La capacidad fiscal es la capacidad del Estado para extraer ingresos para proveer bienes públicos y llevar a cabo otras funciones del Estado, dada una estructura administrativa y contable fiscal. [1] En economía y ciencia política , la capacidad fiscal puede denominarse capacidad tributaria , capacidad extractiva o poder para imponer impuestos, ya que los impuestos son una fuente principal de ingresos públicos. No obstante, aunque los ingresos fiscales son esenciales para la capacidad fiscal, los impuestos pueden no ser la única fuente de ingresos del gobierno. Otras fuentes de ingresos incluyen la ayuda extranjera y los recursos naturales . [2] [3]
Además de la cantidad de ingresos públicos que extrae el Estado, la capacidad fiscal es la inversión del Estado en "estructuras estatales, incluyendo el control, la administración y el cumplimiento a través de cosas como la formación de inspectores fiscales y la gestión eficiente del servicio de ingresos". [2] Cuando la inversión en estas estructuras fiscales administrativas o burocráticas es específica del poder del Estado para extraer recursos, la capacidad fiscal está además relacionada con un concepto más amplio de capacidad estatal . Por último, dado que los bienes públicos financiados por la capacidad fiscal incluyen el desarrollo de infraestructura, la salud, la educación, el ejército y el seguro social, la capacidad fiscal de un Estado es esencial para su crecimiento económico , su desarrollo y la construcción del Estado . [4] [5]
La capacidad fiscal es la capacidad del gobierno para recaudar ingresos y con frecuencia se mide como la proporción del producto interno bruto generado por los ingresos fiscales. [2] [4] En general, los países desarrollados más ricos tienen administraciones tributarias más grandes y fuertes y recaudan más dinero a través de los ingresos fiscales que los países en desarrollo más pobres. [2] Como tal, cuanto más ingresos recauda un gobierno, mayor es la capacidad fiscal. [2] Sin embargo, la capacidad fiscal se mide no solo por el nivel de ingresos fiscales que un estado puede recaudar, sino por la capacidad de la administración tributaria para hacer cumplir las políticas fiscales.
Besley y Persson (2012) presentan una lista de "hechos estilizados" que describen la evolución y los patrones de la capacidad fiscal. [2] Estos hechos son patrones identificados a partir de un análisis de datos transversales y de series temporales sobre 73 países desde 1800:
La capacidad fiscal varía de un estado a otro, no solo en la cantidad de ingresos fiscales que cada estado puede recaudar, sino también en la forma en que se obtienen dichos ingresos. En concreto, se considera que ciertos tipos de impuestos son más eficientes económicamente y, por lo tanto, más ideales que otros. Se puede encontrar más información sobre los tipos de impuestos y la eficiencia económica en la página sobre Impuestos . La solidez de la capacidad fiscal de un estado está determinada no solo por la cantidad de ingresos recaudados, sino también por la eficiencia de su estructura tributaria.
Por ejemplo, la teoría de la tributación óptima afirma que la estructura tributaria ideal maximiza la eficiencia; los impuestos ineficientes incluyen el impuesto a la renta corporativa, los aranceles y el señoreaje , mientras que los impuestos eficientes incluyen los impuestos a la renta y los impuestos al consumo, como el impuesto al valor agregado . Así, los países desarrollados más ricos y los estados con una fuerte capacidad fiscal tienden a recurrir a estos tipos de impuestos eficientes, mientras que lo opuesto es válido para los países en desarrollo más pobres. [2] [4]
Los países más pobres tienden a recurrir a tipos impositivos menos eficientes y, en consecuencia, tienen capacidades fiscales más débiles. [2] [4] De la misma manera, los países en desarrollo con capacidades fiscales débiles tienen más probabilidades de no poder proporcionar bienes públicos . [5] La literatura de las ciencias sociales sobre capacidad fiscal y desarrollo económico tiene como objetivo, en parte, resolver este enigma de por qué los países en desarrollo no pueden fortalecer la capacidad fiscal simplemente aumentando su uso de tipos impositivos eficientes y reduciendo el uso de tipos impositivos ineficientes. [1] [4] [6]
La baja capacidad fiscal es típicamente una consecuencia de condiciones políticas, sociales y económicas subdesarrolladas en un estado. En primer lugar, como los países difieren en sus inversiones en el ejército, la educación pública, la infraestructura (etc.), las diferentes estructuras impositivas pueden reflejar distintas preferencias por bienes privados versus públicos y la redistribución . [4] En segundo lugar, la estructura impositiva ineficiente y la capacidad fiscal débil indican la presencia de evasión fiscal , una relación que se examina más a fondo en la sección siguiente sobre la economía informal. En general, los tipos de impuestos favorables están correlacionados con una mayor capacidad fiscal porque imponen menos costos de eficiencia económica , pero también fomentan una recaudación impositiva más eficiente al minimizar la evasión fiscal .
Cuando la capacidad fiscal es débil, los gobiernos no pueden controlar ni gravar a toda la población. La economía informal es la parte de la economía que no está controlada por el gobierno. Existe cuando la población en general puede evadir impuestos fácilmente debido a factores como la baja moral tributaria, la mala calidad de la gobernanza y los recursos insuficientes para administraciones tributarias grandes y de calidad como la del Servicio de Impuestos Internos de los Estados Unidos . Asimismo, las economías informales tienen una mayor presencia en los países en desarrollo. En 2000, Friedrich Schneider y Dominik Enste estimaron que el tamaño de "la economía informal en promedio es de sólo alrededor del 15% del PIB entre los países de la OCDE... Sin embargo, entre los estados en desarrollo, el tamaño medio de la economía informal que informan es del 37% del PIB, que oscila entre el 13% del PIB en Hong Kong y Singapur hasta el 71% en Tailandia y el 76% en Nigeria". [4] [7] Las economías informales también explican por qué los países en desarrollo no pueden simplemente aumentar las tasas impositivas, como en sus contrapartes más desarrolladas, para alcanzar un PIB más alto o financiar más bienes públicos. [4]
Cuando se aumentan los impuestos, las personas tienen un incentivo para pasar del sector formal sujeto a impuestos al sector informal no sujeto a impuestos para evitar pagar tasas impositivas más altas. [2] [4] Los Estados con regiones culturalmente no acostumbradas a la idea de la recaudación de impuestos tienen una moral fiscal baja y es aún más probable que eludan el intento del estado de imponer impuestos. [6] Por lo tanto, el cumplimiento depende del entorno social y político del estado, [6] así como de la capacidad de las administraciones para hacer cumplir el cumplimiento. [5] En los estados más pobres con bajas capacidades administrativas, la presencia de grandes economías informales puede significar que es fácil para las personas evitar los impuestos si se aumentan los impuestos. [4]
Como solución a la evasión fiscal, los gobiernos con menores capacidades administrativas y tecnológicas imponen impuestos menos eficientes pero más fáciles de controlar. Por ejemplo, es difícil hacer un seguimiento de los ingresos de cada individuo dentro de la población para recaudar impuestos sobre la renta, o de las ventas de cada bien y servicio para recaudar impuestos al consumo. Comparativamente, es mucho más fácil imponer un impuesto a la importación o exportación en puntos de control específicos a lo largo de la frontera. Los aranceles son más fáciles de recaudar porque requieren menos recursos tecnológicos o administrativos y no necesariamente dependen de una fuerte cultura de cumplimiento tributario. [2] Además, Emran y Stiglitz (2005) sostienen que añadir "aranceles puede proporcionar una fuente menos distorsionante de ingresos fiscales" porque puede alentar la evasión fiscal menos que, por ejemplo, aumentar los impuestos sobre la renta. [4] [8] En otras palabras, si ciertos tipos de impuestos incentivan a la población en general a pasar a una economía informal fuera del control del gobierno, puede ser en el mejor interés del gobierno exigir tipos de impuestos que desalienten la evasión fiscal a pesar de las eficiencias económicas. Así, a pesar de la eficiencia superior de ciertos tipos de impuestos en comparación con otros, los impuestos tradicionalmente considerados ineficientes pueden lograr mejor los objetivos fiscales en presencia de economías informales.
En general, los Estados con baja capacidad fiscal tienden a utilizar tipos de impuestos ineficientes cuando existen grandes economías informales y si no tienen la capacidad administrativa para apoyar la recaudación de impuestos eficientes.
Besley y Persson han desarrollado varios modelos económicos para entender mejor el incumplimiento y por qué los países en desarrollo no pueden aumentar su capacidad fiscal simplemente aumentando los impuestos. [2] [9] Centrándose en los impuestos sobre la renta y el consumo, el modelo general de Besley y Persson (2012) demuestra que los ciudadanos siempre tienen el incentivo de evadir impuestos y solo elegirán no evadirlos si el costo de la evasión (es decir, una sanción fiscal) es demasiado alto. [2] Este costo depende de la capacidad del gobierno para monitorear a los individuos y las ventas y hacer cumplir las sanciones, una capacidad administrativa que requiere un historial de decisiones de inversión para mejorar la administración tributaria. En otras palabras, que los ciudadanos elijan o no participar en la economía informal hoy depende en gran medida de las condiciones y las decisiones tomadas por los responsables de las políticas del pasado. Si los ciudadanos tienen más probabilidades de participar en la economía informal, entonces el estado no puede mejorar la capacidad fiscal simplemente aumentando los impuestos si no tiene un historial político, legal y fiscal que haya respaldado ese poder estatal.
En comparación con el estudio a nivel individual de Besley y Persson, Gordon y Li (2009) se centran en el papel de las empresas y el sector financiero en los países desarrollados frente a los países en desarrollo. [2] Modelan la participación de las empresas en el sector financiero (donde Gordon y Li se refieren específicamente a la participación en el sector financiero como el uso de los bancos) como participación en el sector formal; suponen que las autoridades fiscales pueden controlar los registros bancarios, de modo que la participación masiva en el sector financiero proporciona al Estado información y, asimismo, el poder de imponer impuestos. Gordon y Li (2009) demuestran que, debido a que el sector financiero es importante en los países desarrollados, las empresas optarán por utilizar los bancos y no evadir impuestos. Comparativamente, el sector financiero puede ser más débil en los países en desarrollo y las empresas pueden tener menos incentivos para utilizar el sistema bancario y, en su lugar, optar por utilizar el efectivo. En este sentido, Gordon y Li (2009) concluyen que "a medida que el sector financiero mejora en eficacia, más empresas se verán atraídas a utilizarlo a pesar de las implicaciones fiscales que ello conlleva". [4]
La capacidad fiscal y la estructura tributaria dependen enormemente de la fortaleza y las capacidades de la propia administración tributaria. Sin embargo, las administraciones tributarias son complejas y requieren una gran cantidad de recursos que no todos los estados pueden permitirse. [6] En "Dimensiones administrativas de la reforma tributaria", Richard Bird explica que la fortaleza de una administración tributaria está determinada por la cantidad de personal capacitado, la infraestructura adecuada (incluida la tecnología y los sistemas informáticos modernos), así como por un "sistema de información" funcional. [6] Este sistema de información determina qué bienes y actividades deben ser gravados (la base imponible), así como identifica, clasifica y monitorea a los contribuyentes. Además, facilita la recopilación de información de cada individuo, de terceros y de otras fuentes dentro de la administración tributaria. Además, también debe existir un sistema de recompensas y sanciones para hacer cumplir el cumplimiento tributario. Y, por último, debe haber un sistema para reparar quejas y reclamos en caso de que el sistema falle, e identificar y abordar errores en el sistema tributario antes de que ocurran. [6]
Como organismo de control, las administraciones tributarias tienen como objetivo hacer cumplir las normas y disuadir la evasión fiscal. [4] [6] Por ejemplo, el Servicio de Impuestos Internos es un ejemplo de una administración tributaria fuerte, ya que tiene un gran número de empleados y, por lo tanto, puede controlar más fácilmente a cada individuo en los EE. UU. Por otro lado, cuando los países más pobres carecen de personal fiscal, los responsables de las políticas pueden cambiar sus políticas fiscales para reflejar esta menor capacidad administrativa. [2] Como se explicó anteriormente en la sección sobre la economía informal, los estados con administraciones tributarias de baja calidad pueden depender de un impuesto ineficiente, como un impuesto fronterizo, ya que controlar la frontera es más fácil que controlar a cada individuo o transacción dentro del estado. [4]
En la práctica, recaudar una gran cantidad de ingresos fiscales sin recurrir a impuestos ineficientes se vuelve complicado en presencia de evasión fiscal. Por lo tanto, el objetivo de una administración tributaria no es simplemente maximizar los ingresos y la eficiencia económica, sino también controlar a los ciudadanos de un estado y facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias. [6]
La historia económica destaca la importancia de comprender la historia y el desarrollo de la recaudación de ingresos en la evolución del Estado premoderno al Estado moderno , y promueve la comprensión de las diferencias fiscales entre los países desarrollados y en desarrollo. [5] [9] En particular, la teoría de las ciencias sociales no solo destaca el papel de la estructura tributaria y la capacidad administrativa, sino también los motivos que tienen los diferentes actores al construir capacidad fiscal. [2]
Los diferentes actores que crean y dan forma al desarrollo fiscal y estatal son cruciales para los modelos económicos y las teorías históricas sobre la capacidad fiscal, como las de Besley y Persson, Charles Tilly , Gordon y Li, James C. Scott et al. [2] [4] [10] En términos generales, gran parte de la literatura de las ciencias sociales sobre el tema supone que los orígenes de la capacidad fiscal se encuentran en las decisiones, los incentivos y las restricciones de diferentes actores que compiten entre sí y que buscan sus propios intereses. [2] [5] Estos agentes compiten por el poder y los recursos.
En su libro Seeing Like a State , James Scott analiza, por ejemplo, la capacidad fiscal como el producto de la relación competitiva entre los agentes estatales y la población en general. [11] Además de los actores políticos que recaudan los ingresos fiscales y construyen las administraciones tributarias, los ciudadanos y las élites locales pueden amenazar el suministro de un recurso económico (ingresos fiscales) al Estado. En concreto, si el Estado padece de una capacidad fiscal deficiente (es decir, carece de "tanto la información como la red administrativa que le habrían permitido exigir a sus súbditos un ingreso fiable que estuviera más estrechamente vinculado a su capacidad real de pago"), los ciudadanos del Estado pueden migrar o abandonar el Estado, resistirse silenciosamente o rebelarse violentamente contra el Estado, o evadir impuestos. [12]
Besley y Persson (2009) demuestran además que, a medida que la capacidad fiscal se desarrolla con el tiempo, las decisiones que toman los responsables de las políticas actuales dependen de las restricciones legales, políticas y fiscales impuestas por los actores que anteriormente tenían el poder. [9] North y Weingast (1989), por ejemplo, destacaron "la importancia de la imposición de restricciones constitucionales después de 1689 para controlar el poder del monarca como condición previa para el éxito posterior del Estado y la economía ingleses". [5] [13] En un resumen de la literatura sobre la capacidad fiscal, Johnson y Koyama (2015) destacan además un acuerdo entre los historiadores, en el sentido de que los momentos decisivos en "la historia constitucional y fiscal de Inglaterra", así como el "papel importante desempeñado por las élites políticas y la formación de partidos políticos" fueron esenciales para "otorgar al Estado poderes previamente inimaginables para recaudar impuestos, gastar y endeudarse", al tiempo que se impedía que la corona explotara posteriormente el poder de imponer impuestos para sí misma. Johnson y Koyama también destacan los objetivos de la élite: "no está tan claro de dónde proviene inicialmente el apoyo a estas instituciones [fiscales]. Con frecuencia son las instituciones de orden privado -como las alianzas familiares, las organizaciones religiosas o las redes comerciales informales- las que forman las bases en torno a las cuales se construyen finalmente las instituciones de orden público [como las administraciones tributarias, los registros de tierras o los tribunales]". [5]
Los historiadores políticos, como Samuel P. Huntington y Charles Tilly , postulan que la guerra es el principal incentivo para que los estados inviertan en capacidad fiscal. En War Making and State Making as Organized Crime , Tilly modela al gobierno como un actor egoísta que detenta el poder y que desea extraer ingresos de sus ciudadanos menos poderosos; sin embargo, el estado también protege a sus ciudadanos de amenazas externas a cambio de los recursos e ingresos que estos le proporcionan. De la misma manera, un gobierno o estado tiene un incentivo para hacer la guerra contra otros estados si cree que tendrá éxito, ya que entonces podrá recaudar más ingresos fiscales de un dominio ampliado. [10]
Tilly define cuatro acciones principales del Estado como "hacer la guerra, construir el Estado, proteger [y] extraer", donde "extraer" es "el medio de llevar a cabo las tres primeras actividades". [10] La "extracción" tiene lugar en todos los niveles del Estado, desde el sistema tributario moderno hasta el Estado premoderno , cuando los individuos saqueaban las aldeas de los demás para extraer recursos. Se puede trazar un paralelo con la teoría de Marcus Olson sobre los bandidos errantes y estacionarios , en la que el comienzo de la civilización se deriva del incentivo de un "bandido estacionario" egoísta para capturar y extraer de una aldea durante un período prolongado de tiempo.
Desde las monumentales teorías de Tilly sobre la guerra y la construcción de estados, sus teorías han sido reforzadas por datos [2] y extendidas a estados no europeos y contemporáneos. Herbst, por ejemplo, descubre que si bien la larga historia de guerra y violencia de Europa condujo a las fuertes capacidades fiscales actuales, la mayoría de los estados africanos obtuvieron la independencia sin guerra. [3] Herbst explica primero que la guerra en Europa presionó a los gobiernos "a encontrar nuevas y más regulares fuentes de ingresos" mediante la mejora de la capacidad fiscal, incentivó a los ciudadanos "a aceptar un aumento de los impuestos... porque una amenaza a su supervivencia abrumaría otras preocupaciones que pudieran tener sobre el aumento de los impuestos", y condujo al nacionalismo, lo que permitió a los gobiernos ejercer el poder y recaudar impuestos con mayor facilidad; Herbst luego demuestra que en ausencia de guerra, muchos estados africanos han carecido de estos mismos incentivos y, por lo tanto, no han podido aumentar la capacidad fiscal. [3]
Sin embargo, los estudios también han encontrado que, a pesar de la evidencia en Europa, la relación entre la capacidad fiscal y la guerra no es válida en América del Sur y África. [5] [14] [15]
Los economistas del desarrollo Besley y Persson y Gordon y Li explican que la capacidad fiscal tiene que ver con un "cambio estructural profundo" que será "propicio para extraer impuestos". [2] Ambos autores enfatizan la importancia del sector formal y las transacciones financieras formales, y destacan específicamente que el cambio estructural proviene de "hacer que las transacciones sean más visibles para las autoridades fiscales". [2] [4] Asimismo, para construir capacidad fiscal y crear un Estado moderno, el politólogo James C. Scott enfatizó que los agentes estatales deben ser capaces de operar y gestionar el Estado a través de procesos de simplificación, legibilidad y manipulación. [11]
Entre los principales ejemplos de simplificación, legibilidad y manipulación se encuentra la creación de un sistema métrico estándar , en el que las unidades de medida uniformes darían lugar a precios legibles y unificarían a las poblaciones para crear un estado homogéneo. [11] Un sistema métrico estándar, explica Scott, sentó las bases para prácticas adicionales, como las administraciones centralizadas y la creación de códigos tributarios. Además, Scott destacó que las prácticas de denominación y mapeo de los estados permitían que los estados se administraran con mayor facilidad, estaban "inevitablemente asociadas con los impuestos y, por lo tanto, despertaban resistencia popular". [11] En general, Scott enfatiza la importancia de la legibilidad y la simplificación para que los estados logren capacidad fiscal, y el papel que desempeña la capacidad fiscal en la construcción del estado a través de los incentivos de la élite.
Por ejemplo, cita los fallidos objetivos fiscales de los funcionarios estatales rusos prerrevolucionarios de transformar un sistema de campos abiertos en el que los individuos compartían una propiedad común en granjas independientes donde la tierra estaba asociada a individuos o familias. Esta transformación, explica, ejemplifica los incentivos de los agentes estatales para hacer que la población en general sea "simplificada y legible"; por ejemplo, los funcionarios estatales rusos intentaron crear un mapa catastral que, como una administración tributaria, consiste en agentes administrativos competentes que crean un registro claro, simple y explícito de la propiedad. Sin embargo, los funcionarios estatales no pudieron lograr este régimen "legible" porque el poder del estado para simplificar el estado fue superado por la capacidad de la población en general para "subvertir, bloquear e incluso anular" el intento del estado de estandarizar a su población. [11]
Así, Scott destaca que la creación de capacidad fiscal depende de la capacidad de los agentes estatales para simplificar y hacer legible el Estado, así como del poder de la ciudadanía opositora y de las élites locales.