empleados en la toma de decisiones y en la priorización del presupuesto. La presupuestación de base cero puede llevarse a cabo como un "proceso continuo" que se extiende a lo largo de varios años, de modo que solo se vean afectados un número limitado de departamentos o funciones empresariales cada año.
Sin embargo, la elaboración del presupuesto puede requerir tiempo, esfuerzo y personal adicional. Es posible que los gerentes presenten proyectos favoritos como gastos "necesarios". Los departamentos pueden tener dificultades para justificar sus presupuestos, debido a las incertidumbres de las fluctuaciones del mercado. Los gerentes tienen que dedicar más tiempo a los presupuestos que, de otro modo, utilizarían para otras tareas. El tiempo y la capacitación necesarios para la presupuestación de base cero pueden significar que el personal directivo no reaccione a cambios repentinos en sus operaciones, como cambios en los mercados o una emergencia departamental. [3] Como resultado, una empresa puede tardar más tiempo en asignar la financiación necesaria.
En los Estados Unidos, Texas Instruments fue el primero en desarrollar el presupuesto base cero para el sector privado. [4] Jimmy Carter , el entonces gobernador de Georgia, aplicó el mismo método al sector público mientras preparaba el presupuesto fiscal del estado para 1973. Tres años después, después de que Carter fuera elegido presidente de los Estados Unidos , el gobierno federal implementó el presupuesto base cero en la Ley de Reforma de la Economía y el Gasto del Gobierno de 1976. [ 5] El presidente Carter luego requirió la adopción del presupuesto base cero por parte del gobierno federal a fines de la década de 1970. Como lo afirmó más tarde la Oficina de Responsabilidad Gubernamental (GAO) de los Estados Unidos , "El presupuesto base cero (ZBB) fue un proceso de formulación presupuestaria del poder ejecutivo introducido en el gobierno federal en 1977. Su enfoque principal era optimizar los resultados disponibles en niveles presupuestarios alternativos. Bajo ZBB, se esperaba que las agencias establecieran prioridades basadas en los resultados del programa que podrían lograrse en niveles de gasto alternativos, uno de los cuales era estar por debajo de la financiación actual". [6]
Para la mayoría de los gobiernos de los Estados Unidos, los principales usuarios de ZBB son las legislaturas, las agencias gubernamentales y el ejecutivo. Las legislaturas incluyen el congreso, las legislaturas estatales y los ayuntamientos, que requieren resumir y centrarse en las prioridades y los objetivos públicos. Las agencias incluyen al director de la agencia y a los gerentes de departamento, y requieren información más detallada y centrarse en la implementación y la eficiencia del programa. Por último, el ejecutivo incluye al presidente, los gobernadores y el alcalde/administrador de la ciudad, que se centran en las necesidades de la legislatura y la agencia. [5] Aunque el legislativo, la agencia y el ejecutivo tienen diferentes enfoques, todos tienen que abordar la eficacia de las actividades actuales y si deben eliminarse o reducirse. [5]
Según Peter Sarant, ex director de capacitación en análisis de gestión de la Comisión de Servicio Civil de los Estados Unidos durante el esfuerzo de implementación de la ZBB de Carter, ZBB significa "cosas diferentes para personas diferentes". Algunas definiciones implican que la presupuestación base cero es el acto de comenzar los presupuestos desde cero o exigir que cada programa o actividad se justifique desde cero. Esto no es cierto; el acrónimo ZBB es un nombre inapropiado . ZBB es un nombre inapropiado porque en muchas agencias grandes no es factible una revisión completa de base cero de todos los elementos del programa durante un período presupuestario. Esto se debe a que daría como resultado un papeleo excesivo. [7] : 3 En muchos aspectos, el "malentendido común" de ZBB se parece más a un proceso de "revisión de extinción" que a un proceso ZBB tradicional del sector público.
En una visión general del presupuesto de base cero, hay tres elementos que componen el concepto: determinación de la unidad de decisión (la formulación de una estructura presupuestaria), formulación del paquete de decisiones (compilación de una solicitud presupuestaria) y clasificación de los paquetes. Tres componentes componen el presupuesto de base cero del sector público: identificación de los niveles de financiación para las unidades (tradicionalmente, una base cero, financiación actual y un nivel de servicio mejorado), su impacto en la unidad utilizando métricas de desempeño y clasificación de los paquetes de decisiones para los niveles de financiación. En muchos casos, se encargó a los funcionarios del programa que buscaran modelos alternativos que pudieran prestar servicios de manera más eficiente con niveles de financiación más bajos. La Oficina General de Contabilidad (GAO) de los Estados Unidos revisó las iniciativas anteriores de presupuesto basado en el desempeño en 1997. [6] : 6
El 7 de agosto de 1981, el ZBB fue eliminado oficialmente del presupuesto federal. "Algunos participantes en el proceso presupuestario, así como otros observadores, atribuyeron ciertas eficiencias del programa, que surgieron de la consideración de alternativas, al ZBB. El ZBB estableció dentro del presupuesto federal un requisito para: presentar niveles alternativos de financiación; y vincularlos a resultados alternativos". [6] Este elemento del proceso presupuestario del ZBB permaneció vigente durante las administraciones de Reagan, Bush y los primeros años de Clinton antes de ser eliminado en 1994. [ aclaración necesaria ]
A menudo existe una considerable confusión sobre el significado de la presupuestación de base cero. No hay evidencia de que la presupuestación de base cero del sector público haya incluido alguna vez "elaborar presupuestos de abajo hacia arriba" y "revisar cada factura" como parte del análisis. En los debates sobre la presupuestación de base cero, a menudo hay confusión entre un proceso de presupuestación de base cero y un proceso de revisión de caducidad. En una revisión de caducidad, se elimina toda la función a menos que se proporcione evidencia de la eficacia del programa.
La definición de base cero de Sarant, basada en la experiencia de capacitación federal, es el nivel mínimo de financiación necesario para mantener vivo un programa. Por lo tanto, el nivel mínimo es el "nivel de programa o financiación por debajo del cual no es factible continuar un programa... porque no se puede hacer ninguna contribución constructiva al cumplimiento de su objetivo". [7] : 73 Identificar este nivel de financiación del programa ha sido subjetivo y problemático.
En consecuencia, "algunos estados han seleccionado porcentajes arbitrarios para garantizar que se considere una cantidad menor que la solicitada el año pasado. Lo hacen estipulando que una alternativa debe ser el 50, 80 o 90 por ciento de la solicitud del año pasado". [8] : 52 Esto equivale a analizar el impacto en las operaciones del programa de una reducción del 10, 20 o 50 por ciento en la financiación como el nivel de financiación de "base cero".
Las medidas de desempeño son un componente clave del proceso de ZBB. En esencia, requiere medidas de calidad para analizar el impacto de los escenarios de financiamiento en las operaciones y resultados del programa. Sin ellas, ZBB no funcionará porque no se pueden clasificar los paquetes de decisiones. Para realizar un análisis de ZBB, "se preparan y clasifican paquetes de decisiones alternativos, lo que permite la utilidad marginal y el análisis comparativo". [8] : 52
Tradicionalmente, un análisis ZBB se centraba en tres tipos de medidas: "...eficacia, eficiencia y carga de trabajo para cada unidad de decisión. Se podrían utilizar indicadores indirectos o proxy si estos sistemas no existieran o estuvieran en desarrollo". [6] : 6
Según la GAO, "las agencias creían que no se había concedido el tiempo suficiente para implementar la nueva iniciativa. El requisito de comprimir las funciones de planificación y presupuestación dentro de los plazos del ciclo presupuestario había resultado especialmente difícil, afectando la capacidad de los directores de programas para identificar enfoques alternativos para lograr los objetivos de la agencia. Algunos funcionarios de la agencia también creían que faltaba la información sobre el desempeño necesaria para el análisis de ZBB". [6] : 50–51
Además, según la Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales: [9] En su sentido original, la ZBB significaba que no se daba por sentada ninguna decisión pasada. Toda decisión presupuestaria anterior estaba sujeta a revisión. Los programas existentes y los propuestos estaban en pie de igualdad, y la práctica estatal tradicional de alterar casi todas las líneas presupuestarias existentes en pequeñas cantidades cada uno o dos años se eliminaría. Ningún gobierno estatal ha considerado esto factible. Incluso Georgia, donde el gobernador Jimmy Carter introdujo la ZBB en la presupuestación estatal en 1971, empleó una forma muy modificada.
En la práctica, los programas estatales no se prestan a una revisión anual de ese tipo. Las leyes, las obligaciones con los gobiernos locales, los requisitos del gobierno federal y otras decisiones pasadas han creado muchas veces compromisos de financiación estatal que son casi imposibles de cambiar en el corto plazo. Los niveles de financiación de la educación se determinan en muchos estados en parte por decisiones judiciales estatales y federales y disposiciones constitucionales estatales, así como por leyes. Los mandatos federales exigen que la financiación estatal de Medicaid alcance un nivel mínimo específico para que Medicaid pueda existir en un estado. La ley federal afecta el gasto en programas ambientales, y tanto los tribunales estatales como los federales ayudan a determinar el gasto estatal en prisiones. Por lo tanto, gran parte del gasto estatal no puede someterse de manera útil al tipo de revisión fundamental que prevé la ZBB en su forma original.
En la medida en que el ZBB ha alentado a los gobernadores y legisladores a analizar en profundidad el impacto de los cambios graduales en el gasto estatal, produjo una mejora significativa en la elaboración del presupuesto estatal. Pero en su forma clásica (comenzar todas las evaluaciones presupuestarias desde cero), el ZBB es tan inviable como siempre.
La influencia occidental en la elaboración de presupuestos no existía en China antes de 1993. Fue durante la década de 1990 que China comenzó a buscar una forma nueva y moderna de elaboración de presupuestos para la reforma presupuestaria nacional de su país, y terminó decidiéndose por la ZBB. El concepto de ZBB se introdujo por primera vez en China a principios de la década de 1990 y se centró principalmente en la provincia de Hubei . Se estableció una nueva política para poner en práctica la ZBB allí, conocida como DBR, o Reforma Presupuestaria Departamental. Según Jun Ma, profesor de la Universidad de Nebraska, los primeros años de la ZBB en Hubei fueron un poco difíciles, ya que la DBR aún no se había implementado en todos los departamentos estatales de Hubei. Solo unos pocos departamentos implementaron el sistema de presupuestación, y los resultados de que varios departamentos utilizaran múltiples sistemas de presupuestación no fueron buenos. Poco a poco se hizo evidente que el uso de la ZBB en un sentido tradicional no funcionaría. Los funcionarios de la provincia de Hubei y la DBR comenzaron a buscar formas de incorporar las mejores partes del ZBB y formar un nuevo sistema presupuestario que funcionara para sus necesidades. El resultado de este cambio fue un sistema de presupuesto basado en objetivos al estilo chino. Esta forma de presupuestación requería que las burocracias y los organismos presentaran un presupuesto simple dentro de un plazo preestablecido. El TBB, como una forma modificada del ZBB, ha funcionado moderadamente bien para el gobierno chino en Hubei a lo largo de los años, pero el sistema presupuestario aún enfrenta muchos problemas.
Se han señalado ampliamente una serie de cuestiones que van desde la ausencia de un presupuesto unificado y ciertos gastos que de alguna manera están exentos del proceso ZBB hasta la influencia o los efectos de factores políticos.
Aunque la provincia de Hubei ha desarrollado un presupuesto minucioso combinando los gastos y los ingresos extrapresupuestarios, todavía quedan ciertos tipos de gastos que todavía están bajo el control de ciertas personas distintas del Departamento de Finanzas del gobierno. Debido a esto, la dificultad de priorizar todos los programas gubernamentales posibles se vuelve confusa. Los funcionarios políticos siempre han tenido un plan o cambio determinado que les gustaría implementar y que influiría en gran medida en el proceso de priorización de ZBB. Algunos funcionarios políticos podrían decir que apoyan enormemente un programa determinado y les gustaría que el Departamento de Finanzas dedicara más dinero a ese programa en particular, mientras que otros funcionarios políticos pensarían lo contrario. Por lo tanto, cualquier cambio o mejora real que se realice siempre se enfrentará a oposición a menos que cuente con un apoyo político unificado. Una gran parte del gasto no está incluida en el proceso de ZBB, como los gastos operativos, los gastos de personal y las políticas gubernamentales que comienzan después del año presupuestario.
Dos reformas notables al proceso de ZBB incluyen la presentación de solicitudes de presupuesto por parte de los departamentos y el uso de la legislación de extinción. Las solicitudes de presupuesto reflejan un recorte de un cierto porcentaje, el nivel actual de gasto y un aumento de un cierto porcentaje. Esto permite la oportunidad de negociar entre departamentos la financiación de una prioridad menor de un departamento a una prioridad mayor de otro. La legislación de extinción pone ciertos programas implementados o que actualmente están siendo financiados bajo revisión para determinar la eficiencia, la eficacia y la necesidad.
Carlos Brito , protegido de Jorge Paulo Lemann , "trajo a Anheuser-Busch el concepto de presupuesto base cero" en Anheuser-Busch InBev ya en la década de 1990.
3G Capital ha tenido éxito utilizando ZBB dentro de su empresa. Emplearon conceptos de gestión de costes similares en sus adquisiciones posteriores: Burger King , Tim Hortons , Heinz , Kraft Foods y Popeyes Louisiana Kitchen . Esto desencadenó medidas tan drásticas como recortar cientos de puestos de gestión y deshacerse de los aviones corporativos, o tan simples como exigir a los empleados que pidan hacer fotocopias. [10] [11] Esto podría haber mantenido la noción subjetiva de que el estilo de presupuestación es una solución para todo para las empresas que intentan aligerar la carga de una nueva empresa. [12] Tras la fusión de Kraft y Heinz en 2015, algunos analistas y ex empleados culparon al uso de ZBB por parte de 3G Capital por el mal rendimiento de la empresa. [13]
Según Accenture ,
Entre los ejemplos de empresas que han implementado con éxito el ZBB se encuentran una empresa de bienes de consumo que logró un ahorro del 18% y un aumento del 20% en el precio de sus acciones. Otro caso fue el de un importante banco comercial, que desbloqueó una gran suma de dinero y la reinvirtió en "digitalizarse" y una empresa de atención sanitaria que logró un ahorro de 1.200 millones de libras esterlinas (1.360 millones de euros) en tres años.
Las empresas que hablan abiertamente sobre el uso de programas ZBB en sus presentaciones de resultados son Mondelēz International , Campbell Soup Company , Kraft Heinz , Anheuser-Busch InBev y Tesco . En sus resultados del primer semestre de 2017, Unilever informó que ZBB estaba mejorando su productividad de marketing y racionalizando su gasto en publicidad, al mismo tiempo que reducía los costos generales innecesarios. [14] En otro caso, el uso de ZBB dentro de 3G Capital ha sido rentable para los accionistas. Cuando 3G Capital redujo rápidamente los costos dentro de Kraft, los precios de sus acciones aumentaron un 36 por ciento. Este tipo de presupuesto permitió a empresas como Kraft competir en precio nuevamente con algunos de los competidores más austeros. El presupuesto de base cero ayuda a que fluya más dinero a los accionistas que a los departamentos no utilizados, programas sobrefinanciados y hábitos de gasto derrochadores. [10]