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El desarrollo de capacidades (o fortalecimiento de capacidades ) es la mejora de la capacidad de un individuo u organización para "producir, realizar o implementar". [1] Los términos desarrollo de capacidades y fortalecimiento de capacidades se han utilizado a menudo indistintamente, aunque una publicación del CAD de la OCDE afirmó en 2006 que el desarrollo de capacidades era el término preferible. [2] Desde la década de 1950, las organizaciones internacionales, los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y las comunidades utilizan el concepto de desarrollo de capacidades como parte del " desarrollo social y económico " en los planes nacionales y subnacionales. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo se define a sí mismo como "desarrollo de capacidades" en el sentido de "'cómo trabaja el PNUD " para cumplir su misión. [3] [4] El sistema de las Naciones Unidas lo aplica en casi todos los sectores, incluidos varios de los Objetivos de Desarrollo Sostenible que deben alcanzarse para 2030. Por ejemplo, el Objetivo de Desarrollo Sostenible 17 aboga por un mayor apoyo internacional para el desarrollo de capacidades en los países en desarrollo para apoyar los planes nacionales de implementación de la Agenda 2030. [ 5]
En virtud de la codificación del derecho internacional del desarrollo, el fortalecimiento de las capacidades es una "modalidad transversal de intervención internacional". A menudo se superpone o forma parte de intervenciones en materia de reforma de la administración pública , buena gobernanza y educación en sectores relacionados con los servicios públicos . [6]
El enfoque de consenso de la comunidad internacional para los componentes de creación de capacidad, según lo establecido por el Banco Mundial , las Naciones Unidas y la Comisión Europea, consta de cinco áreas: un marco de políticas claro, desarrollo institucional y marco legal , participación y supervisión ciudadana, mejoras en los recursos humanos , incluida la educación y la capacitación, y sostenibilidad . [7] [8] Algunas de estas áreas se superponen con otras intervenciones y sectores. Gran parte del enfoque actual se ha centrado en la capacitación y los insumos educativos [9], cuando puede ser un eufemismo para la educación y la capacitación. [10] Por ejemplo, el PNUD se centra en las necesidades de capacitación en su metodología de evaluación en lugar de en los objetivos de desempeño reales. [11]
El uso generalizado del término para estos múltiples sectores y elementos y la enorme cantidad de fondos de ayuda al desarrollo que se le dedican han dado lugar a controversias sobre su verdadero significado. También existe preocupación sobre su uso y sus impactos. En materia de financiación para el desarrollo internacional , las evaluaciones del Banco Mundial y otros donantes han revelado sistemáticamente problemas en esta categoría general de financiación que se remontan al año 2000. [12] [7] [13] Desde que el fortalecimiento de las capacidades se convirtió en un tema dominante en la ayuda internacional, los donantes y los profesionales han luchado por crear un mecanismo conciso para determinar la eficacia de las iniciativas de fortalecimiento de las capacidades. En 2015 se publicó un indicador de medición público independiente para la mejora y la supervisión de la gran variedad de iniciativas de fortalecimiento de las capacidades. Este sistema de puntuación se basa en el derecho internacional del desarrollo y en principios de gestión profesional. [14]
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Un "documento de buenas prácticas" del CAD de la OCDE define el desarrollo de capacidades de la siguiente manera: "El desarrollo de capacidades se entiende como el proceso mediante el cual las personas, las organizaciones y la sociedad en su conjunto liberan, fortalecen, crean, adaptan y mantienen la capacidad a lo largo del tiempo". [2] : 9 La capacidad se entiende como "la capacidad de las personas, las organizaciones y la sociedad en su conjunto para gestionar sus asuntos con éxito". [2] : 8
En 2006, el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE (CAD) afirmó que debería utilizarse el término "desarrollo de capacidades" en lugar del término "creación de capacidades", ya que "creación de capacidades" implicaría empezar desde una superficie plana y levantar paso a paso una nueva estructura, lo cual no es así. [2]
El conjunto de herramientas de la Comisión Europea define el desarrollo de capacidades de la misma manera y destaca que la capacidad se relaciona con las "habilidades", los "atributos" y un "proceso". [15] Es un atributo de las personas, las organizaciones individuales y los grupos de organizaciones. La capacidad se configura a partir de factores y actores externos, se adapta a ellos y reacciona ante ellos, pero no es algo externo, sino interno a las personas, las organizaciones y los grupos o sistemas de organizaciones. Por lo tanto, el desarrollo de capacidades es un proceso de cambio interno a las organizaciones y las personas.
La Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR) , anteriormente Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para la Reducción de Desastres (UNISDR), define el desarrollo de capacidades en el ámbito de la reducción del riesgo de desastres como "el proceso mediante el cual las personas, las organizaciones y la sociedad estimulan y desarrollan sistemáticamente su capacidad a lo largo del tiempo para alcanzar objetivos sociales y económicos, incluso mediante la mejora de los conocimientos, las habilidades, los sistemas y las instituciones, dentro de un entorno social y cultural más amplio". [16]
Fuera de las intervenciones internacionales, el fortalecimiento de capacidades puede referirse al fortalecimiento de las habilidades de las personas y las comunidades, en pequeñas empresas y en movimientos de base locales. Las ONG [17] y los gobiernos utilizan el fortalecimiento de capacidades organizacionales para orientar su desarrollo y sus actividades internas como una forma de mejoras gerenciales posteriores a las prácticas administrativas.
En 2006, el Comité de Expertos de las Naciones Unidas en Administración Pública propuso un término adicional, "fortalecimiento de la capacidad comunitaria". [18] Se define como un proceso continuo de desarrollo a largo plazo que involucra a todas las partes interesadas, en contraposición a las prácticas que limitan la supervisión y la participación en las intervenciones con los gobiernos. La lista de partes que define como "comunidad" incluye ministerios, autoridades locales, organizaciones no gubernamentales, profesionales, miembros de la comunidad, académicos y más. Según el Comité, el fortalecimiento de la capacidad se lleva a cabo a nivel individual, institucional, social y "no formativo". [18]
El término "desarrollo de capacidades comunitarias" (CCB, por sus siglas en inglés) comenzó a utilizarse en 1995 y desde entonces se hizo popular, por ejemplo, en la literatura sobre políticas en el Reino Unido, en particular en el contexto de las políticas urbanas, la regeneración y el desarrollo social. [19] Sin embargo, es difícil distinguirlo de la práctica del " desarrollo comunitario ". [20] "Se basa en un modelo deficitario de comunidades que no logra involucrarse adecuadamente con sus propias habilidades, conocimientos e intereses". Por lo tanto, no aborda adecuadamente las razones estructurales de la pobreza y la desigualdad. [20]
El Banco Mundial , las Naciones Unidas y la Comisión Europea describen el desarrollo de capacidades como un proceso que consta de cinco áreas: un marco de políticas claro, desarrollo institucional y marco legal, participación ciudadana/democrática y supervisión, mejoras en los recursos humanos , incluida la educación y la capacitación, y sostenibilidad . [7] [8]
Las Directrices para el desarrollo de la capacidad del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo presentan un marco de desarrollo de la capacidad que comprende tres niveles interconectados de capacidad: individual, institucional y de políticas facilitadoras. [21]
Pensar en el desarrollo de capacidades como una mera capacitación o desarrollo de recursos humanos es insuficiente. [22] : 74
El discurso y el concepto de desarrollo de capacidades han estado tradicionalmente estrechamente asociados con la cooperación para el desarrollo . [23] : 4
El PNUD fue uno de los precursores en el diseño de intervenciones internacionales en la categoría de fortalecimiento y desarrollo de capacidades. A principios de los años 1970, el PNUD ofreció orientación a su personal y a los gobiernos sobre lo que denominó "fortalecimiento institucional", que es uno de los pilares de su trabajo actual y forma parte de una categoría de "reforma de la administración pública".
En la década de 1970, las organizaciones internacionales hicieron hincapié en la creación de capacidad mediante la capacitación en habilidades técnicas en las zonas rurales y también en los sectores administrativos de los países en desarrollo . [24] En la década de 1980 ampliaron aún más el concepto de desarrollo institucional. El "desarrollo institucional" se consideró como un proceso a largo plazo de intervenciones en el gobierno de un país en desarrollo, las instituciones del sector público y privado y las ONG. [24]
En el marco del "plan estratégico para el desarrollo 2008-2013" del PNUD , el fortalecimiento de la capacidad es la "contribución fundamental de la organización al desarrollo". El PNUD se centró en el fortalecimiento de la capacidad a nivel institucional y ofrece un proceso de seis pasos para el fortalecimiento sistemático de la capacidad. [11] Los seis pasos son: realizar una evaluación de las necesidades de capacitación, involucrar a las partes interesadas en el fortalecimiento de la capacidad, evaluar las necesidades y los activos en materia de capacidad, formular una respuesta de fortalecimiento de la capacidad, implementar una respuesta de fortalecimiento de la capacidad y evaluar el fortalecimiento de la capacidad. [11]
Desde aproximadamente 2005, la agenda de desarrollo de capacidades ha sido adoptada también más allá de la comunidad de ayuda tradicional. Esto es particularmente cierto en el caso de África: por ejemplo, la Unión Africana ha desarrollado un Marco Estratégico de Desarrollo de Capacidades y está utilizando el desarrollo de capacidades como uno de los tres temas para estructurar su portal de Internet sobre Eficacia del Desarrollo. [23] : 7
Las tendencias en materia de cooperación para el desarrollo determinan la manera en que se debate el desarrollo de capacidades. Entre ellas se incluyen, por ejemplo, nuevas formas de financiación y una menor dicotomía Norte-Sur ; más liderazgo interno y menos poder de los donantes; la resiliencia como marco en entornos frágiles; y una mayor participación del sector privado. [23]
El PNUD integró este sistema de creación de capacidad en su labor para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para el año 2015. [25] El PNUD afirma que se centró en la creación de capacidad a nivel institucional porque creía que "las instituciones están en el corazón del desarrollo humano y que cuando pueden desempeñarse mejor, [...] pueden contribuir de manera más significativa al logro de los objetivos nacionales de desarrollo humano". [11]
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas mencionan la creación de capacidad (en lugar de su desarrollo) en varios lugares: el Objetivo de Desarrollo Sostenible 17 es “Fortalecer los medios de implementación y revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible” [5] , y la meta 9 de ese objetivo está formulada como “Mejorar el apoyo internacional para implementar una creación de capacidad efectiva y específica en los países en desarrollo a fin de apoyar los planes nacionales para implementar todos los Objetivos de Desarrollo Sostenible, incluso mediante la cooperación Norte-Sur, Sur-Sur y triangular” [26] .
El Objetivo de Desarrollo Sostenible 6 también incluye la creación de capacidad en su Meta 6a, que es "De aquí a 2030, ampliar la cooperación internacional y el apoyo a la creación de capacidad de los países en desarrollo en actividades y programas relacionados con el agua y el saneamiento, incluidas las tecnologías de captación de agua, desalinización, uso eficiente del agua, tratamiento de aguas residuales, reciclado y reutilización". [26] De manera similar, la Meta 8.10 del Objetivo de Desarrollo Sostenible 8 establece "Fortalecer la capacidad de las instituciones financieras nacionales para fomentar y ampliar el acceso a los servicios bancarios, de seguros y financieros para todos".
En 2009, unos 20.000 millones de dólares anuales de financiación para intervenciones internacionales de desarrollo se destinaron al desarrollo de capacidades; aproximadamente el 20% de la financiación total en esta categoría [27] : 1 El Banco Mundial comprometió más de 1.000 millones de dólares al año a este servicio en préstamos o donaciones (más del 10% de su cartera de casi 10.000 millones de dólares). [7]
Una publicación del CAD de la OCDE en 2005 estimó que "alrededor de una cuarta parte de la ayuda de los donantes, o más de 15 mil millones de dólares al año, se ha destinado a la "cooperación técnica", la mayor parte de la cual está aparentemente destinada al desarrollo de capacidades". [2] : 7
Una de las ideas más fundamentales asociadas con el fortalecimiento de las capacidades es la de fortalecer las capacidades de los gobiernos de los países en desarrollo para que puedan manejar los problemas asociados con la protección del medio ambiente y las necesidades económicas y sociales. El desarrollo de la capacidad de un gobierno, ya sea a nivel local, regional o nacional, puede mejorar la gobernanza y conducir al desarrollo sostenible y a la reforma política. El fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos suele apuntar a la capacidad de un gobierno para elaborar presupuestos, recaudar ingresos, crear y aplicar leyes y promover la participación cívica. [28]
Los donantes internacionales suelen incluir el fortalecimiento de las capacidades como una forma de intervención con los gobiernos locales o las ONG que trabajan en zonas en desarrollo. [17] Un estudio de 2001 observó que "el acto de replantear las aspiraciones y la estrategia es a menudo el primer paso para mejorar la capacidad de una organización". En segundo lugar, es importante una buena gestión (personas comprometidas en puestos superiores para que el fortalecimiento de las capacidades se lleve a cabo). En tercer lugar, se requiere paciencia: "hay pocas soluciones rápidas cuando se trata de fortalecer las capacidades". [17]
Algunos métodos de desarrollo de capacidades para las ONG podrían incluir visitas a centros de capacitación, organización de visitas de exposición, apoyo de oficina y documentación, capacitación en el trabajo, centros de aprendizaje y consultas.
Para las organizaciones del sector privado, el desarrollo de capacidades puede ir más allá de la mejora de los servicios para las organizaciones públicas e incluir la recaudación de fondos y la generación de ingresos, la diversidad, las asociaciones y la colaboración, el marketing, el posicionamiento, la planificación y otras actividades relacionadas con la producción y el rendimiento. [29] :35–36 El desarrollo de capacidades de las organizaciones privadas implica la acumulación de activos tangibles e intangibles de una organización. [30] El desarrollo organizacional (DO) es el estudio e implementación de prácticas, sistemas y técnicas que afectan el cambio organizacional. El objetivo del DO es modificar el desempeño y/o la cultura de una organización. [31]
Las dificultades para lograr resultados en los proyectos de desarrollo de capacidades se han descrito con regularidad en diversas publicaciones. Por ejemplo, en 2006, un documento del CAD de la OCDE afirmaba que: "los resultados de la evaluación confirman que el desarrollo de capacidades sostenibles sigue siendo una de las áreas más difíciles de la práctica del desarrollo internacional. El desarrollo de capacidades ha sido uno de los objetivos menos sensibles de la asistencia de los donantes, quedando rezagado respecto de los avances en el desarrollo de infraestructuras o en la mejora de la salud y la mortalidad infantil". [2] : 7
Desde que el desarrollo de capacidades se convirtió en un tema dominante en la ayuda internacional , los donantes y los profesionales han luchado para crear un mecanismo conciso para determinar la eficacia de las iniciativas de desarrollo de capacidades.
El reconocimiento de los problemas en las intervenciones de fortalecimiento de la capacidad en las evaluaciones financiadas y gestionadas por organizaciones internacionales se remonta al año 1999. [32] [13] Un examen del Banco Mundial en el año 2000 encontró muchos ejemplos en los que las intervenciones de fortalecimiento de la capacidad socavaron los esfuerzos de gestión pública. En estos casos, se obstaculizaron la reforma del sector público y el fortalecimiento institucional. [12] : 41 En 2005, el Banco observó nuevamente en sus evaluaciones que las prácticas comerciales en su trabajo de fortalecimiento de la capacidad no son tan rigurosas como en otras áreas. Por ejemplo, faltaban procesos estándar de garantía de calidad en la etapa de diseño. [7] El PNUD informó de problemas similares en 2002 cuando revisó sus proyectos de fortalecimiento de la capacidad. [14] [13] : 8
En 2007 se propusieron criterios específicos para la evaluación y el seguimiento eficaces del fortalecimiento de la capacidad de las ONG, aunque sólo en términos generales, sin medidas claras para la herramienta. [33] La propuesta sugería únicamente que la evaluación de la capacidad de las ONG para el fortalecimiento de la capacidad debería basarse en una combinación de seguimiento de los resultados de sus actividades y también en una forma más abierta y flexible de seguimiento que también tuviera en cuenta la autosuperación y la cooperación. Otros deseos eran que el seguimiento de la eficacia del fortalecimiento de la capacidad debería incluir la claridad de la misión de la organización, el liderazgo de la organización, el aprendizaje de la organización, el énfasis de la organización en el desarrollo en el trabajo y los procesos de seguimiento de la organización.
En 2007, USAID publicó un informe sobre su enfoque para monitorear y evaluar el fortalecimiento de capacidades. [34] Según el informe, USAID monitorea los objetivos del programa, los vínculos entre los proyectos y las actividades de una organización y sus objetivos, los indicadores mensurables de un programa u organización, la recopilación de datos y los informes de progreso. USAID señaló dos tipos de indicadores de progreso: "indicadores de producto" e "indicadores de resultado". Los indicadores de producto miden cambios o resultados inmediatos, como el número de personas capacitadas. Los indicadores de resultado miden el impacto, como las leyes cambiadas debido a los defensores capacitados. Sin embargo, tanto el "número de personas capacitadas" como las "leyes cambiadas" son solo insumos o insumos intermedios y no miden las mejoras reales en el "desempeño" en términos de resultados mensurables de los organismos públicos que son la definición de fortalecimiento de capacidades.
A pesar de estas afirmaciones sobre la existencia de estos enfoques de evaluación, había poco más que listas de insumos y productos sin uso de estándares de gestión profesional o cualquier tipo de supervisión real, y un informe para el Banco Mundial en 2009 señaló que las fallas eran profundas y sistémicas, donde las medidas utilizadas son "hojas de sonrisas", que preguntan a los beneficiarios si están "felices" o "en mejor situación" y miden cosas como "mayor conciencia", "habilidades mejoradas" y "trabajo en equipo mejorado" que son "impulsadas localmente", en lugar de si los problemas subyacentes se resuelven y se abstienen de preguntar si puede haber agendas ocultas para comprar influencia, subsidiar a las élites y continuar la dependencia. [27] : 34
En 2015 se publicó un indicador de medición pública independiente para la mejora y supervisión de la gran variedad de iniciativas de creación de capacidad, con puntuación y basado en el derecho internacional del desarrollo y los principios de gestión profesional. [14] Este indicador integral para la creación de capacidad se propuso como parte de los elementos que codifican el derecho internacional del desarrollo en un tratado. Consta de 20 elementos específicos que aplican el derecho, los principios administrativos, los conceptos de las ciencias sociales y los conceptos educativos para resolver los problemas reales que ocurren y promover la supervisión pública y la rendición de cuentas. [14] El indicador tiene dos secciones: una con 11 preguntas para asegurar la aplicación adecuada de los cinco principios reconocidos de creación de capacidad, analizando su aplicación en el diagnóstico y diseño de una intervención (7 preguntas), la sostenibilidad de la reforma (2 preguntas) y la buena gobernanza (2 preguntas), y la segunda, con 9 preguntas para asegurar el profesionalismo y las salvaguardas contra los conflictos de intereses, las consecuencias no deseadas y la distorsión de los sistemas públicos y privados. [14] Este indicador es uno de los 13 que forman parte del tratado de derecho internacional del desarrollo y puede aplicarse con los demás indicadores para sectores específicos y principios de desarrollo, así como para asegurar la calidad de los sistemas de evaluación. [14]
La crítica del desarrollo de capacidades se ha centrado en la ambigüedad que lo rodea en términos de su enfoque previsto, su eficacia, el papel de las organizaciones de infraestructura (como las redes de empoderamiento), [35] y la falta de voluntad o incapacidad de los organismos públicos para aplicar sus propios principios y el derecho internacional . [23] [2] [14]
Se ha dicho que el desarrollo de capacidades es una palabra de moda en el ámbito del desarrollo que conlleva una gran carga normativa pero poca interrogación crítica y revisión apropiada. [36] [14] El término desarrollo de capacidades suele estar "cargado de valor positivo". [37]
A pesar de que hace unos 20 años que se reconocen los problemas, los profesionales siguen señalando que algunos proyectos de desarrollo de capacidades no son más que "tirar dinero a la basura sin lógica ni análisis" [14] , y otros son "sobornos encubiertos a funcionarios gubernamentales e intentos de socavar estructuras gubernamentales enteras mediante la creación de ministerios dirigidos por extranjeros y partidos políticos o la sociedad civil con influencia extranjera para presionar a favor de intereses extranjeros" utilizando las intervenciones como una forma de "poder blando" [14] . Un problema común de las intervenciones que se centran en la educación y la formación de funcionarios gubernamentales extranjeros es que son similares a intentar "enseñar a los elefantes a volar" o "enseñar a los lobos a no comer ovejas" mientras se evitan los cambios reales necesarios para tener un impacto [14] .
En el marco del derecho internacional del desarrollo, también existe la preocupación de que gran parte de la implementación de la creación de capacidad ha sido y sigue siendo una violación de los tratados internacionales existentes, como la Declaración de las Naciones Unidas contra la Corrupción y el Soborno, artículos 15, 16, 18 y 19. [6] [38]
A continuación se presentan ejemplos de creación de capacidad en países en desarrollo: