La Oficina del Alto Comisionado de la OSCE para las Minorías Nacionales (ACMN) está encargada de identificar y buscar una pronta solución de las tensiones étnicas que puedan poner en peligro la paz, la estabilidad o las relaciones amistosas entre y dentro de los Estados participantes de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa .
La Oficina fue creada el 8 de julio de 1992, en la Cumbre de Helsinki de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE), conocida actualmente como OSCE. El ACMN se centra en el área de la OSCE y alertará a la Organización cuando una situación tenga el potencial de convertirse en un conflicto. [1] La Organización está formada por 57 Estados participantes en América del Norte, Europa y Asia. [2] El establecimiento del ACMN se considera generalmente una “historia de éxito” [3] y un instrumento útil para la prevención de conflictos. [4]
La creación de la oficina del ACMN estuvo directamente relacionada con las circunstancias políticas de principios de los años 90. [5] Las guerras yugoslavas fueron conflictos étnicos que estallaron tras la caída del Muro de Berlín y del comunismo, y que finalmente resultaron en la desintegración del país. Los esfuerzos de la CSCE, la Unión Europea y las Naciones Unidas no lograron traer la paz. La frustración por no poder evitar una tragedia humana tan devastadora llevó al gobierno de los Países Bajos a proponer el puesto del ACMN. [6] Esta oficina tendría como objetivo prevenir conflictos basados en tensiones con minorías étnicas. Con respecto a la tragedia yugoslava, se consideró que los esfuerzos internacionales habían fracasado debido al limitado conocimiento de los mediadores internacionales sobre la situación étnica. [7] Esto a menudo significó que las tensiones aumentaron porque la comunidad internacional no comprendía plenamente las cuestiones en juego. Además, cualquier ayuda internacional que se proporcionó llegó demasiado tarde. Se reconoció que tales tensiones debían identificarse y abordarse lo antes posible para evitar que se intensificaran hasta convertirse en un conflicto sin fin. El conflicto yugoslavo también ha puesto de manifiesto que muchos conflictos en el mundo tienen su origen en tensiones que afectan a minorías nacionales. En este contexto se presentó la propuesta de creación de la oficina del ACMN.
Se plantearon muchas preocupaciones con respecto al modelo propuesto por los Países Bajos. [8] Como resultado, se implementaron en el mandato varias restricciones importantes al papel del ACMN.
Los Estados no estaban de acuerdo en si los derechos de las minorías nacionales eran derechos individuales o de grupo. Finalmente, se excluyó claramente los casos individuales en el párrafo 5(c) del mandato del Alto Comisionado [9] . Este prohíbe al Alto Comisionado examinar “las violaciones de los compromisos de la CSCE con respecto a una persona individual perteneciente a una minoría nacional”. Muchos Estados temían que el Alto Comisionado se convirtiera en una especie de “ ombudsman ” de las minorías nacionales. El objetivo de la oficina no era crear un nuevo instrumento de derechos humanos, sino crear una herramienta de prevención de conflictos [10] . Esto se recalcaba en el nombre de la oficina: el Alto Comisionado para las Minorías Nacionales, no para las Minorías Nacionales.
Muchos Estados también se opusieron firmemente a la intervención del ACMN en casos de terrorismo. [11] Como resultado, se le prohibió al ACMN considerar “cuestiones de minorías nacionales en situaciones que implicaran actos organizados de terrorismo”. [12] La comunidad internacional decidió además que el ACMN no debería poder “comunicarse con ninguna persona u organización que practique o apruebe públicamente el terrorismo o la violencia y (...) acusar recibo de comunicaciones de esa persona”. [13] En algunos casos, esta cláusula se ha convertido en una forma de que los Estados prohíban al ACMN interferir en sus problemas de minorías. [14]
El mandato del ACMN, definido en la Cumbre de Helsinki de 1992, contenía muchas ambigüedades, la más importante de las cuales era la definición de “minorías nacionales”. En el mandato no se daban orientaciones claras sobre cómo interpretar ese término. Esto se debió en gran medida a que los Estados participantes de la CSCE no pudieron llegar a un acuerdo sobre la definición de “minorías nacionales” y, por lo tanto, optaron por no proporcionar ninguna definición. [15]
El primer Alto Comisionado, Max van der Stoel , se centró en aclarar y definir su mandato. [16] Lo hizo consultando a muchos expertos en derechos de las minorías y derecho internacional, y de ese modo desarrolló un conjunto de directrices y prácticas para superar las ambigüedades del mandato. Gracias a la definición amplia del mandato, pudo abordar el papel de la mejor manera que consideró adecuada. [17] El enfoque adoptado por van der Stoel llegó a definir también cómo abordaron el papel sus sucesores. Su definición de “minorías nacionales” tenía tres elementos diferentes. [18] En primer lugar, una minoría nacional podía distinguirse del resto de la sociedad por sus características lingüísticas, étnicas o culturales. En segundo lugar, esa minoría se esforzaba por proteger y fortalecer aquellas características que conformaban su identidad. Por último, hizo referencia al párrafo 32 del Documento de Copenhague de la CSCE de 1990, [19] que enfatizaba que ser parte de una minoría nacional era una elección individual de cada persona. [20] En el enfoque adoptado por van der Stoel y sus sucesores, no se exige que una minoría nacional sea una minoría numérica en la población. [21] En muchos casos, una minoría nacional será mayoría en determinados países o regiones.
El papel principal del ACMN es identificar y abordar las tensiones que afectan a las minorías nacionales y que podrían derivar en un conflicto. [22] Esto implica una “alerta temprana” de un conflicto potencial seguida de una “acción temprana” para disolver las tensiones. [23] El mandato autoriza al ACMN a evaluar “el papel de las partes directamente implicadas, la naturaleza de las tensiones y los acontecimientos recientes en ellas relacionados y, cuando sea posible, las posibles consecuencias para la paz y la estabilidad en el área de la OSCE”. [24] Su papel más importante no es necesariamente resolver por completo todos los conflictos potenciales, sino más bien gestionarlos de manera que la tensión entre los grupos no se intensifique, sino que disminuya. [25] Esto implica la mediación, así como la introducción de soluciones sostenibles.
En definitiva, el papel del Alto Comisionado es el de la diplomacia preventiva. [26] Debe advertir con antelación de la escalada de tensiones, así como adoptar medidas tempranas para evitar que se produzcan nuevas escaladas. Las tensiones entre diferentes grupos sociales pueden surgir por diversos motivos, como la etnia, la religión o el idioma. [27] El ACMN trabaja para resolver estas tensiones y lograr la cohesión social, antes de que se conviertan en conflictos. El primer ACMN, Max van der Stoel, señaló que el ACMN debería procurar evitar que las disputas se conviertan en conflictos armados, pero también debería comprender que en algunos casos la situación puede ir más allá del ámbito de la diplomacia preventiva. [28] Cuando los conflictos sólo pueden resolverse a largo plazo, debe adoptarse un enfoque más amplio. Esto puede dar lugar a que el Alto Comisionado emita una notificación de alerta temprana al Consejo Permanente, junto con una solicitud para que la OSCE le conceda un mandato "ad hoc" para la prevención tardía del conflicto. [29] Sólo una vez se emitió un aviso de alerta temprana en virtud del párrafo 15 del mandato, en relación con la crisis de Kosovo de 1999. [30]
Para promover la cohesión social, el ACMN debe brindar asesoramiento y tomar medidas que sean específicas para cada contexto. Se deben realizar investigaciones importantes sobre la sociedad y los grupos étnicos específicos involucrados para poder responder de manera efectiva a la situación. Van der Stoel siempre se preparó ampliamente para cualquier intervención estatal, a menudo organizando un taller de uno o dos días con expertos destacados en varias áreas relevantes. [31] La importancia de este enfoque surgió debido a los fracasos de la comunidad internacional durante las guerras yugoslavas, donde la falta de comprensión de la situación étnica por parte de los mediadores internacionales a menudo condujo a un empeoramiento de la situación. [32]
Se considera que la labor realizada por los Altos Comisionados desde el inicio de su función ha sido en gran medida satisfactoria. [33] La función requiere conocimientos especializados, herramientas y experiencia en el seguimiento de situaciones de tensión potencial, así como en el reconocimiento de señales de escalada. [34] Estos conocimientos y habilidades son inestimables en lo que respecta a la prevención de conflictos que afectan a las minorías, porque estas situaciones suelen ser muy precarias y complejas. No hay dos tensiones interétnicas iguales y cada una implicará diferentes factores e influencias históricas y culturales. Por lo tanto, existe una clara necesidad de una oficina dedicada a las cuestiones de las minorías y centrada en ellas. [35]
El Alto Comisionado emplea diversas técnicas para lograr su objetivo de prevención de conflictos. El Alto Comisionado trabaja en estrecha colaboración con el Estado en cuestión y con los dirigentes de las partes pertinentes. Si bien en última instancia el Alto Comisionado no puede imponer ninguna acción obligatoria, existen muchas maneras en que puede ayudar a resolver la situación. [36]
El Alto Comisionado ayudará a prevenir la escalada de un conflicto introduciendo una norma mínima de derechos de las minorías, que debería ser respetada por el Estado y otros actores mayoritarios. También puede ayudar a aplicar esas normas y ayudar a que se conviertan en la norma en ese Estado. Hay siete conjuntos de recomendaciones temáticas que pueden proporcionar una plataforma para mejorar las relaciones interétnicas y ayudar a reducir la tensión. Entre ellas se incluyen recomendaciones sobre educación, derechos lingüísticos, participación, Estados de parentesco, vigilancia policial en sociedades multiétnicas, lenguas minoritarias en los medios de difusión, e integración y prevención de conflictos. [37] El Alto Comisionado recomienda con frecuencia que los Estados adopten medidas para proteger las lenguas minoritarias, ya que éstas son una de las principales causas de tensión interétnica. [38] Sin embargo, la OSCE y el Alto Comisionado también promueven una política de integración, que busca un equilibrio entre la protección de la cultura minoritaria y el desarrollo de una identidad común general. Esto implica políticas de integración como el estímulo al aprendizaje de la lengua del Estado. [39] El Alto Comisionado también promueve la educación sobre las lenguas minoritarias nacionales y las prácticas religiosas como forma de prevenir los conflictos. [40] Esta es una manera de fomentar la apreciación de la diversidad entre las comunidades y también de disolver los estereotipos sobre ciertos grupos étnicos. [41]
El ACMN también se centrará en mejorar la comunicación entre las partes implicadas, incluidos los dirigentes del Estado y los dirigentes de los grupos nacionales opositores. [42] Esto supone prestar asistencia en los procesos de negociación y garantizar la participación de todas las partes pertinentes. Al crear el cargo, se reconoció que la causa más frecuente de las relaciones interétnicas hostiles era la comunicación insuficiente o distorsionada. [43] El ACMN desempeña un papel importante en el establecimiento de líneas de comunicación eficaces antes de que empiecen a desarrollarse relaciones hostiles.
Para desarrollar una sociedad pacífica, el Alto Comisionado se esfuerza por garantizar que todos los grupos minoritarios participen lo suficiente en la vida pública y estén representados de manera justa en los niveles nacional, regional y local. [44] Al garantizar que los grupos minoritarios participen en los procesos de adopción de decisiones y que gocen de cierto nivel de influencia, los Estados pueden evitar que estos grupos queden marginados. La participación activa y efectiva también ofrece recursos a los grupos que sienten que se están violando sus derechos y, al hacerlo, puede evitar que esos grupos busquen recursos de manera más violenta. [45]
Es importante señalar que todos los gobiernos pueden ejercer el derecho de rechazo a la participación del Alto Comisionado y pueden impedirle la entrada en el país. En tal caso, el Alto Comisionado debe informar a la OSCE. [46]
El primer ACMN, Max van der Stoel, se ocupó de las tensiones interétnicas en Ucrania entre una minoría rusa sustancial y el gobierno ucraniano desde 1994 hasta 2001. Su trabajo durante este tiempo se consideró en gran medida exitoso en la reducción de las tensiones y la construcción de soluciones pacíficas. Este conflicto tenía múltiples capas y enfatizó la importancia de encontrar soluciones duraderas en la búsqueda de la paz. [47] Después de la desintegración de la URSS y la independencia de Ucrania en 1991, comenzaron a surgir tensiones a medida que Ucrania buscaba establecer su identidad. [48] En particular, estas relaciones tensas fueron causadas por la dominación histórica rusa sobre Ucrania, así como por la prevalencia del idioma ruso en la vida ucraniana. Si bien el ACMN no fue el único actor influyente en la gestión y resolución de estos problemas, jugó un papel crítico en el establecimiento de un movimiento hacia la paz. [49]
La flexibilidad del mandato del ACMN y la naturaleza de su función permitieron a van der Stoel intervenir en las tensiones en Ucrania desde una etapa muy temprana. Pudo elaborar un enfoque creativo y con mucho tacto para abordar las cuestiones precarias que habían surgido en esa etapa. [50] El éxito de su labor allí se debe en gran medida a su capacidad para construir una relación de confianza con las partes involucradas y abordar todas las cuestiones desde una base de imparcialidad.
El ACMN fue invitado a Ucrania por el gobierno en febrero de 1994. En ese momento, en Ucrania había varias cuestiones de minorías que causaban tensión. El ACMN estaba involucrado en la gestión de las relaciones entre la minoría rusa y la mayoría ucraniana, el estatus de Crimea dentro de Ucrania y el reasentamiento de los tártaros de Crimea . [51] Es importante destacar que se evitó el desembocamiento en un conflicto violento en todas las áreas. Sin embargo, si bien el trabajo del ACMN fue en gran medida exitoso, también expuso las limitaciones de su papel. El gobierno ucraniano no estaba dispuesto a implementar la mayoría de sus recomendaciones, a pesar de que siempre estuvo dispuesto a colaborar con el ACMN. [52] Por lo tanto, si bien el ACMN en última instancia desempeñó un papel crítico en la prevención de conflictos en Ucrania, su capacidad para garantizar una solución sostenible en todas las áreas de tensión fue a menudo limitada. [53]