La burocracia es un modismo que se refiere a regulaciones o conformidad con reglas o estándares formales que se afirman que son excesivos, rígidos o redundantes, o a la burocracia que se afirma obstaculiza o impide la acción o la toma de decisiones. Generalmente se aplica a gobiernos , corporaciones y otras grandes organizaciones. Las cosas que a menudo se describen como "burocracia" incluyen completar trámites, obtener licencias, hacer que varias personas o comités aprueben una decisión y varias reglas de bajo nivel que hacen que la gestión de los asuntos sea más lenta, más difícil o ambas cosas. [1] [2] [3] Se ha descubierto que la burocracia obstaculiza el desempeño organizacional y el bienestar de los empleados en todos los países y contextos mediante un metanálisis y una metarregresión en 2021, y especialmente la burocracia interna impuesta por la propia organización a sus empleados. fue identificado como particularmente dañino. [4] Un concepto relacionado, carga administrativa , se refiere a los costos que los ciudadanos pueden experimentar en su interacción con el gobierno, incluso si las regulaciones o procedimientos burocráticos sirven para propósitos legítimos.
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En general, se cree que el término se originó con la administración española de Carlos V , rey de España y emperador del Sacro Imperio Romano Germánico , a principios del siglo XVI, quien comenzó a utilizar la burocracia en un esfuerzo por modernizar la administración que dirigía su vasto imperio. La burocracia se utilizaba para unir los expedientes administrativos más importantes que requerían una discusión inmediata por parte del Consejo de Estado , y separarlos de las cuestiones que eran tratadas de forma administrativa ordinaria, que eran encuadernadas con cordeles ordinarios. [5]
Aunque no gobernaban un territorio tan vasto como Carlos V , esta práctica de utilizar la burocracia para separar los expedientes importantes que debían discutirse fue rápidamente copiada por los demás monarcas europeos modernos para acelerar sus máquinas administrativas. [ cita necesaria ]
La tradición continuó hasta los siglos XVII y XVIII. En David Copperfield , Charles Dickens escribió: "Britannia, esa desafortunada hembra, está siempre delante de mí, como un ave atada: ensartada de pies a cabeza con bolígrafos de oficina y atada de pies y manos con cinta roja". La práctica inglesa de encuadernar documentos y documentos oficiales con trámites burocráticos se popularizó en los escritos de Thomas Carlyle [6] , protestando contra la inercia oficial con expresiones como "Poco más que una máquina parlante burocrática y una infeliz bolsa de elocuencia parlamentaria". Hasta el día de hoy, la mayoría de los escritos de los abogados defensores , y los de clientes privados, están atados con una cinta de color rosa conocida como "cinta rosa" o "cinta legal". [ cita necesaria ]
A finales del siglo XX y durante el siglo XXI, con los funcionarios públicos utilizando computadoras y tecnología de la información, todavía se puede observar un legado de la administración del Imperio español donde algunas partes de los niveles superiores de la administración española continúan la tradición de usar trámites burocráticos para unir expedientes importantes que deben debatirse y mantenerlos sujetos a trámites burocráticos cuando el expediente esté cerrado. Este es, por ejemplo, el caso del Consejo de Estado español , el consejo consultivo supremo del Gobierno español . Por el contrario, los tribunales inferiores españoles utilizan cordeles ordinarios para agrupar documentos, ya que se supone que sus casos no deben ser vistos en niveles superiores. [ cita necesaria ] El Gobierno español planea [ ¿cuándo? ] eliminar progresivamente el uso de papel y abandonar la práctica de utilizar cordeles. [ cita necesaria ]
A principios del siglo XXI, la burocracia española sigue siendo notoria por sus niveles inusualmente extremos de burocracia (en sentido figurado). [7] En 2013, el Banco Mundial clasificó a España en el puesto 136 de 185 países por su facilidad para iniciar un negocio, lo que requería una media de 10 trámites y 28 días. [8]
Problemas similares persisten en toda América Latina . [7] [9] Por ejemplo, México fue el hogar original de Syntex , una de las firmas farmacéuticas más importantes del siglo XX, pero en 1959, la compañía se mudó a la ciudad estadounidense de Palo Alto, California (en lo que ahora es Silicon Valle ) porque sus científicos estaban hartos de los retrasos burocráticos del gobierno mexicano que obstaculizaban repetidamente sus investigaciones. [10] A partir de 2009, en México, se necesitaban seis meses y una docena de visitas a agencias gubernamentales para obtener un permiso para pintar una casa, [11] y para obtener una receta mensual de gamma globulina para la agammaglobulinemia ligada al cromosoma X, un paciente tenía que obtener firmas de dos médicos del gobierno y sellos de cuatro burócratas distintos antes de presentar la receta en un dispensario. [12]
En Estados Unidos, la reducción de la burocracia fue un principio central de un estudio de Revisión Nacional del Desempeño de 1993 solicitado por la Administración Clinton . [13]
La burocracia se puede definir como reglas, regulaciones y procedimientos organizacionales que no desempeñan ninguna función social o administrativa significativa. La formalización y la burocracia continúan vigentes y provocan ineficiencia, retrasos inútiles y frustración.
Otra definición de burocracia adoptada en muchos estudios la define como reglas, regulaciones y procedimientos que permanecen vigentes e implican una carga de cumplimiento, pero que no promueven los propósitos legítimos que las reglas pretendían cumplir.
La carga de cumplimiento, que es el primer componente de esta definición, se refiere al esfuerzo y el tiempo que lleva cumplir una norma. La funcionalidad, el segundo componente, se refiere al grado percibido en el que una norma, reglamento o procedimiento cumple el propósito que pretende regular; cuando no es así, se trata de burocracia versus burocracia verde, una regla útil. Ambos componentes (una carga de cumplimiento y una falta de funcionalidad) deben estar presentes antes de que una regla pueda clasificarse como burocracia. [14]
Según una visión del mundo pospositivista conocida como "enfoque de eficacia funcional" o "visión costo-beneficio", la burocracia está determinada por formalidades ineficaces observables y objetivas en las agencias públicas, lo que significa que son disfuncionales para la organización y no válidas para el propósito previsto. . Esta noción ha surgido en la burocracia como "reglas, regulaciones y procedimientos que permanecen vigentes y suponen una carga de cumplimiento para la organización, pero no tienen eficacia para el objeto funcional de las reglas". [15]
Las definiciones correspondientes sobre burocracia se han categorizado de dos maneras:
En esencia, la regulación existe para crear valor público y aporta valor especialmente para los ciudadanos afectados por el comercio desleal, los monopolios, las externalidades y las fallas del mercado; y de las empresas que se benefician de la regulación en forma de protección del mercado, subsidios y protección de títulos: aquellas que quieren que la regulación cree la certeza que necesitan para tomar sus decisiones comerciales. [17]
Entonces, ¿por qué se considera que la regulación es una "burocracia"?
En las revisiones regulatorias y en el debate público sobre la regulación, el término "burocracia" puede usarse indistintamente con "regulación". Sin embargo, la burocracia y la regulación no son lo mismo; la diferencia es que la primera es un término utilizado para describir los requisitos regulatorios que exceden “la cantidad mínima de intervención necesaria para abordar un problema social o económico identificado”. [17]
La revolución neoliberal de los años setenta y principios de los ochenta, encabezada por el presidente estadounidense Ronald Reagan y la primera ministra británica Margaret Thatcher, identificó al Estado como el principal culpable de la "estanflación", la combinación de alto desempleo, alta inflación y bajo crecimiento económico. Se argumentó que el papel del gobierno debería ser el de dirigir, no el de remar. Los gobiernos eran vistos como costosos, ineficientes, ineficaces, reacios al riesgo, coercitivos y capturados por buscadores de rentas e intereses sectoriales. [17]
En Australia, organizaciones como el Instituto de Asuntos Públicos se han hecho eco de estos sentimientos, describiendo el crecimiento del "Estado regulador" como evidencia de un intento de socavar la democracia australiana y una amenaza a los sistemas de control democrático, judicial, parlamentario y administrativo. El creciente uso de instrumentos legislativos y cuasi-legislación, conocidos como "materia oscura regulatoria", se considera un ataque a la responsabilidad democrática. Se afirma que Australia sufre una "crisis burocrática" causada por una "avalancha" de regulación. [17]
Sin embargo, la reforma regulatoria es necesaria, y una revisión reciente [17] afirmó que la actual combinación de regulación con burocracia, intencional o no, no producirá mejoras regulatorias. Más bien, para responder mejor a la “guerra política contra la regulación y la burocracia”, el punto de partida de cualquier gobierno debería ser que la regulación sea vista como un activo y no como un pasivo.
La burocracia se utiliza a menudo indistintamente con la regulación o el cumplimiento en general. En el contexto de las "guerras políticas contra la burocracia", los comentarios que se centran en los orígenes y el propósito de la regulación señalan que la regulación puede surgir de varias fuentes. Estas pueden incluir respuestas a fallas o incidentes del mercado, presión ciudadana y campañas de organizaciones no gubernamentales. Por lo tanto, una 'guerra contra la burocracia' se considera inherentemente política y se relaciona con diferentes perspectivas sobre la función de la regulación y el papel del Estado en la sociedad y la relación apropiada entre el gobierno, las empresas y la comunidad. [18]
Las medidas de burocracia pueden intentar calcular los costos de las actividades impuestas por la regulación, o pueden intentar cuantificar el tamaño del problema en referencia al número de regulaciones, instrumentos legislativos o el número de licencias o permisos que existen en referencia. a un determinado sector. Sin embargo, este tipo de análisis que cuentan palabras o instrumentos se consideran "formas burdas de medir la carga de la regulación". Pueden combinar tareas administrativas simples con sistemas de registro complejos o bizantinos, y también pueden combinar actividades regulatorias legítimas con trámites burocráticos, dada la subjetividad de si un requisito es o no trámite burocrático. [19]
La capacidad del servicio público para cuantificar los beneficios y costos de la regulación también es complicada; un enfoque limitado en la eficiencia de costos en la regulación puede oscurecer o descartar otros valores como la transparencia, la rendición de cuentas y la equidad. Por lo tanto, las declaraciones o análisis de impacto regulatorio son potencialmente comprometidos o problemáticos cuando adoptan una perspectiva estrecha.
La expresión "reducción de la burocracia" generalmente se refiere a una reducción de los obstáculos burocráticos a la acción. Los académicos de la administración pública han estudiado el impacto de la burocracia en los servidores públicos a través de investigaciones sobre el desempeño administrativo, el impacto en el comportamiento y la calidad de las reglas. [20]
Los representantes empresariales a menudo afirman que la burocracia es una barrera para las empresas, especialmente las pequeñas. En Canadá, la Federación Canadiense de Empresas Independientes [21] ha realizado una extensa investigación [22] sobre el impacto de la burocracia en las pequeñas empresas. 'En 2018, las pequeñas empresas estaban sujetas a 15.875 requisitos reglamentarios de Health Canada, 1.808 de la Agencia Tributaria de Canadá y 4.519 de Finance Canada. Según datos recopilados por el gobierno federal, se impusieron a las empresas un total de 136.121 requisitos federales, además de los requisitos provinciales. La regla Uno por Uno del gobierno canadiense recomienda que los reguladores compensen los nuevos costos en los dos años posteriores a la implementación de la nueva regulación. De 2012 a 2018, Ottawa eliminó 131 reglamentos individuales, lo que redujo la carga administrativa en 30,6 millones de dólares. Sin embargo, durante ese mismo período, 76 nuevas regulaciones quedaron exentas de la regla Uno por Uno. [23]
La Comisión Europea organiza un concurso que ofrece un premio a la "Mejor idea para reducir la burocracia". El concurso tiene como objetivo "identificar sugerencias innovadoras para reducir la burocracia innecesaria derivada de la legislación europea". [24] En 2008, la Comisión Europea celebró una conferencia titulada "Reducir la burocracia para Europa". El objetivo de la conferencia era "reducir la burocracia y la burocracia excesiva" para ayudar a "los empresarios y empresarios a mejorar su competitividad". [25]
Más allá de las reducciones reales de la burocracia, alguna evidencia sugiere que la aplicación de reglas de manera consistente y justa puede afectar positivamente el grado en que los ciudadanos perciben que existe burocracia en una agencia gubernamental. [26]
Un análisis australiano indica que, si bien la burocracia a menudo se describe como muy costosa para las empresas, la forma de calcularla resulta compleja. Es posible que las suposiciones sobre los costos de la burocracia no siempre tengan en cuenta los beneficios de la regulación; Es importante distinguir entre los costos del cumplimiento per se y los costos de la burocracia, que pueden ser un subconjunto del cumplimiento. Los análisis de los costos de la burocracia suelen ser compilados por quienes soportan los costos, y una investigación australiana indica que estos son a menudo recogidos y repetidos acríticamente, por ejemplo por los medios de comunicación, y que, por lo tanto, las suposiciones a menudo no se prueban. [27]
"Carga administrativa" es un concepto relacionado con "burocracia". [28] [29] [30] [31] Mientras que la burocracia sugiere que las regulaciones no sirven a propósitos legítimos, el concepto de carga administrativa reconoce que las regulaciones que están destinadas a buenos propósitos pueden, no obstante, implicar una carga. [28] La carga administrativa puede definirse como "los costos de aprendizaje, psicológicos y de cumplimiento que los ciudadanos experimentan en sus interacciones con el gobierno". [32] A veces estos costos se consideran legítimos o necesarios si logran valores públicos importantes sin crear una carga demasiado onerosa para los ciudadanos. [33]
Sin embargo, la carga administrativa puede exacerbar la desigualdad cuando no se distribuye uniformemente o cuando afecta a las personas de manera diferente. [34] Por ejemplo, los Khawaja Sira en Pakistán—individuos que "culturalmente no están identificados como hombres ni mujeres"—enfrentan costos psicológicos de discriminación y costos de cumplimiento inusualmente altos cuando intentan obtener identificaciones legales. [35] Las personas históricamente explotadas o marginadas pueden optar por no buscar beneficios para los cuales son elegibles, abandonar programas gubernamentales o tener interacciones negativas con burócratas como resultado de cargas administrativas desiguales. [36] [37] [38] Dependiendo del área de beneficios y el nivel de carga experimentado, estas consecuencias podrían tener efectos negativos en la salud, el empleo y el bienestar de las personas. [39] Las desigualdades sociales existentes también aumentan la probabilidad de que las personas vulnerables experimenten cargas administrativas en primer lugar basadas en su identidad y los beneficios que buscan (por ejemplo, licencia de maternidad o beneficios de cuidado de niños ). [40] [41] Existe cierta evidencia de que las percepciones de merecimiento podrían influir en la voluntad de los políticos de permitir pasivamente cargas administrativas o crearlas activamente a través del diseño de políticas; Esta teoría tiene implicaciones de equidad si se considera que los miembros de grupos marginados son menos merecedores. [42]
Cualquier parte puede percibir la regulación como burocracia o legítima; clientes, el público, la agencia responsable y los empleados cuyo papel es hacer cumplir la regulación. Las investigaciones han encontrado que cuando los miembros del sindicato pasan tiempo en reuniones y entornos sindicales formales, pueden internalizar las perspectivas sindicales sobre cuestiones tales como procesos y procedimientos, muchos de los cuales tienen como objetivo beneficiar a los miembros del sindicato. Cuando los miembros internalizan estos valores, es más probable que perciban las regulaciones o reglas como beneficiosas, en lugar de burocracia. En el contexto del servicio público, esto puede ser valioso, ya que estos miembros serán responsables de hacer cumplir o implementar las reglas. Cuando los miembros perciben las reglas como valiosas, es más probable que las cumplan o hagan cumplir voluntariamente, lo que parece ser más eficiente que el cumplimiento "forzado". [43]
Las investigaciones han encontrado que los trabajadores del servicio público se ven muy afectados por la burocracia, lo que afecta su satisfacción laboral. Existe una relación identificada entre las motivaciones de los trabajadores para hacer su trabajo, que a menudo son prosociales, definidas como roles que benefician a otros, y la carga de la burocracia que les quita el tiempo que pueden dedicar a ayudar a los demás.
El modelo Demandas-Recursos Laborales proporciona un marco útil para comprender cómo la burocracia afecta la satisfacción laboral de los empleados del servicio público. [44] Las exigencias laborales son tareas que requieren la capacidad física y mental de los empleados, con especial atención a sus actitudes y comportamiento. Los recursos laborales, por otro lado, se relacionan con aspectos dentro del entorno laboral que apoyan a los empleados en su desarrollo, afrontamiento y consecución de objetivos. [45]
La burocracia se caracteriza como una "demanda laboral" que cuesta energía a los trabajadores y reduce su satisfacción laboral. Se caracteriza además como un factor que reduce el "contacto laboral", es decir, las interacciones con los clientes o el tiempo dedicado a lo que los trabajadores perciben como actividad principal. La burocracia también reduce el "impacto en el trabajo", ya que puede reducir la flexibilidad y la autonomía en la realización de tareas, lo que afecta la forma en que los trabajadores perciben su capacidad para influir en su trabajo. En conjunto, estos describen el impacto de la burocracia en la satisfacción laboral de algunos empleados del servicio público en roles prosociales. [46]
La burocracia también puede hacer que los empleados pierdan la motivación, lo que en consecuencia puede provocar agotamiento. [47] Esto puede deberse a que los empleados se enfrentan a una mayor carga de cumplimiento debido a que los servidores públicos pierden su autonomía y sentido de competencia, que puede ser una fuente esencial de motivación. [48] Otros ejemplos de cómo la burocracia puede afectar la satisfacción laboral incluyen: • Para los empleadores que desean brindar a sus empleados oportunidades de desarrollo profesional, la burocracia interna a través de mayores reglas y procedimientos también aumenta el comportamiento controlador de los líderes organizacionales y les impide apoyar a sus emplear • Para los empleados de primera línea, la burocracia interna puede afectar su satisfacción laboral cuando pasan menos tiempo atendiendo al público debido a que dedican más tiempo [49]
La mayor adopción de tecnología dentro del servicio público es un ejemplo de cómo la burocracia puede afectar la satisfacción laboral de los empleados. [50] Aunque la tecnología es reconocida como una herramienta que puede mejorar la eficiencia y el desempeño, también puede obstaculizar a los empleados si no se les brinda el apoyo adecuado (recursos laborales) para poder asumir un cambio en su rol, responsabilidades y expectativas. , y hacerlo bien. [51] Si los empleados perciben los cambios en los requisitos de su trabajo y las tareas diarias como onerosos o que no mejoran su capacidad para hacer su trabajo, esto se clasifica como burocracia. [52]
La carga de cumplimiento que puede conllevar la introducción de nueva tecnología también puede causar que los empleados experimenten fatiga mental si enfrentan desafíos con regularidad. En consecuencia, esto puede hacer que los empleados se desconecten de su trabajo y de sus compañeros. [53]
Una investigación realizada sobre las experiencias de profesores y líderes de escuelas públicas en Bélgica encontró que cuando los empleados se enfrentan a altos niveles de burocracia como resultado del uso de herramientas digitales, eran más propensos a experimentar agotamiento emocional y, por lo tanto, tenían una mayor intención de rotación. [54] Esto enfatiza la importancia de considerar el impacto que las demandas laborales pueden tener en el bienestar mental de los empleados si no se les brinda el apoyo adecuado. En Suiza, un estudio también encontró que el tiempo que los administradores públicos deben dedicar a cumplir con las regulaciones, los objetivos de desempeño y las mediciones está relacionado positivamente con los niveles de estrés. [55]
En 2022, la Escuela de Gobierno Blavatnik de la Universidad de Oxford realizó un estudio sobre la influencia que tiene la burocracia en el agotamiento de los gerentes de servicios públicos en Chile. [56] Este estudio incluyó 354 principios escolares en Chile con el fin de comprender los riesgos de agotamiento entre los gerentes de servicios públicos como resultado de la burocracia. Este estudio encontró que cuando los administradores públicos experimentaban mayores niveles de agotamiento emocional, despersonalización y un bajo sentido de realización personal cuando se les informaba de posibles aumentos en el nivel de las tareas regulares de cumplimiento que debían realizar. [57] Esto se debe a que los administradores de servicios públicos no reciben el apoyo adecuado para realizar un buen trabajo.
En 2020, el gobierno canadiense publicó el informe Blueprint 2020, que reunió información obtenida de conversaciones con más de 2000 servidores públicos sobre sus experiencias con la burocracia interna. [58] Este informe encontró que la burocracia interna es un problema importante para los servidores públicos. Las barreras clave identificadas por los servidores públicos en relación con la burocracia incluyeron una dirección poco clara sobre las reglas, políticas y directrices y un servicio interno deficiente al cliente. [59]