Gobierno de la República de Sudáfrica y otros contra Grootboom y otros [1] es un caso importante en el derecho sudafricano , visto en el Tribunal Constitucional [2] el 11 de mayo de 2000, con sentencia dictada el 4 de octubre.
Los demandados habían sido desalojados de sus viviendas informales situadas en terrenos privados destinados a viviendas formales de bajo costo. Solicitaron a un Tribunal Superior una orden que obligara al gobierno a proporcionarles un refugio o vivienda básica adecuada hasta que obtuvieran alojamiento permanente. El Tribunal Superior sostuvo que
Los apelantes apelaron contra esta decisión.
Los demandados basaron su reclamación en dos disposiciones constitucionales:
Se sostuvo que la obligación mínima asumida por el Estado en términos del artículo 26 otorgaba derecho a alojamiento a todos los encuestados, incluidos los encuestados adultos sin hijos, y que el derecho incondicional de los niños a alojamiento incluido en el artículo 28(1)(c) colocaba el derecho de los niños a esa obligación mínima fuera de toda duda.
En apoyo de su afirmación de que habían cumplido con la obligación que les imponía la Constitución, [5] los apelantes presentaron ante el tribunal pruebas de las medidas legislativas y de otro tipo que habían adoptado en materia de vivienda. El objetivo central de la política de desarrollo de la vivienda, evidenciado por la legislación y otras medidas, era proporcionar a los ciudadanos y residentes permanentes acceso a estructuras residenciales permanentes con tenencia segura, garantizando la privacidad interna y externa y proporcionando una protección adecuada contra los elementos. Además, el consejo metropolitano pertinente había formulado un programa de tierras específicamente para ayudar a los consejos locales metropolitanos a gestionar el asentamiento de familias en crisis. El programa reconocía:
El objetivo principal del programa era liberar terrenos para estas familias en crisis y mejorar progresivamente los servicios. Sin embargo, en el momento pertinente al asunto, el programa no se había llevado a cabo. Los abogados de los apelantes sostuvieron que el artículo 26 no exigía que se proporcionara ayuda a las familias en crisis y que, de hecho, la prestación de ayuda a las personas en situación desesperada restaría valor de manera significativa a cualquier desarrollo de vivienda integrado.
El Tribunal Constitucional sostuvo que la cuestión de si los derechos socioeconómicos son justiciables en Sudáfrica queda fuera de toda duda a la luz del texto de la Constitución tal como se interpreta en la sentencia Ex parte Presidente de la Asamblea Constitucional: In re Certificación de la Constitución de la República de Sudáfrica . [6] Sin embargo, la cuestión de cómo se debían hacer cumplir los derechos socioeconómicos era una cuestión difícil que debía explorarse cuidadosamente caso por caso, considerando los términos y el contexto de la disposición constitucional pertinente y su aplicación a las circunstancias del caso. [7]
El Tribunal consideró que la interpretación de un derecho en su contexto requería la consideración de dos tipos de contexto. Por un lado, los derechos debían entenderse en su contexto textual, lo que requería una consideración del Capítulo 2 y de la Constitución en su conjunto. Por otro lado, los derechos también debían entenderse en su contexto social e histórico. Por lo tanto, el derecho al acceso a una vivienda adecuada no podía considerarse de forma aislada; debía interpretarse a la luz de su estrecha relación con los demás derechos socioeconómicos, todos ellos leídos en conjunto en el contexto de la Constitución en su conjunto. [8] [9]
El Tribunal sostuvo además que el Estado tenía la obligación de adoptar medidas positivas para satisfacer las necesidades de quienes vivían en condiciones extremas de pobreza , falta de vivienda o viviendas intolerables. La interconexión de los derechos y la Constitución en su conjunto debía tenerse en cuenta al interpretar los derechos socioeconómicos y, en particular, al determinar si el Estado había cumplido con sus obligaciones en relación con ellos. [10]
La determinación de una obligación mínima en el contexto del derecho a tener acceso a una vivienda adecuada planteaba cuestiones difíciles, porque las necesidades eran muy diversas: algunos necesitaban tierra; otros, tanto tierra como casa; otros, asistencia financiera. La verdadera cuestión en términos de la Constitución era si las medidas adoptadas por el Estado para hacer realidad el derecho eran razonables. [11] Para que una persona tuviera acceso a una vivienda adecuada, sostuvo el tribunal, tenía que haber una provisión de tierra, servicios (como el suministro de agua , la eliminación de aguas residuales y la financiación de todos ellos) y una vivienda. El derecho también sugería que no era sólo el Estado el responsable de la provisión de casas, sino que otros agentes dentro de la sociedad tenían que estar habilitados por medidas legislativas y de otro tipo para proporcionar vivienda. Por lo tanto, el Estado tenía que crear las condiciones para el acceso a una vivienda adecuada para las personas en todos los niveles económicos de la sociedad. [12]
El artículo 26 en su conjunto impuso al menos una obligación negativa al Estado y a todas las demás entidades y personas de abstenerse de impedir o perjudicar el derecho de acceso a una vivienda adecuada. La forma en que se había llevado a cabo el desalojo en las presentes circunstancias había dado lugar a una violación de esta obligación. [13] [14] El artículo 26(2) dejó claro que la obligación impuesta al Estado no era absoluta ni incondicional. El alcance de la obligación del Estado estaba definido por tres elementos clave, que debían considerarse por separado:
Las medidas legislativas y de otro tipo (como políticas y programas) razonables debían determinarse a la luz del hecho de que la Constitución creaba diferentes esferas de gobierno y asignaba poderes y funciones entre ellas, haciendo hincapié en su obligación de cooperar entre sí para llevar a cabo sus tareas constitucionales. Un programa de vivienda razonable, capaz de facilitar la realización del derecho, tenía que asignar claramente responsabilidades y tareas a las diferentes esferas de gobierno y garantizar que se dispusiera de los recursos financieros y humanos adecuados para implementarlo. Sin embargo, la formulación de un programa era sólo la primera etapa para cumplir con las obligaciones del Estado. El programa también tenía que implementarse razonablemente, ya que el incumplimiento de esta obligación no constituiría cumplimiento de las obligaciones del Estado. [16] [17]
Un tribunal tendría que investigar si las medidas adoptadas fueron o no razonables. Para ello sería necesario considerar los problemas de vivienda en su contexto social, económico e histórico, y considerar la capacidad de las instituciones responsables de implementar un programa. Un programa razonable tenía que ser equilibrado y flexible, y prestar la atención adecuada a las crisis de vivienda y a las necesidades a corto, mediano y largo plazo. Un programa que excluyera a un segmento significativo de la sociedad no sería razonable. La razonabilidad también tenía que entenderse en el contexto de la Carta de Derechos en su conjunto, especialmente el requisito constitucional de que todos sean tratados con cuidado y consideración y el valor constitucional fundamental de la dignidad humana. [18] [19] [20]
El término "realización progresiva" indicaba que se consideraba que el derecho contenido en el artículo 26 no podía realizarse inmediatamente. Sin embargo, el objetivo de la Constitución era que se satisficieran efectivamente las necesidades básicas de todos los miembros de la sociedad. El requisito de la realización progresiva, además, significaba que el Estado tenía que tomar medidas para lograr este objetivo. Esto significaba que la accesibilidad tenía que facilitarse progresivamente, lo que implicaba el examen de los obstáculos jurídicos, administrativos, operativos y financieros que debían reducirse con el tiempo. Se requería que la vivienda fuera accesible no sólo a un mayor número de personas, sino también a una gama más amplia de personas con el tiempo. [21]
Al no exigir al Estado que hiciera más de lo que sus recursos disponibles le permitían en relación con su obligación de adoptar las medidas necesarias, tanto el contenido de la obligación en relación con el ritmo con que se lograba como la razonabilidad de las medidas empleadas para lograr el resultado estaban regidos por la disponibilidad de recursos. Por lo tanto, había un equilibrio entre el objetivo y los medios. Las medidas tenían que calcularse para alcanzar el objetivo de manera rápida y eficaz, pero la disponibilidad de los recursos era un factor importante para determinar lo que era razonable. [22]
La Ley de Vivienda [23] no contenía ninguna disposición expresa que facilitara el acceso a ayudas temporales a las personas que no tenían acceso a tierras ni techo, que vivían en condiciones intolerables y en crisis debido a desastres naturales. Estas personas se encontraban en situación desesperada. En consecuencia, el Tribunal tuvo que decidir si el programa nacional de vivienda era lo suficientemente flexible para responder a quienes se encontraban en situación desesperada, como los demandados, y para atender adecuadamente las necesidades inmediatas y de corto plazo. Esto tuvo que hacerse en el contexto del alcance del problema de la vivienda en la zona pertinente que se debía abordar. El Tribunal también tuvo que considerar si la ausencia de un componente destinado a quienes se encontraban en situación desesperada era razonable en las circunstancias. [24] [25]
La ausencia de un componente destinado a los más desesperados podría haber sido aceptable si el programa nacional de vivienda hubiera permitido que la mayoría de la gente tuviera viviendas asequibles en un plazo razonablemente breve. Sin embargo, no fue así; las autoridades de vivienda no pudieron determinar cuándo habría viviendas disponibles para los más desesperados. Por consiguiente, no se estaba haciendo frente a las crisis inmediatas. La consiguiente presión sobre los asentamientos existentes dio lugar a invasiones de tierras por parte de los más desesperados, frustrando así la consecución de los objetivos a medio y largo plazo del programa nacional de vivienda. Por este motivo, el programa de tierras había sido aprobado por el consejo metropolitano pertinente. [26]
El tribunal sostuvo que el gobierno nacional tenía la responsabilidad general de garantizar que el estado cumpliera con las obligaciones que le imponía el artículo 26. El programa de tierras adoptado por el consejo metropolitano, a primera vista, cumplía con la obligación del estado hacia las personas en la posición de los demandados en la medida en que el programa nacional de vivienda no lo hacía. Sin embargo, la existencia del programa era sólo el punto de partida. Su implementación efectiva requería al menos un apoyo presupuestario adecuado por parte del gobierno nacional. A la fecha de presentación de la demanda, el estado no había cumplido con la obligación que le imponía el artículo 26 dentro del área pertinente. En particular, los programas adoptados por el estado no cumplían con los requisitos del artículo, ya que no preveían ayuda para categorías de personas en necesidad desesperada. La Constitución obligaba al estado a actuar positivamente para mejorar estas condiciones. Esta obligación consistía en diseñar e implementar un programa coherente y coordinado, diseñado para proporcionar acceso a vivienda, atención médica, alimentos y agua suficientes y seguridad social a quienes no podían mantenerse a sí mismos y a sus dependientes. El Estado también tenía que fomentar las condiciones que permitieran a los ciudadanos acceder a la tierra de manera equitativa. Los necesitados tenían el derecho correspondiente a exigir que se hiciera esto. Sin embargo, el artículo 26 (y también el artículo 28) no autorizaban a los demandados a reclamar alojamiento o vivienda de manera inmediata cuando lo solicitaban. [27] [28]
El tribunal consideró que existía una superposición evidente entre los derechos creados por los artículos 26 y 27 y los conferidos a los niños por el artículo 28. Esta superposición no era coherente con la noción de que el artículo 28(1)(c) creaba derechos separados e independientes para los niños y sus padres. [29] El artículo 28 en su conjunto garantizaba que los niños fueran atendidos adecuadamente por sus padres o familias, y que recibieran cuidados alternativos apropiados en ausencia de cuidados familiares o parentales; también encapsulaba la concepción del alcance de los cuidados que los niños debían recibir en la sociedad. A través de la legislación y el common law, la obligación de proporcionar refugio en el inciso (1)(c) se impuso principalmente a los padres o la familia y solo alternativamente al Estado. Por lo tanto, el inciso no creó ninguna obligación estatal primaria de proporcionar refugio a pedido a los padres y sus hijos si los niños estaban siendo cuidados por sus padres o familias. Sin embargo, el Estado tenía que proporcionar la infraestructura jurídica y administrativa necesaria para garantizar que los niños recibieran la protección contemplada en el artículo 28. Su obligación a este respecto normalmente se cumpliría aprobando leyes que crearan mecanismos de cumplimiento para el mantenimiento de los niños, su protección contra el maltrato, el abuso, el abandono o la degradación y otras formas de abuso, y además proporcionando a las familias acceso a la tierra, a una vivienda adecuada y a servicios. [30]
El tribunal sostuvo, en consecuencia, que se debía emitir una orden declaratoria para sustituir la orden del Tribunal Superior que estipulaba que el artículo 26(2) de la Constitución requería que el estado actuara para cumplir con la obligación que se le imponía de idear e implementar un programa integral y coordinado para hacer realidad progresivamente el derecho de acceso a una vivienda adecuada. Esto incluía la obligación de idear, financiar, implementar y supervisar medidas para brindar alivio a quienes se encontraban en necesidad desesperada dentro de sus recursos disponibles. [31] El caso en cuestión había puesto de manifiesto "la dura realidad de que la promesa de dignidad e igualdad para todos que hace la Constitución sigue siendo para muchos un sueño lejano". [32] Sin embargo, las condiciones de vida intolerables no deberían impulsar a las personas a recurrir a invasiones de tierras . No se podía tolerar la autoayuda de este tipo, ya que la falta de disponibilidad de tierras adecuadas para el desarrollo de viviendas era un factor clave en la lucha contra la escasez de viviendas del país. La sentencia del tribunal no debía interpretarse como una aprobación de ninguna práctica de invasión de tierras con el fin de obligar al Estado a proporcionar viviendas de forma preferencial a quienes participen en cualquier ejercicio de este tipo. La invasión de tierras era contraria a la provisión sistemática de viviendas adecuadas de forma planificada. [33] [34] Por lo tanto, la decisión de la División Provincial del Cabo en Grootboom v Oostenberg Municipality [35] fue revocada en parte.