El gobierno chino inició una reforma del sistema fiscal y tributario en 1992, que fue preparada y promulgada en 1993 y finalmente implementada en 1994. La reforma fue un ajuste a gran escala del sistema de distribución de impuestos y la estructura tributaria entre los gobiernos central y locales, que fue considerada como un hito en la transición del sistema fiscal de China de una economía planificada a una economía de mercado . [1] El objetivo principal de la reforma de la distribución de impuestos es aliviar el déficit presupuestario desde fines de la década de 1980. Si bien la reforma logró resultados realmente notables, también generó problemas como una carga financiera más pesada para los gobiernos locales. Para llegar a fin de mes, los gobiernos comenzaron a alquilar tierras (también conocido como financiación de tierras) que eventualmente hicieron subir el precio de la tierra y la vivienda. Por lo tanto, la reforma de la distribución de impuestos se considera la razón de la severa financiación de tierras de China. [2]
En 1978, desde que China implementó la política de reforma y apertura , el país fue abandonando gradualmente el sistema económico planificado y experimentó un claro proceso de descentralización en los campos social y económico, incluida la descentralización de poderes sobre la administración financiera. En comparación con el sistema fiscal que estaba unificado anteriormente, el gobierno local adquirió derechos presupuestarios independientes y cierta autonomía financiera. Por ejemplo, los gobiernos locales podían determinar sus gastos presupuestarios sin interferencia del gobierno central. Antes de la reforma fiscal de 1994, todo estaba predeterminado y los ingresos del gobierno se dividían en tres categorías: ingresos centrales, ingresos locales e ingresos compartidos, y cada año los gobiernos locales solo pagaban una cantidad fija de impuestos fiscales al gobierno central. [3] En algunos lugares, los gobiernos locales redujeron o eximieron los impuestos corporativos para quedarse con el dinero. Algunos economistas creían que esta fue la causa de la inflación en China a fines de la década de 1980. Durante este período, el gobierno central se encontró en una grave crisis e incluso pidió dinero prestado a los gobiernos locales. La proporción de los ingresos fiscales respecto del producto nacional bruto y la de los ingresos fiscales del gobierno central respecto del total de los ingresos fiscales disminuyeron rápidamente, lo que llevó a una falta de fondos para la construcción de la defensa nacional y la inversión en infraestructura. Antes de la reforma de la coparticipación fiscal de 1993, el gobierno central obtenía sólo el 22% de los ingresos fiscales, mientras que los gobiernos locales se quedaban con el resto, lo que hacía que los primeros no pudieran llegar a fin de mes. [4]
En 1994, se implementó oficialmente la reforma de la distribución de impuestos, cuando los ingresos fiscales del gobierno central alcanzaron un crecimiento sin precedentes del 203,5%. [5] Sin embargo, en 2000, el Ministerio de Finanzas y la Administración Estatal de Impuestos no se pusieron de acuerdo sobre si debían seguir aumentando el porcentaje de los ingresos del gobierno respecto del PIB. Mientras que el Ministro de Finanzas Xiang Huaicheng seguía abogando por hacerlo, Jin Renqing, el director de la Administración Estatal de Impuestos, abogó por un ajuste flexible del sistema tributario. En 2010, con el crecimiento constante de los ingresos fiscales del gobierno central, los gobiernos locales comenzaron a manifestar desacuerdos. En 2015, cuando los ingresos fiscales del gobierno central alcanzaron el 50% del monto total, el gasto fiscal del gobierno central representó solo el 15%, lo que agravó el desequilibrio entre los poderes financieros de los gobiernos central y local, dificultando a los gobiernos locales pasar por el proceso de presupuestación e implementación. [6]
El 25 de diciembre de 1993, el Consejo de Estado emitió la "Resolución sobre la implementación del sistema de gestión financiera de coparticipación fiscal", en cuyo artículo se estipulaba la implementación de la reforma de la coparticipación fiscal, iniciada a partir del 1 de enero de 1994, en todas las provincias, regiones autónomas y municipios directamente dependientes del gobierno central.
La "Decisión sobre la implementación del sistema de gestión financiera mediante coparticipación de impuestos" aclaró la descentralización de la autoridad. A partir de entonces, el gobierno central fue el principal responsable de los fondos requeridos por la seguridad nacional, la diplomacia, el funcionamiento de los órganos estatales centrales, el ajuste de la estructura económica nacional, la coordinación con los desarrollos regionales, la implementación de las regulaciones macroeconómicas y las empresas administradas directamente por el gobierno central, mientras que los gobiernos locales asumieron principalmente los gastos para el funcionamiento de sus propios órganos políticos y su desarrollo económico y profesional.
Según la reforma, los gastos del gobierno central se enumeran a continuación: gastos de defensa, fondos de policía armada, gastos de asuntos exteriores, tasas administrativas centrales, inversión de capital central para infraestructuras, fondos para la transformación técnica y prueba de nuevos productos lanzados por empresas estatales , tasas de exploración geológica, gastos agrícolas organizados por el gobierno central, gastos de servicio de la deuda de las deudas internas y externas asumidas por el gobierno central y gastos públicos que incluyen cultura, educación, salud, ciencia, etc.
Por otra parte, los gobiernos locales deben cubrir los gastos de gestión administrativa local, los gastos de seguridad pública, parte de los fondos de la policía armada, los gastos de desarrollo de la milicia, la inversión en infraestructura local, los fondos para la transformación tecnológica y el ensayo de nuevos productos lanzados por empresas locales, los gastos agrícolas, los fondos de mantenimiento y construcción urbana, y otros gastos de cultura, educación y salud locales, etc.
La reforma fiscal de 1994 dividió los impuestos en tres categorías: impuestos del gobierno central (como los derechos de aduana), impuestos de los gobiernos locales (como los impuestos a las empresas) e impuestos compartidos (como el IVA). [7] : 55 También creó autoridades fiscales centrales y locales separadas que también estaban separadas del Ministerio de Finanzas o de los departamentos de finanzas locales. [7] : 55
Según la "Decisión sobre la implementación del sistema de gestión financiera de impuestos compartidos", en primer lugar, los impuestos centrales incluyen los impuestos que son esenciales para salvaguardar los intereses nacionales y aplicar las regulaciones macroeconómicas. En segundo lugar, los impuestos relacionados directamente con el desarrollo económico se clasifican como impuestos compartidos. En tercer lugar, los impuestos adecuados para la recaudación y gestión local se clasifican como impuestos locales, y se enriquecieron las categorías de estos impuestos para aumentar los ingresos fiscales locales. La autoridad legislativa de los impuestos centrales, los impuestos compartidos y los impuestos locales sigue estando centralizada por el gobierno central para garantizar la unificación de los órdenes nacionales y mantener un mercado nacional unificado y un entorno de competencia justa para las empresas.
Como se aclaró en la reforma de la coparticipación fiscal en 1994, el ingreso fijo central consistía en los derechos de aduana , la recaudación autorizada del impuesto al consumo y el impuesto al valor agregado por las aduanas, el impuesto al consumo , el impuesto a la renta corporativa central, el impuesto a la renta de los bancos locales, los bancos con financiación extranjera y las empresas financieras no bancarias, las ganancias de las empresas centrales, así como los impuestos (incluidos el impuesto comercial, el impuesto a la renta, el impuesto a las ganancias y el impuesto a la construcción y mantenimiento urbano) transferidos por el departamento de ferrocarriles, la casa matriz del banco y la compañía de seguros. La devolución del impuesto a la exportación para las empresas de comercio exterior era asumida por el gobierno central.
Los ingresos fijos locales se enumeran a continuación: impuesto de negocios (excluidos los impuestos de los departamentos de ferrocarriles, casas matrices de bancos y compañías de seguros), impuesto sobre la renta de las empresas locales (excluidos los impuestos de los bancos locales, bancos extranjeros y empresas financieras no bancarias), impuesto sobre la renta personal, impuesto sobre el uso de la tierra urbana y municipal, impuesto de ajuste de la dirección de la inversión en activos fijos, impuesto de mantenimiento y construcción urbana (excluidos los impuestos de los departamentos de ferrocarriles, casas matrices de bancos y compañías de seguros), impuesto sobre la propiedad , impuesto sobre el uso de vehículos y embarcaciones, impuesto de timbre sobre tierras , impuesto sobre la agricultura y la ganadería, impuesto sobre productos agrícolas especiales, impuesto sobre la ocupación de tierras agrícolas, escritura fiscal , impuesto sobre sucesiones y donaciones , impuesto sobre el incremento del valor de la tierra y pago por el uso de tierras de propiedad estatal.
En cuanto al impuesto compartido, el 75% del IVA va al gobierno central mientras que el resto pertenece a los gobiernos locales; el impuesto a los recursos (excepto el impuesto a los recursos petroleros en alta mar) se comparte equitativamente; los gobiernos locales solían procesar el 50% del impuesto al intercambio de valores, pero el impuesto de timbre sobre el comercio de valores va completamente al gobierno central desde el 1 de enero de 2016.
Entre las medidas de apoyo propuestas por el gobierno figuran la reorganización de la estructura tributaria, la cancelación de algunos impuestos irrazonables y la introducción de impuestos más acordes con la reforma orientada al mercado. Por ejemplo, el gobierno estableció un sistema de impuestos sobre el volumen de negocios de productos básicos con el IVA como elemento principal, en el que ya no existían los impuestos sobre los productos, el impuesto al consumo y el fondo de construcción para proyectos de energía y transporte entregados por empresas estatales. La reforma exigía un ajuste racional de la distribución de los recursos financieros entre las regiones. Con el fin de proteger los intereses de cada provincia y ciudad, especialmente para tener en cuenta los intereses creados de las regiones desarrolladas y el desarrollo de las zonas pobres y la transformación de las antiguas bases industriales, se diseñó un conjunto de regímenes relativos a las devoluciones de impuestos y al pago de transferencias, que guardaban una estrecha relación con el nivel de desarrollo económico.
Al mismo tiempo, las medidas de reforma también propusieron que se limitaran los gastos financieros de los gobiernos locales. Para hacer frente a la reforma del sistema de coparticipación de impuestos, el Banco Popular de China inició el mercado de deuda nacional, permitiendo que los bancos comerciales estatales ingresaran al mercado de deuda nacional y que los bancos, así como las instituciones financieras no bancarias, utilizaran la deuda nacional como crédito de descuento. El mercado secundario de bonos del tesoro fue coordinado y administrado por los departamentos pertinentes con el fin de regularizar la emisión de bonos del tesoro y comercializar el tipo de interés de los bonos del tesoro.
La reforma fiscal de 1994 marcó un paso sustancial en la transición del sistema fiscal de China de una economía planificada a una economía de mercado. Esta reforma fiscal redujo los problemas causados por el sistema fiscal y tributario original de los gobiernos locales y aumentó rápidamente los ingresos fiscales nacionales. En 1994, cuando las medidas de reforma se implementaron oficialmente por primera vez, los ingresos del gobierno central alcanzaron un crecimiento sin precedentes del 203,5%. De 1993 a 2012, los ingresos de las finanzas públicas nacionales aumentaron de 434.900 millones de yuanes a 561.723 millones de yuanes, lo que representó un aumento de 26,96 veces en total y un aumento del 19,02% sobre una base anual. Los ingresos fiscales de China ocuparon un porcentaje mayor en la proporción del producto nacional bruto , y el porcentaje de los ingresos de las finanzas públicas nacionales sobre el PIB aumentó del 12,30% en 1993 al 22,58% en 2012.
El rápido crecimiento de los ingresos fiscales nacionales ha permitido que la participación del gobierno central en los ingresos fiscales totales también haya experimentado un marcado crecimiento, lo que ha mejorado la situación financiera del gobierno central. La reforma ha garantizado un crecimiento constante de los ingresos fiscales del gobierno central y la capacidad de control de su regulación macroeconómica desde el nivel institucional. El rápido crecimiento de los ingresos fiscales ha permitido también disponer de fondos para la construcción de infraestructuras, lo que a su vez ha permitido que el ejército, la policía armada, las instituciones políticas y jurídicas y los órganos del partido y del gobierno pudieran llevar a cabo sus actividades en 1998.
La reforma de la coparticipación fiscal de 1994 movilizó el entusiasmo de los gobiernos locales para participar en las reformas fiscales y tributarias, y dio lugar a una competencia económica entre los gobiernos locales por los ingresos fiscales. Al mismo tiempo, la reforma de la coparticipación fiscal debilitó el efecto de expansión del ciclo político sobre los gastos fiscales locales. Con la aplicación de la reforma de la coparticipación fiscal, se estableció un sistema de pagos de transferencia para aliviar la disparidad de recursos financieros entre las regiones. Esta reforma unificó el sistema tributario para las empresas financiadas con fondos nacionales, lo que creó un entorno de competencia de mercado relativamente justo para las empresas nacionales.
Esta reforma fiscal aumentó significativamente la cantidad de ingresos del gobierno central, pero el problema del déficit fiscal aún persistía, lo que condujo a un desequilibrio entre los gastos fiscales centrales y locales y a una distorsión de la relación entre el gobierno central y los gobiernos locales de China. A través de la implementación del sistema de coparticipación de impuestos y el control directo del departamento fiscal nacional, el gobierno central controló casi el 60% del poder financiero, mientras que una gran cantidad de descentralizaciones fueron delegadas a los gobiernos locales, lo que aumentó sus cargas y afectó su funcionamiento efectivo, especialmente para los gobiernos de nivel básico.
Los círculos académicos descubrieron que, desde la reforma del mercado inmobiliario de 1998, los precios de las viviendas urbanas de China siguieron aumentando debido a la financiación de la tierra y la reforma de la distribución de impuestos. También descubrieron que los ingresos fiscales del gobierno de China se transferían a los gobiernos de nivel superior, mientras que las responsabilidades de seguridad social se transferían a los gobiernos de nivel inferior. Como resultado, las instituciones financieras de los niveles básicos que eran responsables de las funciones de seguridad social se enfrentaron al problema de la tensión financiera, lo que dio lugar a la debilidad de las funciones de seguridad social. Además, el sistema de pagos de transferencia existente estaba altamente correlacionado con el nivel de desarrollo económico, pero los gastos de los gobiernos locales en las zonas atrasadas y rurales mostraban una estructura irrazonable, lo que intensificaba la falta de oferta de seguridad social.
Después de 22 años de la implementación de la reforma de la distribución de impuestos en 1994, el gobierno central comenzó a ajustar y modificar la política. Durante la Conferencia Nacional de 2016, el Consejo de Estado emitió la "Directriz sobre la promoción de la reforma de la división de poderes financieros entre los gobiernos central y locales", y decidió fortalecer moderadamente la gobernanza financiera del gobierno central. Al mismo tiempo, la directriz aclaró que el Ministerio de Finanzas, la Organización Central y otros departamentos pertinentes eran los principales responsables de organizar, coordinar, guiar, supervisar y promover este ajuste.
Además, la directriz estableció un calendario para la reforma. En 2016, tomó la iniciativa en el lanzamiento de la reforma en asuntos fiscales y responsabilidad de gasto en el ámbito de la defensa nacional y asuntos exteriores. De 2017 a 2018, el gobierno se esforzó por lograr avances en los servicios públicos básicos como la educación, la atención médica, la protección del medio ambiente y el transporte. De 2019 a 2020, se logró el objetivo de la reforma y se aclararán los contenidos que deben incorporarse a las leyes, después de lo cual el Consejo de Estado promulgará los reglamentos administrativos y presentará las leyes pertinentes a la Asamblea Popular Nacional. Además, el Consejo de Estado también redactará la Ley de Relaciones Financieras Intergubernamentales y promoverá la formación de un sistema jurídico científico y racional que garantice la división de asuntos financieros y gastos.