Zaoui v Attorney-General (No 2) fue la decisión judicial final sobre el refugiado argelino Ahmed Zaoui antes de que las objeciones del Servicio de Inteligencia de Seguridad sobre la supuesta amenaza de Zaoui a la seguridad nacional fueran retiradas en septiembre de 2007, permitiéndole permanecer en Nueva Zelanda. [1] La sentencia del Tribunal Supremo de Nueva Zelanda se refería a la interpretación adecuada del artículo 33 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y la sección 72 de la Ley de Inmigración de 1987.
El juez Keith pronunció el fallo de la Corte Suprema.
El Tribunal comenzó señalando que, como la Autoridad de Apelaciones sobre el Estatuto de los Refugiados había concedido a Zaoui el estatuto de refugiado en 2003, estaba protegido por el artículo 33, párrafo 1, de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 :
1. Ningún Estado Contratante procederá, por expulsión o devolución, a un refugiado y lo pondrá en modo alguno en las fronteras de territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, o de sus opiniones políticas.
Sin embargo, el párrafo 2 del artículo 33 establece que el beneficio de esta protección no podrá ser reclamado por un refugiado "del cual haya motivos razonables para considerar que constituye un peligro para la seguridad del país en que se encuentra o que, habiendo sido condenado mediante sentencia firme por un delito particularmente grave, constituya un peligro para la comunidad de tal país".
Para concluir sobre este punto, el Tribunal sostuvo lo siguiente:
En consecuencia, concluimos que el juicio o la evaluación que debe hacerse en virtud del artículo 33.2 debe hacerse en sus propios términos, con referencia al peligro para la seguridad, en este caso, de Nueva Zelanda, y sin ninguna referencia ponderada o proporcional al asunto tratado en el artículo 33.1, la amenaza, si el Sr. Zaoui fuera expulsado o devuelto, a su vida o libertad por los motivos proscritos o los derechos más específicos protegidos por la Ley de la Carta de Derechos de Nueva Zelanda de 1990 en relación con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes . El párrafo 2 del artículo 33 de la Convención sobre Refugiados establece un estándar único. [2]
La Parte 4A de la Ley de Inmigración se refería al uso de información de seguridad en situaciones de inmigración y establecía las facultades del Director de Seguridad para emitir un certificado de riesgo de seguridad y el proceso de apelación ante el Inspector General de Inteligencia y Seguridad . El abogado de Zaoui, Rodney Harrison QC, había presentado ante el tribunal que, al realizar su revisión, el Inspector General está "obligado a determinar las posibles consecuencias adversas para el individuo; dichas consecuencias deben luego sopesarse frente al supuesto peligro para la seguridad de Nueva Zelanda". [3]
El Tribunal sostuvo, contrariamente a lo afirmado por Harrison, que el Inspector General no tenía obligación de considerar ninguna amenaza a Zaoui en esta etapa del proceso:
[Llegamos a la conclusión de que, en el ejercicio de sus funciones en virtud de la Parte 4A de la Ley de Inmigración, el Inspector General sólo tiene por objeto determinar si se cumplen los criterios de seguridad pertinentes (artículo 72 y artículo 33.2). No debe determinar si el Sr. Zaoui está sujeto a una amenaza que impediría o podría impedir su expulsión de Nueva Zelanda. [4]
La sección 72 de la Ley de Inmigración de 1987 establece: "Cuando el Ministro certifique que la presencia continua en Nueva Zelanda de cualquier persona nombrada en el certificado constituye una amenaza a la seguridad nacional, el Gobernador General podrá, mediante Orden en Consejo , ordenar la deportación de Nueva Zelanda de esa persona".
En este punto, el Tribunal sostuvo que "como lo dispone el artículo 6 de la Carta de Derechos , se debe dar al artículo 72 un significado, si es posible, que sea compatible con los derechos y libertades que contiene, incluido el derecho a no ser privado arbitrariamente de la vida y a no ser sometido a tortura. Esos derechos, a su vez, deben interpretarse y los poderes conferidos por el artículo 72 deben ejercerse, si la redacción lo permite, de manera que estén en conformidad con el derecho internacional, tanto consuetudinario como basado en tratados". [5]
Además, el Tribunal ordenó que ninguna persona puede ser deportada en virtud del artículo 72, si el Consejo Ejecutivo "está convencido de que hay motivos sustanciales para creer que, como resultado de la deportación, la persona estaría en peligro de ser privada arbitrariamente de la vida o de ser sometida a tortura o a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes". [6]
En esencia, Zaoui v Attorney-General (No 2) fue un caso sobre las obligaciones de no devolución de Nueva Zelanda , [7] la aplicación de las excepciones a esas obligaciones y cómo estas obligaciones funcionan en la práctica junto con los procesos legislativos internos de Nueva Zelanda. [8] Un ejemplo de las obligaciones de no devolución de Nueva Zelanda se deriva del artículo 33 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, que impide a un estado devolver a un refugiado cuando su "vida o libertad estaría amenazada por causa de [su] raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opinión política". [9] Un segundo ejemplo se puede encontrar en el artículo 3 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de 1984, que impide a un estado parte devolver a una persona que "esté en peligro de ser sometida a tortura". [10] Esto significa que los Estados partes en estas convenciones no pueden expulsar a personas de sus territorios si al hacerlo se expone a esa persona al peligro de ser torturada. Tampoco puede un Estado parte expulsar, extraditar o devolver (refouler) a un refugiado si su raza, religión, nacionalidad, grupo social u opinión política significa que su vida o libertad estarían amenazadas. El propósito de estos artículos es proteger a las personas de ser entregadas, por un Estado, al control de otro Estado, lo que violaría los derechos humanos de la persona. De esta manera, las obligaciones de "no devolución" de Nueva Zelanda se han convertido en una obligación de proteger los derechos humanos de una persona en ese contexto. Esto es especialmente claro en el artículo 3 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de 1984, donde se estipula que un Estado debe tener en cuenta "un cuadro persistente de violaciones manifiestas, patentes o masivas de los derechos humanos" en el Estado en cuestión. [11] En Zaoui v Attorney-General (No 2) , el tribunal reconoció que "el Sr. Zaoui, apoyado por la decisión de la RSAA, teme que si fuera deportado a Argelia [...] estaría sujeto a la amenaza de tortura o privación arbitraria de su vida". [12] Por lo tanto, el artículo 33.1 era pertinente y la determinación del Tribunal se refería a su aplicación en los procesos de Nueva Zelanda.
Sin embargo, existen algunas salvedades y excepciones a esta obligación. En particular, el artículo 33.2, que establece que un refugiado no puede invocar la obligación de no devolución de un Estado cuando existen motivos razonables para pensar que el refugiado representa "un peligro para la seguridad del país en el que se encuentra" o "constituye un peligro para la comunidad de ese país". [9] Las autoridades neozelandesas se basaban en el artículo 33.2 porque, mediante la aplicación del artículo 33.2, las autoridades neozelandesas quedarían liberadas de su obligación de no devolución en virtud del artículo 33 con respecto al Sr. Zaoui y podrían devolverlo a Argelia. El tribunal no tenía ante sí si el Sr. Zaoui estaba o no comprendido en el artículo 33.2; lo que estaba sujeto a juicio era la aplicación de este artículo por las autoridades neozelandesas. En esencia, la primera orden del día del tribunal fue evaluar la obligación de no devolución de Nueva Zelanda en relación con la excepción del artículo 33.2. Lo que importaba entonces era la aplicación del artículo 33.2 en virtud de la parte 4A de la Ley de Inmigración de 1987, en concreto las consideraciones pertinentes y obligatorias del Director de Seguridad a la hora de determinar si el Sr. Zaoui constituía o no un peligro en virtud del artículo 33.2. El tribunal sostuvo en el párrafo 42 y más tarde en el párrafo 52 que "quienes apliquen el artículo 33.2 en virtud de la parte 4A de la Ley de Inmigración deben aplicarlo en sus propios términos". [13] Esto significa que no existe obligación de considerar los derechos humanos de la persona, o las obligaciones del Estado, a la hora de determinar si constituyen o no un peligro en virtud del artículo 33.2. Lo que es importante señalar es que esto se refiere a esta etapa del proceso, la etapa en la que una autoridad está determinando si el individuo se encuentra en el ámbito del artículo 33.2. En el proceso de Nueva Zelanda, una vez que la autoridad está satisfecha de que la persona en cuestión cae dentro del artículo 33.2 a la parte 4A de la Ley de Inmigración de 1987 y ha emitido un certificado de riesgo de seguridad , el siguiente paso fue recurrir a la sección 72 de la Ley de Inmigración.
En este punto, el Tribunal llegó a la conclusión más importante de su sentencia. El artículo 72 establece cuándo el Gobernador General puede dictar una orden de deportación. En este sentido, el Tribunal, citando el artículo 6 de la Ley de la Carta de Derechos de Nueva Zelanda de 1990, dictaminó que el artículo 72 debe interpretarse de una manera "que sea coherente con los derechos y libertades contenidos en esta Carta de Derechos". [14] El Tribunal fue más allá y dijo que los poderes previstos en el artículo 72 no sólo deben ejercerse de conformidad con los derechos de la Carta de Derechos, sino también "estar en conformidad con el derecho internacional". [15] El juez Keith citó esta razón para esta expansión haciendo referencia al párrafo (b) del título de la Carta de Derechos que "dice que es una ley para afirmar el compromiso de Nueva Zelanda con el PIDCP" [16] Sin embargo, lo que hace que Zaoui v Attorney-General (No 2) sea tan significativo es el párrafo final que crea la obligación de los tomadores de decisiones de no certificar o asesorar a favor de la deportación bajo la sección 72 "si están convencidos de que hay motivos sustanciales para creer que, como resultado de esa deportación, la persona estaría en peligro de ser arbitrariamente privada de la vida o de ser sometida a tortura o a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes". [17] De esta manera, Zaoui v Attorney-General (No 2) sostuvo que los tomadores de decisiones de Nueva Zelanda están sujetos a las obligaciones de no devolución de la Convención contra la Tortura y las obligaciones implícitas del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos a pesar de las excepciones como la que se encuentra en el artículo 33.2. Esta decisión de la Corte Suprema otorga peso a los derechos humanos en Nueva Zelanda y muestra que los tribunales presumieron de que el Parlamento tenía la intención de legislar de manera coherente con las obligaciones internacionales del país. El Sr. Zaoui fue protegido de la deportación y la devolución.
El comentarista Rodger Haines QC critica la decisión del Tribunal, pues considera que ha "erigido un impedimento aparentemente absoluto a la expulsión de Nueva Zelanda, sin importar cuán grave pueda ser la amenaza que el individuo pueda representar para la seguridad de la nación o de su comunidad". [18] Existen algunas prácticas de derecho consuetudinario, en otras jurisdicciones, que pueden ser aplicables para determinar que no existe un impedimento absoluto a la expulsión. Una de esas prácticas es la de la expectativa legítima [19] , en la que una autoridad podría indicar que efectivamente tiene la intención de actuar de manera incompatible con una obligación internacional y, por lo tanto, invalidar la presunción del Tribunal. Sin embargo, dejando esto de lado, hubo algunas consideraciones a las que el Tribunal no prestó atención. Una de ellas es que el artículo 1F de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 estipula que "las disposiciones de la presente Convención no se aplicarán a ninguna persona" [20] que haya "cometido un delito contra la paz, un crimen de guerra o un crimen contra la humanidad, [...] un delito no político grave fuera del país de refugio [...] o sea culpable de actos contrarios a los propósitos y principios de las Naciones Unidas". [20] Sin embargo, la decisión de la Corte Suprema en el caso Zaoui ha creado "una obligación de proteger a toda persona de la expulsión o devolución" [21] y ha llevado su decisión más allá de crear una presunción de legislación coherente con las obligaciones internacionales y de extender la protección más allá de lo que permitía la Convención. Haines también señala que "existe la afirmación implícita de que, independientemente de lo extremo que pueda ser el peligro para la comunidad de un individuo, el riesgo de que ese individuo sea sometido a una privación arbitraria de la vida o a tortura prevalece sobre todas las demás consideraciones". [22] En casos extremos, cuando un refugiado puede representar una amenaza para una comunidad, un Estado puede verse obligado a determinar que los derechos e intereses de esa comunidad están subordinados a los del no ciudadano. Los comentaristas consideran que esto es especialmente problemático, ya que el Tribunal Supremo no hizo ningún esfuerzo por "explicar por qué Nueva Zelanda debería proporcionar un refugio seguro a criminales de guerra, genocidas, presuntos terroristas y otros criminales". [23] Por lo tanto, el caso Zaoui v Attorney-General (No 2) tiene consecuencias potencialmente de amplio alcance.
El caso Zaoui v Attorney-General (No 2) se decidió en 2005 y se centró principalmente en la aplicación de la Ley de Inmigración de 1987. Desde entonces, el Parlamento ha actualizado la ley con la aprobación de la Ley de Inmigración de 2009, [24] y los tribunales han visto un aumento en "el uso de argumentos de derecho internacional en litigios nacionales". [25] Esto ha creado una "tendencia general hacia una mayor receptividad judicial al derecho internacional". [26] Es importante señalar que el poder judicial no es el único responsable del aumento de este enfoque, el poder ejecutivo del gobierno asumió estas obligaciones internacionales y el Parlamento implementó estatutos que dieron poder a esas obligaciones con la Ley de la Carta de Derechos de Nueva Zelanda que afirma el compromiso de Nueva Zelanda con el PIDCP [27] y secciones que aluden a términos de Convenciones como la Parte 4A de la Ley de Inmigración de 1987. Al decir esto, el "enfoque expansivo de la Corte en Zaoui respecto de la aplicación de la presunción de coherencia refleja una postura de profunda receptividad al derecho internacional como fuente de autoridad dentro del sistema jurídico interno". [28] Esto pone de relieve hasta qué punto el poder judicial está dispuesto a llegar para proteger los derechos humanos.
Desde Zaoui, el Parlamento de Nueva Zelanda ha seguido el ejemplo del poder judicial al codificar las prácticas de las convenciones y las decisiones de la Corte Suprema en la parte 5 de la Ley de Inmigración de 2009. [29] Esto es particularmente evidente en las secciones 130 y 131 que cubren el estatus de "personas protegidas" y las consideraciones obligatorias de derechos humanos que un tomador de decisiones debe tener en cuenta. La sección 164 (1) en particular establece que "Ninguna persona que sea reconocida como refugiado o persona protegida en Nueva Zelanda, o que sea solicitante, puede ser deportada en virtud de esta Ley". [30] El estatuto solo permite la deportación de personas que no son personas protegidas en virtud de la sección 164 (3) de conformidad con los artículos 32.1 y 33 de la Convención sobre Refugiados, lo que significa que esta sección no se aplica a las personas que no corren riesgo de tortura o privación arbitraria de la vida. [31] El artículo 164 (4) se aplica a las personas en situación de riesgo, pero explícitamente establece que su deportación no las pondrá en riesgo, deportándolas de Nueva Zelanda no a su Estado de origen sino a otro lugar. En esencia, el Parlamento adoptó la decisión de Zaoui y la codificó explícitamente en la legislación.