Políticas activas del mercado laboral

Programas gubernamentales que intervienen en el mercado laboral para ayudar a los desempleados a encontrar trabajo

Las políticas activas del mercado laboral ( PAML ) son programas gubernamentales que intervienen en el mercado laboral para ayudar a los desempleados a encontrar trabajo, pero también a los subempleados y a los empleados que buscan mejores empleos. Por el contrario, las políticas pasivas del mercado laboral implican gastos en prestaciones por desempleo y jubilación anticipada . ^[1] Históricamente, las políticas del mercado laboral se han desarrollado en respuesta tanto a fallas del mercado como a resultados social y políticamente inaceptables dentro del mercado laboral. Los problemas del mercado laboral incluyen, por ejemplo, el desequilibrio entre la oferta y la demanda de mano de obra, el apoyo insuficiente a los ingresos, la escasez de trabajadores calificados o la discriminación contra los trabajadores desfavorecidos. ^[2]

Muchos de estos programas surgieron de proyectos de obras públicas anteriores , en Estados Unidos en particular los implementados bajo el New Deal , diseñados para combatir el desempleo generalizado en el mundo desarrollado durante el período de entreguerras . Hoy, el análisis académico de las PAMT se asocia con economistas como Lars Calmfors y Richard Layard . ^{[3] [4]} Las PAMT se han considerado tradicionalmente " medidas del lado de la oferta " porque consistían en diferentes programas de empleo y políticas de colocación laboral y estaban diseñadas para ayudar a los grupos más marginados en el mercado laboral. En tiempos más recientes, las PAMT han cambiado hacia un enfoque " del lado de la demanda " al involucrar a los empleadores en varias iniciativas destinadas a ofrecer oportunidades de empleo a quienes están desfavorecidos en el mercado laboral. ^[5]

Las políticas activas del mercado laboral ocupan un lugar destacado en la política económica de los países escandinavos , aunque durante la década de 1990 su popularidad aumentó en toda Europa a medida que se crearon varios planes de políticas con el objetivo de mejorar el desempeño duradero del mercado laboral. Entre los ejemplos más notables se incluyen el New Deal en el Reino Unido y muchos programas de transición de la asistencia social al trabajo en los Estados Unidos.

Orígenes de las PAMT

En la evolución de las PAMT en los países de la OCDE se pueden observar tres períodos distintos , cada uno de los cuales hace hincapié en diferentes tipos de políticas. En un primer momento, durante los decenios de 1950 y 1960, los países que se enfrentaban a una escasez de mano de obra desarrollaron políticas activas para garantizar una fuerza de trabajo con las competencias necesarias para las economías industriales en expansión. Durante este período, el objetivo principal de las políticas fue la mejora de las cualificaciones. En el segundo período, tras la crisis del petróleo de 1973 y 1974, las PAMT se enfrentaron a un entorno mucho más difícil, caracterizado por tasas de desempleo persistentemente altas. Como resultado, en muchos países la función principal de las PAMT se desplazó hacia la colocación laboral. Por último, desde mediados de los años 1990, las políticas del mercado de trabajo se han centrado principalmente en alentar y facilitar la reinserción de las personas desempleadas y desempleadas en el mercado laboral mediante una combinación de programas de refuerzo de incentivos y de asistencia al empleo.

Las primeras medidas de política activa del mercado laboral se remontan a 1951 con la creación del modelo Rehn-Meidner en Suecia, desarrollado por dos economistas del movimiento sindical socialdemócrata para modernizar la industria sueca de la posguerra y mejorar la productividad mediante la combinación de una política salarial unificada de solidaridad que, a medida que avanzaba centralmente, eliminaba las industrias menos competitivas del país al tiempo que ofrecía un paquete de capacitación sustancial a los trabajadores despedidos para que pudieran unirse a las industrias más modernas y eficientes. ^[6] A pesar de sus orígenes como una política socialdemócrata , el concepto de ALMP ha ganado aceptación entre los políticos de todo el espectro ideológico, incluidos liberales , conservadores y economistas liberales.

El modelo Rehn-Meiner fue un aspecto distintivo de la historia económica de Suecia y no se replicó en ningún otro lugar. No obstante, el concepto de implementar PAMT en una economía en rápida modernización que experimentaba escasez de mano de obra también resultó atractivo en otras regiones. Sin embargo, los métodos empleados variaban, ya que dependían del punto de partida de cada país.

En la década de 1950 , también se intentó aplicar políticas activas de mercado laboral en Italia . El problema del desempleo en Italia era diferente al de otros países: no se debía a la decadencia de las industrias, sino más bien a un excedente de mano de obra en la región sur del país. Durante las décadas de 1950 y 1960, Italia atravesó un período de fuerte crecimiento económico conocido como el “ milagro económico italiano ”, pero aún enfrentaba una escasez de mano de obra en el norte. Al mismo tiempo, la región sur seguía siendo una fuente importante de mano de obra, pero carecía de las habilidades adecuadas. Para cerrar la brecha entre la demanda y la oferta de habilidades, el país introdujo una ley de aprendizaje en 1955, que ofrecía capacitación en el trabajo y salarios más bajos para los aprendices. Sin embargo, el programa no ganó popularidad. En general, a los empleadores no se les permitía elegir a los aprendices, y el funcionario de la bolsa de trabajo los asignaba en su lugar. Los sindicatos también criticaron la ley por explotar a los trabajadores jóvenes con salarios bajos.

En 1963, el gobierno francés , bajo el liderazgo de Gaull, propuso una reforma del sistema de prestaciones por desempleo destinada a facilitar la (re)capacitación de los desempleados. Sin embargo, esta propuesta se enfrentó a una fuerte oposición de los sindicatos, que temían una mayor intervención estatal en la gestión del seguro de desempleo ( UNEDIC ). En Francia, la seguridad social, incluido el seguro de desempleo, es gestionada conjuntamente por los interlocutores sociales, que tradicionalmente se han opuesto a la intervención del gobierno, considerándola una interferencia en una institución “privada”. El resultado fue, por tanto, una versión diluida de la propuesta original.

Alemania también adoptó un enfoque similar unos años más tarde con la implementación de la Ley de Promoción del Empleo en 1969. La ley se promulgó durante el breve mandato del primer “gobierno de gran coalición” en la historia del país de posguerra. La ley se centró en un nuevo enfoque preventivo de la política del mercado laboral, con énfasis en alinear las habilidades de la fuerza laboral con los avances tecnológicos. Esta ley recientemente aprobada también creó el Instituto Federal del Trabajo, que era responsable de una serie de servicios, entre ellos la compensación por desempleo, la educación continua, la capacitación, los servicios de empleo para discapacitados, los programas de creación de empleo y la capacitación. ^[6]

Concepto de inversión social

Las políticas activas de empleo se basan en el concepto de inversión social, que se apoya en la idea de basar la toma de decisiones en el bienestar de la sociedad en términos cuantificables, mediante el aumento de la empleabilidad, los ingresos y la productividad de los agentes económicos, por lo que este enfoque interpreta el gasto estatal no como consumo sino como una inversión que producirá retornos sobre el bienestar de los individuos. La adopción de este concepto ha añadido así a la tradicional tarea de la política social de mantener los niveles de ingresos la de promover la integración al mercado de trabajo eliminando barreras de entrada mediante la intervención estatal. ^[7]

Tipos de programas

Las PAMT tienen orígenes y formas diversas. Según Giulano Bonolli, existen cuatro categorías principales de PAMT: ^[6]

• Refuerzo de incentivos: se refiere a las medidas destinadas a aumentar los incentivos laborales de los beneficiarios de prestaciones sociales. Consiste en un componente de incentivo negativo que tiene por objeto desplazar a las personas de la asistencia social al trabajo reduciendo la cantidad y la duración de las prestaciones pasivas, como las prestaciones por desempleo, con el fin de ejercer una presión estimulante y acelerar el proceso de búsqueda de empleo. Se trata de un enfoque aplicado especialmente en los países anglosajones liberales como Estados Unidos o el Reino Unido y más recientemente aplicado en Alemania con las leyes Hartz de 2003-2005 que debilitaron considerablemente el nivel de asistencia social para los solicitantes de empleo de larga duración. Una variante de esta categoría adopta la forma de prestaciones laborales, que tienen por objeto fomentar la aceptación por parte del beneficiario de un trabajo de bajo salario con el fin de eliminar el fenómeno de la trampa de la pobreza, que puede llevar a los beneficiarios a preferir vivir de la asistencia social, incluso si es baja cuando la diferencia entre el nivel de la prestación pasiva y la prestación laboral no es suficiente. Gracias a esta asistencia adicional, el nivel de ingresos de mercado se compensa con transferencias sociales.
• Los servicios públicos de empleo y la administración (como los centros de empleo y las bolsas de trabajo) incluyen actividades de colocación, asesoramiento y orientación profesional. Los servicios públicos de empleo ayudan a los desempleados a mejorar su búsqueda de empleo difundiendo información sobre las vacantes y prestándoles asistencia para la realización de entrevistas y la redacción de un currículum vitae . Servicios como el asesoramiento pueden ser especialmente beneficiosos para las personas que han estado fuera del mercado laboral durante un período prolongado o que nunca han tenido un trabajo y pueden enfrentarse a la discriminación de los empleadores. En el caso de los padres, una barrera para el empleo puede ser la falta de un cuidado infantil adecuado. Estos servicios de empleo también pueden incluir ayuda para localizar y pagar servicios de cuidado infantil adecuados.
• Upskilling: Esta categoría se basa en un enfoque de inversión en capital humano, que tiene como objetivo adaptar las habilidades de los trabajadores a las necesidades del mercado laboral mediante medidas que pueden adoptar la forma de clases subvencionadas por el Estado y programas de aprendizaje que ayuden a los desempleados a mejorar sus habilidades profesionales como una forma de promover el acceso al mercado laboral de los trabajadores con habilidades obsoletas o de ciertos grupos desfavorecidos, como los que abandonan prematuramente la escuela con pocas cualificaciones. Se aplica ampliamente en los países nórdicos y, en particular, en Dinamarca, donde constituye el núcleo del modelo de seguridad flexible que se centra en el empoderamiento de los solicitantes de empleo mediante la financiación de amplios programas de formación que son accesibles o incluso obligatorios después de un año de desempleo. La prestación de servicios de educación básica también puede desempeñar un papel en la mejora del capital humano para ciertas categorías, como los trabajadores inmigrantes recién llegados; por ello, Alemania ha impartido en los últimos años cursos de conocimientos de alemán que afectaron a 170.000 personas, la mayoría solicitantes de asilo en 2017, y se ha hecho todo lo posible para que participaran en prácticas preparatorias ^[8] . Estas medidas han tenido el efecto de aumentar su productividad, lo que se refleja en el hecho de que los inmigrantes con buenas habilidades de escritura en alemán ven reducida su brecha salarial con los nativos en un 10% ^[9].
• Los subsidios al empleo , ya sea en el sector público o privado, crean directamente puestos de trabajo para los desempleados y otros grupos prioritarios (sin incluir a los jóvenes ni a los discapacitados). Se trata, por lo general, de medidas a corto plazo diseñadas para permitir que los desempleados adquieran experiencia laboral y evitar la atrofia de las habilidades. Estos subsidios se clasifican en:
  • Subsidios a la contratación que se pagan a los empleadores del sector privado para motivarlos a contratar a personas desempleadas.
  • Ayuda a personas desempleadas que aspiran a iniciar su propio negocio
  • creación directa de empleo para trabajadores desempleados en los sectores público o sin fines de lucro. ^[10]

La política de las PAMT

Varios autores ^[11] han sostenido que los países con partidos políticos de izquierda y sindicatos más fuertes tienen políticas activas de mercado laboral más desarrolladas. Por otra parte, los partidos socialdemócratas pueden no promover políticas activas de mercado laboral si sus electores son trabajadores bien protegidos y, por lo tanto, enfrentan poco riesgo de estar desempleados. ^[12] Más recientemente, se ha cuestionado la idea de que los diferentes tipos de políticas activas de mercado laboral tienen determinantes políticos similares. ^[6] En los Estados Unidos y Gran Bretaña, las políticas activas de mercado laboral fragmentadas y con pocos recursos se han atribuido como un factor en el auge de la política de reacción populista en el Cinturón del Óxido y el norte de Inglaterra postindustrial durante mediados de la década de 2010. ^{[13] [14] [15]}

Niveles de implementación

Las políticas activas del mercado laboral en general son más frecuentes en los países nórdicos (con excepción de Noruega), especialmente en Dinamarca, donde dicho gasto representó casi el 2% del PIB en 2017, en comparación con un promedio de la OCDE del 0,52% ^[16] ese mismo año, mientras que, por el contrario, los países de Europa del Este invierten menos en estas políticas (con excepción de Hungría).

Eficacia

• Para hacer frente a los problemas que la tecnología, la globalización y el cambio demográfico plantean al mercado laboral, es fundamental contar con un conjunto eficaz de políticas activas del mercado laboral. Las políticas activas del mercado laboral son un término general que abarca una variedad de políticas que se dividen en cuatro categorías principales: formación profesional, ayuda para la búsqueda de empleo, subsidios salariales o programas de obras públicas y apoyo a los microempresarios o trabajadores autónomos. Los gobiernos destinan considerables recursos fiscales a las PAMT (más del 0,5 por ciento del PIB de los países de la OCDE en los últimos diez años) con el fin de reducir el desempleo, aumentar los ingresos laborales y fomentar la adopción de nuevas tecnologías que mejoren la productividad.
• La eficacia de estas políticas se examinó en una investigación reciente ^[17] a través de un examen sistemático de más de 100 evaluaciones experimentales que demostraron el éxito de las PAML aplicadas en todo el mundo. Se centró únicamente en programas evaluados mediante ensayos controlados aleatorios, aprovechando el hecho de que ha habido una oleada de ECA en los últimos cinco años que han arrojado nueva luz sobre el impacto y la relación coste-eficacia de las PAML. Esta concentración en los ECA limita el número de evaluaciones relevantes, pero permite prestar más atención a las estimaciones con alta validez interna y al refinamiento de las métricas utilizadas para comparar los resultados, lo que da como resultado conclusiones más naturalmente comparables a partir de evaluaciones individuales.
• La eficacia de políticas multidimensionales y complejas como las PAMT está determinada por la forma en que se conciben, la calidad de su ejecución, el contexto en el que se crean y las personas a las que se pretende beneficiar. Un programa de formación profesional, por ejemplo, puede variar en cuanto a costo y duración, contenido curricular y si el sector privado participa o no, y de qué manera, y puede estar dirigido a una amplia gama de personas, desde experimentados programadores de software en Tokio o Chicago hasta jóvenes pobres en Madhya Pradesh. Es poco probable que un análisis que pase por alto estas preocupaciones proporcione a los responsables de las políticas información precisa y concluyente: no hay acuerdo sobre si las PAMT son eficaces para reducir las tasas de desempleo o aumentar el número de trabajadores empleados, así como sobre qué tipos de programas son los más eficaces.
• Al analizar el impacto general de los cuatro grupos de políticas estudiados, se descubre que los subsidios salariales y el apoyo a los trabajadores independientes tuvieron la mayor influencia mediana en los ingresos, con ganancias de 16,7% y 16,5%, respectivamente, en comparación con el grupo de control. Los programas de capacitación vocacional, por otro lado, tienen un impacto mediano de 7,7%, mientras que los servicios de empleo tienen una influencia mínima. El impacto mediano en el empleo sigue una tendencia similar, con los subsidios salariales teniendo la mayor influencia en esta categoría de resultados, seguidos por la ayuda a los trabajadores independientes y la capacitación vocacional con impactos medianos de 11% y 6,7%, respectivamente. Sorprendentemente, las intervenciones de servicios de empleo tuvieron un impacto mediano de 2,6%, lo que es consistente con intervenciones de corto plazo y bajo costo que apuntan a impulsar la inclinación a obtener trabajo en lugar de construir capital humano. Es importante destacar que los efectos declarados sobre los ingresos y los resultados laborales son bastante variables.
• Cuando se dispone de datos, se incluye una variable continua para identificar el costo promedio de la intervención por persona en dólares de paridad de poder adquisitivo (PPA) de 2010. Sólo 51 intervenciones registraron esta variable esencial, y sólo 22 realizaron un análisis costo-beneficio exhaustivo utilizando el valor actual neto, la tasa interna de retorno o los períodos de recuperación, lo que indica una falla significativa en la práctica estándar de la literatura de evaluación de impacto. A pesar del pequeño número de PAMT para las que se dispone de datos de costos, se pueden discernir varias tendencias. Los subsidios salariales, la asistencia a los trabajadores autónomos o microempresarios y la capacitación vocacional tienen todos costos medios similares por participante, que oscilan entre 1.744 y 1.518 dólares de PPA de 2010, y la segunda categoría tiene una fluctuación sustancialmente mayor. Los servicios de empleo, por otro lado, son políticas mucho menos costosas, con un costo medio por participante de 277 dólares de PPA de 2010 y sin variación entre programas.

Políticas activas del mercado laboral en Europa

Las políticas activas del mercado de trabajo constituyen un componente fundamental de la Estrategia Europea de Empleo (EEE), que reconoce el empleo como un objetivo primordial de una política económica conjunta. Las principales categorías de políticas activas del mercado de trabajo en los países europeos son los programas de formación, los planes de incentivos del sector privado, los programas de empleo directo y los servicios y sanciones (una categoría que incluye todos los enfoques medidos para mejorar la eficacia de la búsqueda de empleo, como el asesoramiento, el seguimiento o la ayuda para la búsqueda de empleo). Numerosos programas activos del mercado de trabajo en los países europeos están diseñados para abordar las necesidades de los jóvenes solicitantes de empleo (de 25 años o menos) que están desempleados. Además, varios países tienen programas activos del mercado de trabajo diseñados para personas con discapacidad.

Los programas de formación son la medida activa de inserción laboral más común que se aplica en Europa. Sin embargo, la evaluación de su eficacia ha arrojado resultados dispares. En algunos casos, las estimaciones del efecto del tratamiento son negativas, mientras que en otros son insignificantes o muestran resultados moderadamente positivos. No obstante, hay indicios de que los programas de formación aumentan las probabilidades de empleo tras el tratamiento, especialmente para los participantes con mejores perspectivas laborales y para las mujeres. ^[18]

En los últimos años, los programas de garantía de empleo han recibido una renovada atención. Se han iniciado ensayos de garantía de empleo en países europeos ^[19] y se han obtenido los primeros resultados prometedores. ^[20] Las instituciones europeas y las organizaciones internacionales han pedido un mayor financiamiento para ampliar los proyectos piloto de garantía de empleo a nivel regional. ^{[21] [22]}

Políticas activas del mercado laboral en el Reino Unido

El Reino Unido ha adoptado políticas activas de mercado laboral (ALMP, por sus siglas en inglés) progresistas ^[6] , que pueden clasificarse en tres categorías: subsidios de empleo y programas de creación directa de empleo, programas de educación y capacitación vocacional, y asistencia y asesoramiento en la búsqueda de empleo. Si bien estas políticas se centran en ayudar a los solicitantes de empleo a encontrar empleo por su cuenta, también brindan el apoyo y los incentivos necesarios para facilitar su reintegración al mercado laboral ^[23] . Esta combinación de políticas activas y pasivas está influenciada por una variedad de factores económicos, sociales y políticos. El Reino Unido históricamente ha tenido un modelo económico liberal, con niveles relativamente bajos de regulación y protección social. Esto ha llevado a centrarse en soluciones basadas en el mercado para los problemas del mercado laboral, incluido el uso de ALMP para crear oportunidades de empleo. En los últimos tiempos, el plan de retención de empleo se introdujo en 2020 debido a la pandemia de COVID-19, para evitar despidos ^[24] . Las políticas ALMP del Reino Unido pueden clasificarse más como políticas de empleo, ya que se centran principalmente en crear oportunidades de empleo y, al mismo tiempo, permitir que los trabajadores encuentren empleo por sí mismos. La configuración actual de políticas activas y pasivas del mercado laboral en el país es resultado del modelo económico liberal del país, la experiencia reciente de altas tasas de desempleo y un mercado laboral altamente competitivo.

Políticas activas del mercado laboral en la República Checa

• Después de tres años de desarrollo económico negativo, la economía checa comenzó a recuperarse, con tasas de crecimiento del PIB del 0,6 y el 2,7 por ciento en 1993 y 1994, respectivamente. Lo que es notable es que, a pesar de la vuelta al crecimiento en 1993, la tasa de desempleo registrada se mantuvo en un nivel bajo entre 1992 y 1994. Sin embargo, en comparación con las tasas de 1993 y 1994, la tasa media de salida de trabajadores fue bastante alta en 1992, cuando la economía todavía estaba en declive.
• Esto podría deberse a que el presupuesto para políticas activas del mercado laboral (ALMP) en 1992 fue muy grande en comparación con años anteriores.
• Las ALMP han reducido el número de personas que han estado desempleadas durante mucho tiempo, como las mujeres, los gitanos, los discapacitados, los menos educados y los que habían estado desempleados anteriormente. Además, las ALMP ayudaron a quienes recibían prestaciones por desempleo más que a quienes no las recibían. Estos datos son dignos de mención porque respaldan la premisa de que las oficinas de trabajo de distrito se vieron obligadas a recortar los gastos del programa. ^[25]

Véase también

• Políticas activas de empleo en Dinamarca
• Crédito fiscal por ingresos del trabajo
• Garantía de empleo
• Economía mixta
• Protección social#Intervenciones en el mercado laboral
• Asistencia para el ajuste comercial
• Capitalismo de bienestar

Referencias

1. Armingeon, Klaus (2007). «Política activa del mercado laboral, organizaciones internacionales y política interna». Journal of European Public Policy . 14 (6): 905–932. doi :10.1080/13501760701497923. S2CID  154850715 . Consultado el 10 de abril de 2023 .
2. Bredgaard, Thomas (2015). "Evaluación de lo que funciona para quién en las políticas activas del mercado laboral". Revista Europea de Seguridad Social . 17 (4): 436–452. doi :10.1177/138826271501700403. S2CID  155917394 . Consultado el 11 de abril de 2023 .
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Lectura adicional

• Gottschalk, P. y Freeman, RB Generación de empleos: cómo aumentar la demanda de trabajadores menos cualificados , Russell Sage Foundation, 2000
• Robinson, P. Políticas activas del mercado laboral: ¿un caso de formulación de políticas basadas en evidencia?, Oxford Review of Economic Policy, Volumen 16, No. 1, 2000

Enlaces externos

• OCDE – Políticas activas del mercado laboral: conectar a las personas con el empleo