La regulación de Comando y Control (CAC) encuentra un uso común en la literatura académica y más allá. En este artículo se considera la relación entre CAC y la política ambiental, área que demuestra la aplicación de este tipo de regulación. Sin embargo, CAC no se limita al sector ambiental y abarca una variedad de campos diferentes.
La Regulación de Mando y Control (CAC) se puede definir como “la regulación directa de una industria o actividad mediante una legislación que establece lo que está permitido y lo que es ilegal”. [1] Este enfoque difiere de otras técnicas regulatorias, por ejemplo, el uso de incentivos económicos , que frecuentemente incluye el uso de impuestos y subsidios como incentivos para el cumplimiento. [2] El 'comando' es la presentación de estándares/objetivos de calidad por parte de una autoridad gubernamental que deben ser cumplidos. La parte de 'control' significa las sanciones negativas que pueden resultar del incumplimiento, por ejemplo, procesamiento. [2] [3]
CAC abarca una variedad de métodos. Influir en el comportamiento a través de: leyes, incentivos, amenazas, contratos y acuerdos. En CAC se percibe un problema y se desarrolla y posteriormente implementa la solución para su control. [4]
En el caso de la política y la regulación ambiental, el enfoque CAC se basa en gran medida en el uso de estándares para garantizar mejoras en la calidad del medio ambiente. El enfoque CAC utiliza tres tipos principales de estándares. Estos son estándares ambientales, estándares de emisiones y estándares tecnológicos. Aunque estos estándares se pueden utilizar individualmente, también es posible utilizarlos en combinación. De hecho, en la mayoría de los programas de control de la contaminación, se da el caso en el que se implementa una combinación de normas. [5]
Aunque la política ambiental tiene una larga historia, en la década de 1970 se produjo una proliferación de políticas en esta área que continúa hasta el día de hoy. El enfoque CAC dominó la política en las naciones industrializadas durante esta década porque el enfoque general estaba en políticas correctivas en lugar de técnicas de prevención más integrales. [6] Aunque muchos ven la CAC de manera negativa, el control regulatorio directo todavía se utiliza en la política ambiental de muchos países. [6]
Para lograr sus objetivos, la regulación directa debe garantizar el mayor nivel de cumplimiento posible. Esto puede lograrse mediante una implementación y cumplimiento adecuados. El incumplimiento de la regulación CAC presenta un serio desafío a su efectividad [3] La manera en que se aplica la CAC difiere entre países. Por ejemplo, en Estados Unidos, algunos reguladores encargados de implementar técnicas CAC tienen poderes para elaborar normas. Mientras que en el Reino Unido, las normas regulatorias suelen ser establecidas por los departamentos de gobierno. Esto se logra mediante legislación primaria y secundaria que posteriormente exigen las burocracias regulatorias. [2] La regulación también difiere dentro de los países; en el Reino Unido, el actual sistema de sanciones regulatorias posee variaciones entre los poderes y prácticas entre los reguladores. [7] La aplicación de la CAC a menudo implica el uso de sanciones uniformes, lo que puede dar lugar a que las pequeñas empresas sientan la carga de la regulación más severamente que las empresas de mayor tamaño. [7]
Se utiliza un enfoque CAC en las políticas por varias razones. Se ha propuesto que al imponer normas fijas con fuerza de ley, la CAC puede responder más rápidamente a actividades que no se ajusten a las normas establecidas. [2] También tiene beneficios políticos, ya que se considera que el regulador (a menudo el gobierno) actúa con rapidez y decisión. [2]
Está lejos de ser una forma de regulación libre de problemas; En particular, en la década de 1980 el CAC fue objeto de críticas generalizadas. Un buen número de críticos tienden a favorecer las estrategias basadas en el mercado y a menudo dudan de los méritos de los enfoques regulatorios gubernamentales [2].
Algunas cuestiones destacadas incluyen: [2]
Los críticos de la CAC a menudo señalan la regulación basada en incentivos como una alternativa y utilizan términos como regulación inteligente, regulación basada en la gestión, regulación receptiva y metarregulación. Los posibles beneficios de este enfoque pueden incluir costos administrativos más baratos y una reducción en el riesgo de captura regulatoria . Sin embargo, se ha analizado la opinión de que la regulación basada en incentivos es radicalmente diferente de la CAC. [8] Las ventajas pueden ser exageradas; a menudo es necesario un sistema complejo de reglas para permitir un sistema efectivo, lo que puede causar que muchos esquemas basados en incentivos parezcan replicar algunas de las características del CAC. La inspección y el cumplimiento también pueden ser esenciales para evitar la evasión de responsabilidad, asemejándose nuevamente a la CAC y posiblemente eliminando los beneficios propuestos en términos de costo. [2] Si bien las prácticas pueden cambiarse a un nivel superficial mediante el uso de CAC, es posible que no se puedan lograr los cambios de comportamiento necesarios para prácticas ambientales más sostenibles. [9] Hay algunos comentaristas sobre el tema que prefieren utilizar "instrumento regulatorio directo" en lugar de instrumento de "mando y control" debido a las connotaciones negativas que rodean el término. [10]
Gran parte de la literatura sobre instrumentos regulatorios considera la eficiencia en términos de costos monetarios. Muchos críticos han calificado al CAC de "ineficiente" como sistema que gasta recursos pero genera pocos ingresos. [11] El costo del cumplimiento se percibe como alto, lo que puede generar costos superiores a las sanciones por incumplimiento. Un resumen de 10 estudios demostró diferencias significativas en el costo entre CAC y las alternativas de menor costo. [12] Los datos empíricos sugieren que las regulaciones de la CAC, especialmente los subsidios gubernamentales en la agricultura, [13] a menudo alimentan el daño ambiental , la deforestación y la sobrepesca en particular. [14] [15]
Algunos han defendido ciertos aspectos del enfoque CAC, argumentando en contra de la creencia común de que estos regímenes son inherentemente ineficientes. [16] Con frecuencia se hace referencia a los incentivos económicos como un enfoque de regulación considerablemente más eficiente. Los incentivos más utilizados en este método están relacionados con los impuestos. Los costos administrativos de la recaudación de impuestos pueden subestimarse. Los defensores de los incentivos han sido acusados de hacer suposiciones simplificadoras y de no tener plenamente en cuenta los costos de administrar los sistemas tributarios. [16] [17] En algunas circunstancias, la regulación CAC puede terminar siendo una opción menos costosa. Si bien los instrumentos económicos pueden actuar para reducir los costos de cumplimiento, en ciertos casos sus costos totales pueden ser en realidad más altos. Esto puede deberse al alto nivel de seguimiento que se requiere para que un método incentivado sea viable y exitoso. [dieciséis]
El uso de Comando y Control en la regulación implica que el gobierno o un organismo similar “ordene” la reducción de los niveles de contaminación (por ejemplo, estableciendo niveles de emisiones) y “controle” la manera en que se logra (por ejemplo, instalando tecnologías de control de la contaminación). . Se ha argumentado que la CAC tiene el potencial de ser eficaz en determinadas condiciones. A menudo, su eficacia puede determinarse en función de si el problema tiene una fuente difusa o puntual. Un enfoque CAC es relativamente compatible con las fuentes puntuales y su regulación a menudo puede lograr el éxito. Por otro lado, CAC lucha por abordar adecuadamente cuestiones que tienen una fuente difusa y difusa. [18] Evans [19] se basa en el siguiente ejemplo: “es relativamente fácil regular las emisiones de 10 grandes centrales eléctricas que queman carbón en un solo país, pero mucho menos fácil monitorear las emisiones causadas por millones de automovilistas o los efluentes vertidos de decenas de miles de granjas en todo el mundo”.
En Política Ambiental , CAC se caracteriza por 3 diferentes tipos de normas, el uso de las normas está determinado por diversos factores, entre ellos la naturaleza del problema ambiental y las capacidades administrativas del órgano rector: [17]
Se ha sugerido que si el cumplimiento alcanza niveles apropiados, puede haber un buen grado de certeza de los resultados ambientales. [20] La regulación CAC tiene el potencial de conducir a una resolución más rápida de ciertos objetivos de política ambiental. [2] También puede proporcionar claridad a aquellos que están sujetos a la regulación. Puede haber una comprensión más clara de lo que se requiere y cómo cumplir esos requisitos. [9] Se ha argumentado que el uso del enfoque CAC para resolver problemas ambientales puede tener consecuencias inesperadas si la aplicación se realiza de manera acrítica. [4] Gran parte de la política ambiental hasta la fecha se ha asociado con el término incrementalismo inconexo. Este término fue acuñado por Lindblom [21] y describe los cambios pequeños y a menudo no planificados que han ocurrido en el campo de la regulación ambiental. Estos cambios en la regulación a menudo abordan problemas de pequeña escala con leyes adaptadas al área particular de interés. Este enfoque es criticado porque no tiene en cuenta las causas más amplias de los problemas medioambientales.
El Protocolo de Montreal de 1987 se cita comúnmente como un éxito de la CAC a nivel internacional. El objetivo del acuerdo era limitar la liberación de clorofluorocarbonos a la atmósfera y, posteriormente, detener el agotamiento del ozono (O3) en la estratosfera.
Hubo una serie de factores que contribuyeron al éxito de Montreal, entre los que se incluyen: [22] [23]
Definir este acuerdo como un enfoque CAC es ligeramente problemático ya que el acuerdo no instruye directamente a los estados sobre cómo cumplir sus objetivos. Sin embargo, el objetivo del Protocolo de Montreal ha sido eliminar la fuente de emisiones de CFC, por lo que la única forma realmente viable para que un estado lo logre sería mediante la prohibición de sustancias relacionadas con el agotamiento de la capa de ozono. Algunos consideran que Montreal es un "caso especial" de un enfoque exitoso de la CAC. [19]
El modelo tradicional de comando y control típicamente involucraba áreas de preocupación ambiental que eran abordadas por los gobiernos nacionales. En las últimas décadas, los problemas ambientales transfronterizos han cobrado importancia. Este cambio ha expuesto muchas de las limitaciones de un enfoque de comando y control cuando se aplica a un ámbito más amplio y complejo. [19] El cambio climático se utiliza a menudo para ejemplificar las fallas percibidas de este enfoque regulatorio. El cambio climático es un buen ejemplo de una preocupación compleja, llena de incertidumbres y difícil de entender para muchas personas. [24] Esto puede ayudar a explicar la aparente incompatibilidad entre el cambio climático y un enfoque CAC. Mitigar el cambio climático requiere acciones de naturaleza mucho más proactiva que la que los modelos tradicionales de CAC pueden ofrecer. Una de las razones de la falta de compatibilidad con muchos acuerdos ambientales internacionales es la forma en que está organizada la comunidad internacional. El derecho internacional no se puede implementar de la misma manera que el derecho a nivel nacional. [25] El enfoque CAC se basa en gran medida en prohibir ciertas actividades y luego hacer cumplir la prohibición mediante sanciones, lo que hace que su ampliación al nivel internacional sea problemática. Sin un organismo internacional fuerte para hacer cumplir la ley, es poco probable que la CAC sea una herramienta eficaz para abordar la mayoría de los problemas ambientales transfronterizos, incluido el cambio climático. [24]
La naturaleza internacional de muchas cuestiones ambientales contemporáneas dificulta los enfoques regulatorios de la CAC. Desde la década de 1970, el entusiasmo por la implementación de incentivos económicos para la regulación ha ido en aumento. Esto se debe, en parte, al desencanto con el mando y el control. [26] El alejamiento del CAC no parece estar desacelerando; la respuesta puede ser una mayor participación de una variedad de actores. El papel de las ONG ambientales en la formulación de políticas ha cambiado drásticamente en las últimas décadas. Su número y la influencia que ejercen sobre los gobiernos nacionales y las negociaciones a nivel internacional ha aumentado. [27] La participación de las ONG ha ayudado al desarrollo de la política internacional de varias maneras. Gran parte de la política medioambiental se ha visto influida por las investigaciones recopiladas por estas organizaciones. También actúan como denunciantes, actualizando a los reguladores sobre el progreso y el cumplimiento. La mejor respuesta puede ser una combinación de enfoques diferentes, que involucren a una variedad de actores y tipos regulatorios. Sin embargo, es probable que muchos gobiernos persistan en adoptar la CAC debido a los beneficios políticos y al hecho de que no siempre es tan inflexible e ineficiente como sugerirían muchos economistas. [27]