Consejo de Sindicatos de la Función Pública contra Ministro de la Función Pública [1984] UKHL 9, o el caso GCHQ , es uny derecho laboral del Reino Unido que sostuvo que la prerrogativa real estaba sujeta a revisión judicial . [1]
En 1984, al emitir una directiva basada en una Orden en Consejo hecha usando la prerrogativa real , el gobierno de Margaret Thatcher prohibió a los empleados de la Sede de Comunicaciones del Gobierno (GCHQ) afiliarse a cualquier sindicato por razones de seguridad nacional. El Consejo de Sindicatos de la Función Pública alegó en la revisión judicial que la orden frustró su expectativa legítima de poder negociar colectivamente salarios justos. Glidewell J en el Tribunal Superior sostuvo que la instrucción era inválida. El Tribunal de Apelación sostuvo que las preocupaciones de seguridad nacional significaban que la revisión judicial era imposible. La Cámara de los Lores sostuvo que los ejercicios de la prerrogativa real estaban sujetos a revisión judicial, pero había excepciones, incluso para asuntos de seguridad nacional. Esto fue una ruptura significativa con la ley anterior, que sostenía que los poderes de prerrogativa no estaban sujetos de ninguna manera a revisión judicial. El caso GCHQ estableció que la revisión judicial depende de la naturaleza de los poderes del gobierno, no de su fuente.
El Cuartel General de Comunicaciones del Gobierno (GCHQ) es una agencia de inteligencia británica que proporciona inteligencia de señales al gobierno y las fuerzas armadas británicas. [2] Antes de 1983, su existencia no era reconocida [2] aunque reclutaba abiertamente a graduados. Después de un escándalo de espionaje en 1983 , la organización se hizo conocida por el público, y el gobierno de Margaret Thatcher decidió un año después que a los empleados no se les permitiría afiliarse a un sindicato por razones de seguridad nacional . El Ministro de la Función Pública es un cargo que ocupa de oficio el Primer Ministro. [3]
Esto se hizo mediante poderes contenidos en la Orden del Consejo sobre la Función Pública de 1982, una Orden del Consejo , un ejercicio de la prerrogativa real . Estos poderes pretendían permitir al Ministro de la Función Pública elaborar reglamentos para la Función Pública. A pesar de una amplia campaña publicitaria por parte de los sindicatos, el gobierno se negó a revertir su decisión, sino que ofreció a los empleados afectados la opción de elegir entre 1.000 libras y la afiliación a una asociación de personal o el despido. Los empleados despedidos no podían recurrir a un tribunal industrial, ya que no estaban cubiertos por la legislación laboral pertinente. Por ello, el Consejo de Sindicatos de la Función Pública decidió que la revisión judicial era la única vía disponible. [4]
En lo que respecta al Servicio Civil de Su Majestad ... el Ministro del Servicio Civil podrá, de vez en cuando, dictar reglamentos o dar instrucciones ... para controlar la conducta del servicio y disponer la clasificación de todas las personas empleadas en él y ... las condiciones de servicio de todas esas personas ...
— Artículo 4, Ordenanza del Servicio Civil en Consejo de 1982 [5]
La directiva emitida al Director del GCHQ por el primer ministro (inicialmente como una instrucción verbal, luego comunicada por carta) fue: [5]
Las condiciones de servicio bajo las cuales los funcionarios públicos son empleados como miembros del personal de la Jefatura de Comunicaciones del Gobierno se modificarán de modo que se establezca que dichos funcionarios públicos no serán miembros de ningún sindicato que no sea una asociación de personal departamental aprobada por usted.
La decisión de prohibir a los trabajadores de la GCHQ la afiliación a sindicatos se había tomado después de la reunión de un grupo selecto de ministros y el primer ministro, en lugar de la del gabinete en pleno. Esto no es inusual, incluso en relación con decisiones de alto perfil: se tomó una decisión similar para autorizar la operación de Suez en 1956, y el mismo procedimiento se utilizó en la decisión de transferir la capacidad de fijar los tipos de interés al Banco de Inglaterra en 1997. [6]
En el Tribunal Superior , el Juez Glidewell sostuvo que los empleados de GCHQ tenían derecho a la consulta y que la falta de consulta inválida la decisión.
En el Tribunal de Apelaciones , Lord Lane CJ , Watkins LJ y May LJ sostuvieron que la revisión judicial no podía utilizarse para impugnar el uso de la prerrogativa real. Decidieron que, como la determinación de cuestiones de seguridad nacional es una función ejecutiva, sería inapropiado que los tribunales intervinieran. [7]
La Cámara de los Lores sostuvo que la prerrogativa real estaba sujeta a revisión judicial, al igual que los instrumentos legales. [8] Sin embargo, por razones de seguridad nacional, la acción de restringir el sindicato estaba justificada. Los lores Fraser, Scarman y Diplock creían que la cuestión de la seguridad nacional estaba fuera del ámbito de competencia de los tribunales. Lord Diplock escribió que "es por excelencia una cuestión no justiciable. El proceso judicial es totalmente inepto para tratar el tipo de problemas que implica". Lord Fraser afirmó que si bien los tribunales no aceptarían por defecto el argumento del gobierno de que se trataba de un asunto de seguridad nacional, era una "cuestión de pruebas" y las pruebas presentadas en este caso demostraban que el gobierno tenía razón. [9] Lord Diplock sostuvo que cualquier poder de prerrogativa que impactara sobre los "derechos privados o expectativas legítimas" de una persona era susceptible de revisión, mientras que los lores Fraser y Brightman sostuvieron que sólo los poderes delegados por el monarca podían estar sujetos a revisión judicial como candidato para tal revisión ya que los poderes en cuestión habían sido delegados por el monarca al Ministro de la Función Pública. [10]
Lord Diplock dijo lo siguiente:
Señores, no pretendo ser descortés con los abogados cuando digo que, dejando de lado el interés intelectual, al responder la cuestión de derecho planteada en esta apelación, he obtenido poca ayuda práctica de análisis eruditos y esotéricos de la naturaleza jurídica precisa, los límites y el origen histórico de "la prerrogativa", o de qué poderes ejercibles por funcionarios ejecutivos que actúan en nombre del gobierno central y que no son compartidos por ciudadanos privados califican para ser incluidos en esta etiqueta particular. Por ejemplo, no me parece importante si hoy el derecho del gobierno ejecutivo que está en el poder de despedir sin previo aviso a cualquier miembro del servicio civil interno en el que forzosamente debe confiar para la administración de sus políticas, y la incapacidad correlativa del gobierno ejecutivo que está en el poder de acordar con un funcionario público que su servicio debería ser en términos que no lo hicieran sujeto a despido instantáneo, deben atribuirse a "la prerrogativa" o meramente a una consecuencia de la supervivencia, por razones completamente diferentes, de una regla de derecho constitucional cuyo origen se encuentra en la teoría de que aquellos por quienes se lleva a cabo la administración del reino lo hacen como servidores personales del monarca que puede despedirlos a voluntad, porque el Rey no puede hacer nada malo.
Sin embargo, cualquiera que sea la etiqueta que se les dé, sin duda han sobrevivido hasta el día de hoy un residuo de diversos campos del derecho en los que el gobierno ejecutivo conserva poderes de toma de decisiones que no dependen de ninguna autoridad legal pero que, sin embargo, tienen consecuencias sobre los derechos privados o las expectativas legítimas de otras personas que harían que la decisión estuviera sujeta a revisión judicial si el poder del que toma la decisión para tomarlas fuera de origen legal. Desde asuntos tan relativamente menores como la concesión de indultos a criminales condenados, de honores a los buenos y a los grandes, de personalidad corporativa a grupos de personas merecedoras y de recompensas provenientes de fondos puestos a disposición del gobierno ejecutivo por el Parlamento, se extienden a asuntos tan vitales para la supervivencia y el bienestar de la nación como la conducción de las relaciones con estados extranjeros y -lo que está en el corazón del presente caso- la defensa del reino contra enemigos potenciales. Adoptando la fraseología utilizada en el Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1953 (Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (1953) (Cmd. 8969)) del que el Reino Unido es parte, ahora se ha vuelto habitual en los estatutos referirse a este último como "seguridad nacional".
Señores, no veo ninguna razón por la que, simplemente porque un poder de decisión se derive de una ley común y no de una fuente legal, deba por esa razón ser inmune a la revisión judicial. Creo que la revisión judicial ha llegado a un punto en el que, sin reiterar ningún análisis de los pasos que se han seguido para llegar a ese punto, se pueden clasificar cómodamente en tres categorías los motivos por los que la acción administrativa está sujeta al control de la revisión judicial. El primer motivo lo llamaría "ilegalidad", el segundo "irracionalidad" y el tercero "incorrección procesal". Esto no quiere decir que un mayor desarrollo caso por caso no pueda, con el tiempo, añadir otros motivos. Pienso, en particular, en la posible adopción en el futuro del principio de "proporcionalidad", que se reconoce en el derecho administrativo de varios de nuestros colegas miembros de la Comunidad Económica Europea ; pero para resolver el presente caso bastarán los tres motivos ya bien establecidos que he mencionado.
Por "ilegalidad" como fundamento de control judicial quiero decir que el decisor debe entender correctamente la ley que regula su poder de decisión y debe aplicarla. Si tiene o no derecho a decidir es por excelencia una cuestión justiciable que debe ser decidida, en caso de controversia, por aquellas personas, los jueces, por quienes se ejerce el poder judicial del Estado.
Por "irracionalidad" me refiero a lo que hoy puede denominarse sucintamente "irracionalidad de Wednesbury" ( Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corporation [1948] 1 KB 223). Se aplica a una decisión que es tan escandalosa en su desafío a la lógica o a los estándares morales aceptados que ninguna persona sensata que hubiera aplicado su mente a la cuestión que se debe decidir podría haber llegado a ella. Si una decisión cae dentro de esta categoría es una cuestión que los jueces, por su formación y experiencia, deberían estar bien equipados para responder, o de lo contrario habría algo muy mal en nuestro sistema judicial. Para justificar el ejercicio de esta función por parte del tribunal, creo que hoy ya no es necesario recurrir a la ingeniosa explicación del vizconde Radcliffe en Edwards v Bairstow [1956] AC 14 de la irracionalidad como fundamento para que un tribunal revoque una decisión atribuyéndola a un error de derecho inferido, aunque no identificable, por parte del decisor. Hoy en día, la "irracionalidad" puede considerarse por sí sola un fundamento aceptado para poder atacar una decisión mediante revisión judicial.
He descrito el tercer punto como "incorrección procesal" en lugar de incumplimiento de las normas básicas de justicia natural o incumplimiento de la imparcialidad procesal hacia la persona que se verá afectada por la decisión. Esto se debe a que la susceptibilidad a la revisión judicial en virtud de este punto también abarca el incumplimiento por parte de un tribunal administrativo de las normas procesales expresamente establecidas en el instrumento legislativo por el que se le confiere su jurisdicción, incluso cuando dicho incumplimiento no implique ninguna negación de la justicia natural . Pero el presente caso no se refiere en absoluto a los procedimientos de un tribunal administrativo.
Señores, creo que los casos citados por mi noble y erudito amigo, Lord Roskill, demuestran que una decisión cuya fuente última de poder para tomarla no es una ley sino el common law (independientemente de que se le dé o no al common law la etiqueta de "prerrogativa") puede ser objeto de revisión judicial por motivos de ilegalidad, y esto se extiende a los casos en que el ámbito del derecho al que se refiere la decisión es la seguridad nacional, como demuestra la propia decisión de esta Cámara en Burmah Oil Co Ltd v Lord Advocate , 1964 SC (HL) 117. Si bien no veo ninguna razón a priori para descartar la "irracionalidad" como fundamento para la revisión judicial de una decisión ministerial adoptada en el ejercicio de poderes de "prerrogativa", me resulta difícil imaginar en cualquiera de los diversos ámbitos en los que la prerrogativa sigue siendo la única fuente del poder de toma de decisiones pertinente una decisión de un tipo que estaría abierta a un ataque a través del proceso judicial por este motivo. Tales decisiones generalmente implicarán la aplicación de la política gubernamental. Las razones por las que el decisor opta por una vía en lugar de otra no suelen tener que ver con cuestiones a las que, en caso de controversia, el proceso judicial esté adaptado para proporcionar la respuesta correcta, es decir, que el tipo de prueba que es admisible en los procedimientos judiciales y la forma en que debe presentarse tienden a excluir de la atención del tribunal consideraciones políticas en pugna que, para que la discreción del ejecutivo se ejerza sabiamente, deben sopesarse entre sí, un ejercicio de ponderación que los jueces, por su formación y experiencia, no están calificados para realizar. De modo que dejo esta cuestión abierta que se tratará caso por caso si, de hecho, alguna vez se plantea el caso.
Lord Roskill dijo lo siguiente: [11]
En resumen, la visión ortodoxa en ese momento era que el remedio para el abuso de la prerrogativa residía en el campo político y no en el judicial.
Pero por fascinante que sea explorar esta corriente principal de nuestra historia jurídica, hacerlo en conexión con la presente apelación tiene un aire de irrealidad. Hablar hoy de los actos del soberano como "irresistibles y absolutos" cuando la convención constitucional moderna requiere que todos esos actos sean realizados por el soberano siguiendo el consejo de los ministros del soberano en el poder y sean llevados a cabo por ellos es seguramente obstaculizar el desarrollo continuo de nuestro derecho administrativo al rememorar lo que Lord Atkin una vez llamó, aunque en un contexto diferente, el tintineo de las cadenas medievales de los fantasmas del pasado: véase United Australia Ltd v Barclays Bank Ltd [1941] AC 1, 29. [12] Espero que no esté fuera de lugar en este sentido citar una carta escrita en 1896 por el gran historiador legal FW Maitland al propio Dicey : "la única utilidad directa de la historia legal (no digo nada de su apasionante interés) radica en la lección de que cada generación tiene un enorme poder para dar forma a su propia ley": véase Richard A. Cosgrove, The Rule of Law; Albert Venn Dicey; Victorian Jurist (1980), p. 177. [13] Al afirmar esto, Maitland fue un profeta más grande de lo que él mismo podría haber previsto, ya que es nuestra historia legal la que ha permitido a la generación actual dar forma al desarrollo de nuestro derecho administrativo basándose en nuestra historia legal, pero sin verse obstaculizado por ella.
Señores, el derecho del ejecutivo a realizar un acto lícito que afecte los derechos del ciudadano, ya sea de manera adversa o beneficiosa, se basa en la concesión al ejecutivo de un poder que le permita realizar ese acto. La concesión de dicho poder suele conllevar sanciones legales que permiten que los tribunales, en caso necesario, lo apliquen. En la mayoría de los casos, ese poder se deriva de la ley, aunque en algunos casos, como en el presente caso, puede derivarse de la prerrogativa. En otros casos, como muestran las decisiones, los dos poderes pueden coexistir o el poder legal puede, por implicación necesaria, haber sustituido al antiguo poder de prerrogativa. Si el ejecutivo, en cumplimiento del poder legal, realiza un acto que afecta los derechos del ciudadano, no cabe duda de que, en principio, la forma de ejercer ese poder puede hoy ser cuestionada por uno o más de los tres motivos que he mencionado anteriormente en este discurso. Si el ejecutivo, en lugar de actuar en virtud de un poder legal, actúa en virtud de un poder prerrogativo y, en particular, de un poder prerrogativo delegado al demandado en virtud del artículo 4 del Decreto del Consejo de 1982, de modo que afecte a los derechos del ciudadano, no veo, a reserva de lo que diré más adelante, que exista alguna razón lógica por la que el hecho de que la fuente del poder sea la prerrogativa y no la ley deba privar hoy al ciudadano de ese derecho de impugnar la forma de su ejercicio que tendría si la fuente del poder fuera legal. En ambos casos, el acto en cuestión es el acto del ejecutivo. Hablar de ese acto como el acto del soberano tiene sabor a arcaísmo de siglos pasados. Al llegar a esta conclusión, estoy de acuerdo con mis nobles y eruditos amigos Lord Scarman y Lord Diplock, cuyos discursos he tenido la ventaja de leer en borrador desde que terminé de preparar este discurso.
Pero no creo que ese derecho de impugnación pueda ser incondicional. Creo que debe depender del objeto del poder prerrogativo que se ejerce. Durante la argumentación se dieron muchos ejemplos de poderes prerrogativos que, tal como se han expuesto en la actualidad, no creo que puedan ser objeto de revisión judicial. Los poderes prerrogativos como los relacionados con la celebración de tratados, la defensa del reino, la prerrogativa de clemencia, la concesión de honores, la disolución del Parlamento y el nombramiento de ministros, así como otros, no son, creo, susceptibles de revisión judicial porque su naturaleza y objeto son tales que no son susceptibles de un proceso judicial. Los tribunales no son el lugar donde se debe determinar si se debe celebrar un tratado o si se debe disponer de las fuerzas armadas de una manera particular o si se debe disolver el Parlamento en una fecha en lugar de otra.
En mi opinión, el ejercicio de la prerrogativa que permitió que se impartieran las instrucciones orales de 22 de diciembre de 1983 no entra, por su contenido, en lo que, a falta de una expresión mejor, yo llamaría las "categorías excluidas", algunas de las cuales acabo de mencionar. De ello se desprende que, en principio, no veo ninguna razón por la que esas instrucciones no deban ser objeto de revisión judicial.
Por tanto, en el ejercicio de las prerrogativas que la ley le ha concedido, el Rey es irresistible y absoluto, según las formas de la Constitución. Y, sin embargo, si las consecuencias de ese ejercicio son manifiestamente perjudiciales o deshonrosas para el reino, el Parlamento pedirá cuentas a sus consejeros de manera justa y severa.
—William Blackstone [14]
Los tribunales tradicionalmente no han estado dispuestos a someter los poderes de prerrogativa a revisión judicial. Los jueces sólo estaban dispuestos a declarar si existían o no poderes, no si se habían utilizado adecuadamente. [15] Por lo tanto, aplicaron sólo la primera de las pruebas de Wednesbury : si el uso era ilegal. Los académicos constitucionales como William Blackstone habrían considerado que eso era apropiado. [14]
Por lo tanto, el caso GCHQ fue sumamente importante, ya que sostuvo que la aplicación del control judicial dependería de la naturaleza de los poderes del gobierno, no de su origen. Si bien el uso de la prerrogativa real por razones de seguridad nacional se considera fuera del ámbito de los tribunales, la mayoría de sus otros usos son ahora revisables judicialmente de alguna forma. [16]
El caso GCHQ también confirmó que las convenciones no jurídicas podían estar sujetas a una " expectativa legítima ". Una convención no habría sido normalmente objeto de litigio, y era necesario que el tribunal demostrara que lo era en el presente caso: dicha regla se había establecido con respecto a las convenciones del Gabinete en el caso Attorney General v Jonathan Cape Ltd. Aunque el tribunal falló en contra del sindicato, se aceptó que la práctica invariable del ejecutivo constituía una base para la expectativa legítima. [17]
El caso también demuestra que la seguridad nacional sigue siendo una cuestión política, no jurídica: no debe ser determinada por un tribunal.
Resume el alcance del control judicial.
El Consejo de Sindicatos de la Función Pública, junto con otros, presentó el caso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos , pero fue considerado inadmisible. [18]
No hay diferencia entre la conclusión a la que llegaron Sus Señorías excepto... si la revisabilidad del ejercicio de un poder de prerrogativa está limitada al caso en que el poder ha sido delegado al que toma las decisiones mediante Orden en Consejo, de modo que el proceso de toma de decisiones que se busca revisar surge [dentro de] los términos de esa orden; o si la revisabilidad puede extenderse también, en un caso apropiado, a un ejercicio directo de un poder de prerrogativa.
Lord Brightman , CCSU contra el Ministro de la Función Pública [19]
En el caso R (Bancoult) v Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs (No 2) , visto en la Cámara de los Lores , una de las cuestiones decididas fue si los tribunales podían o no someter las órdenes del Consejo a revisión judicial. Los Lores acordaron por unanimidad que, si bien las órdenes del Consejo se definían como "legislación primaria" en la Ley de Derechos Humanos, existe una diferencia significativa en el sentido de que las órdenes del Consejo son un producto ejecutivo y carecen del "carácter representativo" que conlleva la autoridad y la aprobación parlamentarias. Por tanto, los Lores no veían "ninguna razón por la que la legislación de prerrogativa no debiera estar sujeta a revisión sobre la base de principios ordinarios de legalidad, racionalidad e impropiedad procesal de la misma manera que cualquier otra acción ejecutiva". [20]
En R (Miller) v The Prime Minister y Cherry v Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41, la Corte Suprema anuló una Orden del Consejo que buscaba prorrogar el Parlamento.