La Asistencia para el Ajuste Comercial ( TAA ) es un programa federal del gobierno de los Estados Unidos que actúa como una forma de reducir el impacto dañino de las importaciones que sienten ciertos sectores de la economía estadounidense. La estructura actual presenta cuatro componentes de Asistencia para el Ajuste Comercial: para trabajadores, empresas, agricultores y comunidades. A cada departamento a nivel de gabinete se le asignó la tarea de un sector diferente del programa general de Asistencia para el Ajuste Comercial. El programa para trabajadores es el más grande y es administrado por el Departamento de Trabajo de Estados Unidos . El programa para agricultores es administrado por el Departamento de Agricultura de Estados Unidos , y los programas para empresas y comunidades son administrados por el Departamento de Comercio de Estados Unidos .
Un estudio de 2020 encontró que los condados con un historial de solicitudes exitosas de asistencia para el ajuste comercial tenían menos probabilidades de apoyar el proteccionismo y más probabilidades de apoyar a los candidatos demócratas en el futuro. [1]
La Asistencia para el Ajuste Comercial consta de cuatro programas autorizados en virtud de la Ley de Expansión del Comercio de 1962 y definidos con más detalle en la Ley de Comercio de 1974 (19 USC § 2341 et seq) (Ley de Comercio). La idea original de un programa de compensación comercial se remonta a 1939. [2] Posteriormente, fue propuesto por el presidente John F. Kennedy como parte del paquete total para abrir el libre comercio. El Presidente Kennedy dijo: "Cuando consideraciones de política nacional hacen deseable evitar aranceles más altos, no se debe exigir que aquellos perjudicados por esa competencia soporten todo el peso del impacto. Más bien, la carga del ajuste económico debería ser soportada en parte por los Gobierno federal." [3]
Los partidarios argumentan que el libre comercio ofrece beneficios generalizados entre los consumidores, trabajadores y empresas de Estados Unidos en términos de precios más bajos, mayor eficiencia y calidad, y más empleos. Afirman que los beneficios de los acuerdos comerciales negociados son cuantiosos y están ampliamente distribuidos entre los sectores. Por ejemplo, en 2011 había 9,7 millones de empleos sustentados por las exportaciones, casi un 15% más que en 2010. [4] Los beneficios de los acuerdos de libre comercio (TLC) con Chile, Singapur, Australia, Marruecos y Corea del Sur para la economía estadounidense son estimado en $4 mil millones, $17 mil millones, $19 mil millones, $6 mil millones y $30 mil millones, respectivamente. [5]
Sin embargo, para lograr beneficios comerciales, la economía estadounidense debe reasignar factores de producción entre sectores. Por lo tanto, el libre comercio también genera costos asociados con los trabajadores desplazados por la competencia de las importaciones y la subcontratación en el extranjero . Según el Departamento de Trabajo (DOL), los trabajadores desplazados se definen como "personas de 20 años o más que perdieron o dejaron su empleo porque su planta o empresa cerró o se mudó, no había trabajo suficiente para ellos, o su posición o el turno fue abolido". [6] La Organización Internacional del Trabajo (OIT) afirma que los trabajadores soportaron altos costos de ajuste, como desempleo, salarios más bajos durante la transición, obsolescencia de habilidades, costos de capacitación y costos personales (por ejemplo, sufrimiento mental). Estos costos comerciales, aunque relativamente menores que los beneficios, están altamente concentrados por región, industria y demografía de los trabajadores. Por ejemplo, algunas ocupaciones, como la de docentes, no han experimentado competencia de las importaciones, mientras que en las ocupaciones de fabricación de calzado la competencia de las importaciones ha aumentado en 40 puntos porcentuales. [7]
En general, los trabajadores manufactureros son los más afectados por la competencia de las importaciones en comparación con los trabajadores de otros sectores. Además, si bien los beneficios del comercio requieren mucho tiempo para surtir pleno efecto, los costos se hacen sentir rápidamente, especialmente en los sectores menos competitivos. [8]
Existe una fuerte correlación entre la penetración de las importaciones y el desempleo. Ebenstein et al. (2009) encuentran que un aumento de 1 punto porcentual en la penetración de las importaciones conduce a una disminución de 0,6 puntos porcentuales en el empleo manufacturero en Estados Unidos, lo que resulta en una reducción de los empleos manufactureros de casi el 5%. [9] Según un informe del Progressive Policy Institute, entre 2007 y 2011, se perdieron 1,3 millones de empleos directos e indirectos debido al aumento de las importaciones de bienes y servicios. [10] De manera similar, las estimaciones de Kletzer (2005) sugieren que las industrias que enfrentan una alta competencia de importaciones representan el 40 por ciento de las pérdidas de empleo en el sector manufacturero. [11] El Instituto de Política Económica (EPI) estima que para 2015 el déficit comercial global de Estados Unidos corresponderá a la pérdida de 214.000 puestos de trabajo adicionales. [12]
Aunque los trabajadores desplazados por el comercio no son significativamente diferentes de los trabajadores desplazados por otras razones, presentan algunas ligeras diferencias. Suelen ser de mayor edad, tener menos educación, tener más puestos de trabajo y estar más orientados a la producción, tener mayores ingresos por el trabajo perdido y menos habilidades transferibles, y la prevalencia entre las mujeres es mayor que entre otros trabajadores desplazados. Estas características están asociadas con una movilidad laboral limitada y dificultades de reempleo, especialmente para los trabajadores con habilidades obsoletas que no reciben capacitación adicional, sin importar el motivo del desplazamiento. [13] Además, la información asimétrica en ausencia de buenas habilidades para buscar empleo y el desajuste geográfico conducen a un desempleo prolongado. [14] Por lo tanto, los trabajadores desplazados por el comercio enfrentan períodos más largos para encontrar un nuevo trabajo y tienen bajas tasas de reempleo (63% durante las últimas dos décadas según Kletzer, 2005). El reempleo es particularmente difícil para los trabajadores de mayor edad. El DOL (2012) informa que en 2012 las tasas de reempleo para los trabajadores de 55 a 64 y de 65 años o más fueron del 47 y el 24% respectivamente, mientras que la tasa para los de 20 a 54 años fue de alrededor del 62%. [6]
Una vez que los trabajadores desplazados obtienen un nuevo empleo, sufren importantes reducciones salariales. [15] Alrededor de dos tercios de los trabajadores desplazados tienen salarios más bajos en el nuevo empleo y una cuarta parte de los trabajadores desplazados del sector manufacturero que encuentran un nuevo trabajo a tiempo completo sufren pérdidas de ingresos del 30% o más. [16] La razón es que muchos trabajadores encuentran trabajo en el sector de servicios donde los salarios son más bajos. Ebenstein et al. (2009) encuentran que los trabajadores desplazados del sector manufacturero que encuentran trabajo en el sector servicios sufren una caída salarial de entre el 6 y el 22%. Concluyen que un aumento de 1 punto porcentual en la competencia de las importaciones en ocupaciones específicas se asocia con una disminución de 0,25 puntos porcentuales en los salarios reales. [9]
La competencia de las importaciones impacta negativamente no sólo a los trabajadores desplazados sino también a sus familias y comunidades. Los trabajadores desplazados se atrasan en los pagos de sus hipotecas y en la prestación de atención médica a sus familias. Las familias deben gastar activos para suavizar el consumo . [17] Hay pruebas de que los trabajadores desplazados tienen peor salud después de perder su empleo. [18] Según un informe de la Corporación para el Desarrollo Empresarial (CFED), más del 46% de los desempleados carecen de seguro médico y el 31% de los trabajadores sin seguro no visitan a un médico aunque estén enfermos. Si el trabajador puede ser reubicado en otro trabajo en otra región, toda la familia se ve desplazada y los niños son desarraigados de sus escuelas, lo que aumenta las tensiones internas. El fenómeno de los trabajadores desplazados tiene un impacto más amplio porque también afecta la demanda agregada de bienes y servicios y la recaudación de impuestos. [19]
En resumen, el comercio conduce a una redistribución desigual de costos y beneficios. El proceso de ajuste impacta no sólo a los trabajadores desplazados sino también a toda la sociedad y la economía. Además, la reasignación de mano de obra de sectores ineficientes a sectores competitivos encaminados a aprovechar los beneficios del comercio puede verse obstaculizada por varios obstáculos descritos anteriormente, lo que prolonga el período de transición y aumenta los costos de ajuste. En este marco, varios académicos y formuladores de políticas han argumentado que los costos de ajuste relacionados con el comercio merecen una respuesta política. [14] El TAA ha persistido durante más de cinco décadas mostrando un amplio apoyo político. [20] Tener un programa de asistencia dirigido exclusivamente a los trabajadores desplazados por el comercio gozó de un amplio apoyo político entre los representantes del Congreso en el pasado porque el programa sirvió para disminuir la resistencia política y los esfuerzos de lobby de los trabajadores contra los TLC. [21] Como afirma un informe de 2012 del Comité Económico Conjunto: "El TAA debe seguir siendo una parte integral de la política comercial porque compensa a aquellos perjudicados por la competencia de las importaciones sin sacrificar los mayores beneficios demostrables del comercio". [22]
El programa de Administración de Empleo y Capacitación del Departamento de Trabajo , Asistencia de Ajuste Comercial para Trabajadores, brinda una variedad de servicios de reempleo que incluyen capacitación y asistencia para la búsqueda de empleo y beneficios a los trabajadores desplazados que han perdido sus empleos o han sufrido una reducción de horas y salarios como resultado. de mayores importaciones o cambios en la producción fuera de Estados Unidos. El programa TAA tiene como objetivo ayudar a los participantes del programa a obtener nuevos empleos más rápido, garantizando que conserven el empleo y ganen salarios comparables a los de su empleo anterior. Entre los principales beneficios se encuentran: subsidios de reajuste comercial (TRA) además del seguro de desempleo regular (UI) hasta 117 semanas de pagos en efectivo para todos los trabajadores inscritos simultáneamente solo en capacitación a tiempo completo (los trabajadores deben estar inscritos en capacitación 8 semanas después de la certificación o 16 semanas después del despido, lo que ocurra más tarde, para recibir TRA), y Asistencia de Ajuste Comercial por Reempleo (RTAA) o salarios suplementarios para trabajadores de 50 años o más, y que ganan menos de $50,000 por año en reempleo. Proporciona un complemento salarial equivalente al 50% de la diferencia entre el salario de reempleo de un trabajador y el salario en el trabajo certificado del trabajador con un beneficio máximo de $10,000 durante un período de hasta dos años (los trabajadores deben ser recontratados dentro de 26 semanas). La TAA solía incluir un Programa de Crédito Fiscal para la Cobertura de Salud que expirará definitivamente a finales de 2013 y estarán disponibles otros créditos fiscales relacionados con la cobertura de salud (por ejemplo, la Ley de Protección al Paciente y Atención Médica Asequible). El programa promueve el reciclaje ya que los trabajadores reciben los TRA solo si participan en una capacitación TAA de tiempo completo (o están bajo una exención). [23] El programa es administrado por el Departamento de Trabajo (DOL) en cooperación con los 50 estados, el Distrito de Columbia y Puerto Rico .
Se autorizó al Secretario de Trabajo a implementar Asistencia para el Reajuste Comercial (TRA) y subsidios de reubicación a través de agencias estatales cooperantes. Los TRA son pagos de apoyo a los ingresos que, en ese momento, se pagaban además de la compensación por desempleo regular de un individuo. El programa original no tenía ningún componente de capacitación o reempleo. El programa rara vez se utilizó hasta 1974, cuando se amplió como parte de la Ley de Comercio de 1974. La Ley de Comercio de 1974 estableció el componente de capacitación del programa. En 1981, el programa fue drásticamente restringido por el Congreso a petición de la Administración Reagan. [24] En 2002, la Ley de Reforma y Asistencia para el Ajuste Comercial (TAARA) amplió el programa y lo combinó con el programa de ajuste comercial previsto en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). [25]
El TAA ha sufrido recientemente varias modificaciones. En 2009, el programa TAA fue ampliado por la Ley de Asistencia para el Ajuste del Comercio y la Globalización (TGAAA) de 2009, que formaba parte de la Ley Estadounidense de Recuperación y Reinversión. Estos beneficios se ampliaron hasta febrero de 2011 mediante la Ley Ómnibus de Comercio de 2010. Después de eso, el programa volvió a las disposiciones previas a la expansión en virtud de la TAARA de 2002. En octubre de 2011, se firmó la Ley de Extensión de Asistencia para el Ajuste Comercial (TAAEA) de 2011. se convirtió en ley, restableciendo la mayoría de los beneficios incluidos en la TGAAA de 2009. La TAA fue autorizada hasta el 31 de diciembre de 2014 pero con algunas modificaciones. La TAA operó bajo esas disposiciones hasta el 31 de diciembre de 2013. Durante 2014, la TAA operó bajo los niveles de elegibilidad y beneficios establecidos por la TAARA de 2002. [23]
El programa del Departamento de Comercio, Asistencia de Ajuste Comercial para Empresas, [26] proporciona asistencia financiera a fabricantes y empresas de servicios afectados por la competencia de las importaciones. Patrocinado por la Administración de Desarrollo Económico (EDA) del Departamento de Comercio , este programa de asistencia federal de costos compartidos ayuda a pagar proyectos que mejoran la competitividad de las empresas. La EDA, a través de una red nacional de 11 Centros de Asistencia para el Ajuste Comercial (TAAC), brinda asistencia técnica sobre una base de costos compartidos a empresas de manufactura, producción y servicios estadounidenses en los 50 estados, el Distrito de Columbia y Puerto Rico.
La Asistencia de Ajuste Comercial para Empresas proporciona a las empresas afectadas por las importaciones orientación profesional, desarrollo de planes de recuperación empresarial y costos compartidos para servicios de consultoría externos. La elegibilidad se establece de manera similar, y las empresas muestran que ha habido una disminución reciente en las ventas y el empleo, en parte debido a que los clientes desvían sus compras del solicitante a bienes importados. La Ley Estadounidense de Recuperación y Reinversión (ARRA) de 2009 amplió la elegibilidad a las empresas de servicios, así como a las empresas manufactureras tradicionales que habían sido el único foco del programa. Esta expansión para empresas de servicios y trabajadores estaba programada para expirar el 31 de diciembre de 2010, y el programa volvería a la estructura anterior a ARRA sin una votación para extender la autorización.
La Asistencia de Ajuste Comercial para Agricultores, creada en 2002 mediante una amplia legislación comercial (PL 107-210, Sec. 141), autoriza el gasto de hasta 90 millones de dólares por año hasta el año fiscal 2007. Según el programa, ciertos productores agrícolas pueden recibir pagos de hasta 10.000 dólares por año cada uno si las caídas de los precios de sus productos básicos fueron causadas, al menos en parte, por las importaciones. Para tener derecho a dicha asistencia, dichos productores deben ser miembros de grupos certificados y cumplir una serie de criterios especificados por la ley. El programa es administrado por el Departamento de Agricultura.
Los trabajadores deben verse directamente afectados por las importaciones o por un traslado en la producción de su empresa a cualquier país con un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos o a países beneficiarios bajo la Preferencia Comercial Andina, el Crecimiento y Oportunidad Africanos, o por ciertos otros cambios en producción. Los empleados de proveedores ascendentes son elegibles si el producto suministrado a la empresa primaria constituye el 20% de la producción o ventas de la empresa de los trabajadores secundarios, o si la pérdida de negocios de su empleador con la empresa primaria contribuyó significativamente a la separación del trabajo de los trabajadores secundarios.
Los empleados de productores intermedios son elegibles si realizan procesos de producción adicionales con valor agregado para artículos producidos por empresas primarias, y la certificación primaria se basó en un aumento de las importaciones o un cambio de producción a Canadá o México .
Para recibir los beneficios, los trabajadores desplazados deben llenar una petición como grupo para iniciar la investigación que aborde las razones de su despido. Una vez que el DOL determina que el comercio ha contribuido notablemente al despido, el grupo recibe la certificación, pero el trabajador individual aún debe solicitar beneficios en un One-Stop Career Center local. [23]
Según la ley actual, modificada en 2009, los trabajadores en la mayoría de los empleos de servicios (operadores de centros de llamadas, por ejemplo) son elegibles para recibir asistencia para el ajuste comercial. En 2004, un grupo de expertos en informática desplazados por mano de obra extranjera intentaron solicitar asistencia para el ajuste comercial, pero fueron rechazados porque el DOL no consideraba el software informático un "artículo". Después de una serie de decisiones mordaces de la Corte de Comercio Internacional de los Estados Unidos criticando el enfoque del DOL, el DOL revisó sus políticas en abril de 2006 para extender la asistencia de ajuste comercial a más trabajadores que producen productos digitales como códigos de software. [27] Sin embargo, el programa del TAARA de 2002 que comenzó el 1 de enero de 2014 no incluye a los trabajadores desplazados por el comercio en los sectores de servicios. [23]
Los agricultores y ganaderos afectados negativamente por el comercio serán elegibles para participar en un nuevo programa operado por el Departamento de Agricultura y son potencialmente elegibles para recibir capacitación bajo TAA. No son elegibles para el subsidio de reajuste comercial.
Hay varios componentes del costo total del programa. El gasto principal del programa se destina a servicios de reempleo que se fijan en los niveles de financiación anual de la Ley de Comercio de 2002: 220 millones de dólares para subvenciones estatales (más asignaciones administrativas equivalentes al 15% de la subvención de cada estado). El programa de apoyo a los ingresos de la TRA y el programa de seguro salarial de la RTAA son derechos sin límites. En el año fiscal 2011, el costo de TRA fue de $234,126,500 y el costo de RTAA fue de $43,227,212, según el número de participantes de cada programa en este año (25,689 y 1,133 participantes respectivamente). [28]
Los TAA para los trabajadores han demostrado hasta ahora una baja eficacia general, lo que se refleja en la controversia para reautorizar el programa ante el 112º Congreso.
En primer lugar, el programa no es muy eficaz al brindar apoyo durante la transición porque una parte importante de los trabajadores no recibe TRA. En el año fiscal 2011 había más de 196.000 participantes de TAA y solo alrededor de 46.000 recibieron TRA. [28] Una razón es que el plazo de inscripción a la capacitación de 8/16 semanas limita seriamente la capacidad de los trabajadores para inscribirse en programas de capacitación y recibir el beneficio. Además, incluso para aquellos trabajadores que reciben TRA y UI, sólo se reemplaza una parte de los ingresos perdidos. [29] El programa proporciona cobertura de seguro médico, pero en el pasado no ha sido muy eficaz ya que la participación en TAA se asoció con una menor cobertura en el período posterior a la pérdida del empleo. [30]
La eficacia del programa en términos de fomento del reempleo también es muy baja. Los datos sobre los resultados post-TAA para los promotores de programas basados en estimaciones del DOL muestran que la tasa de ingreso al empleo fue del 66% en 2011. [23] El informe Mathematica Policy Research y SPR encuentra que el TAA no es efectivo en términos de aumentar la empleabilidad. Hay un efecto positivo en la tasa de reempleo de los participantes, pero no es estadísticamente diferente del de los no participantes. [30]
La eficacia del programa en términos de mitigar las pérdidas de ingresos en el nuevo empleo también es muy baja, como informan varios estudios. Reynolds y Palatucci (2008) estiman que "participar en el programa TAA provoca una pérdida salarial aproximadamente 10 puntos porcentuales mayor que si el trabajador desplazado hubiera elegido no participar en el programa". [21] El informe de Mathematica Policy Research y SPR afirma que se estimó que TAA no tenía ningún efecto sobre los ingresos y, en comparación con una muestra de solicitantes de UI, los participantes de TAA trabajaron aproximadamente la misma cantidad de semanas pero obtuvieron ingresos más bajos. [30]
Además, un informe de la GAO de 2007 muestra que en el año fiscal 2006 sólo el 5% o menos de los participantes de la TAA recibieron seguro salarial. El programa es ineficaz para cerrar la brecha salarial porque, para tener derecho al seguro salarial, los trabajadores deben encontrar un trabajo dentro de las 26 semanas posteriores al despido, lo que resultó ser un período muy corto. [31] Además, el programa sólo reemplaza la mitad de las pérdidas.
Finalmente, la implementación de este programa se superpone ampliamente con otros como la Ley de Inversión en Fuerza Laboral, generando costos adicionales y duplicando esfuerzos administrativos. [14] El proceso de asignación de fondos para la formación también es problemático. Los estados reciben fondos al comienzo del año fiscal, pero no reflejan adecuadamente la demanda estatal de servicios de capacitación. Además, los estados no reciben fondos para la gestión de casos y carecen de flexibilidad para utilizar los fondos para capacitación. Por lo tanto, los estados enfrentan desafíos para brindar servicios adecuados a los trabajadores. [31]
En los últimos años, el programa TAA ha sido objeto de diversas críticas debido a su desempeño defectuoso y su costo extremadamente alto. El TAA solo se extendió hasta finales de 2014 y el último proceso de reautorización antes del 112º Congreso expuso una falta de consenso sobre el programa. [20] Varios académicos de diferentes instituciones han propuesto alternativas políticas.
El Foro de Servicios Financieros, a través de su libro blanco de 2008 "Teniendo éxito en la economía global: un programa de asistencia de ajuste para los trabajadores estadounidenses", propone combinar los programas UI y TAA en un único programa integrado para todos los trabajadores desplazados que califican para UI sin importar el motivo del desplazamiento [32] El programa incluye: seguro salarial, portabilidad del seguro médico (bajo el programa actual COBRA) y servicios de reempleo, como asistencia con reubicación geográfica y reentrenamiento. El seguro salarial amortiguaría el costo de salarios más bajos en el nuevo empleo para los trabajadores de 45 años o más. El programa reemplaza el 50% de los salarios perdidos de los trabajadores por hasta dos años, por hasta $10,000 por año, para los trabajadores que mantienen el trabajo anterior durante al menos dos años. En cuanto a la reconversión, los trabajadores podrán deducir de sus ingresos brutos, a efectos fiscales, el coste total de los gastos de educación y formación, y no habrá limitaciones en cuanto al área de formación.
El costo anual estimado del programa es de 22 mil millones de dólares. El Foro de Servicios Financieros propone reemplazar el sistema tributario actual con un impuesto fijo del 1,2% sobre todos los ingresos a nivel estatal y una tasa fija del 0,12% sobre todos los ingresos a nivel federal para pagar el programa.
Académicos de la Brookings Institution y del Institute for International Economics propusieron un programa doble que incluye un seguro salarial y un subsidio para el seguro médico, además del programa UI para trabajadores elegibles. [33] Por un lado, el programa cubre a los trabajadores desplazados por cualquier motivo, no sólo por motivos comerciales, que sufren una pérdida de ingresos después de ser recontratados. Trabajadores desplazados se definen como "trabajadores desplazados por cierre o reubicación de planta, eliminación de puesto o turno e insuficiencia de trabajo". [34]
Reemplazaría una parte entre el 30% y el 70% de la diferencia entre los ingresos del trabajo antiguo y el nuevo. Para ser elegibles, los trabajadores deben haber estado empleados a tiempo completo en su trabajo anterior durante al menos dos años y haber sufrido una disminución salarial que pueda documentarse. El seguro se pagaría sólo después de que los trabajadores encontraran un nuevo trabajo y lo recibirían durante un máximo de dos años a partir de la fecha original de pérdida del empleo. Los pagos anuales tendrían un límite de $10,000 o $20,000 por año. Los pagos se administrarían a través del UI estatal. [33]
Además, el programa también ofrecería un subsidio de seguro médico para todos los trabajadores desplazados a tiempo completo, por hasta 6 meses, o hasta que encuentren un nuevo trabajo (lo que ocurra primero). Los trabajadores se limitarían a recibir el subsidio no más de una vez durante un período determinado, probablemente 3 o 4 años, para evitar la rotación laboral. [33]
En 2001, Robert Litan y Lori Kletzer estimaron que alrededor del 20% de los trabajadores desplazados recontratados a tiempo completo habrían tenido al menos dos años en su empleo anterior y habrían sufrido una pérdida salarial en el nuevo. El programa costaría entre 2.000 y 5.000 millones de dólares al año. Este costo se estima con una tasa de desempleo nacional entre 4,2% y 4,9%. [33] En 2012, la tasa media de desempleo nacional fue del 8,9%. [34] En consecuencia, el costo proyectado sería mayor si el programa se implementara hoy.
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