La transparencia fiscal se refiere a la publicación de información sobre cómo los gobiernos recaudan, gastan y gestionan los recursos públicos. Más específicamente, significa la publicación de información de alta calidad sobre cómo los gobiernos recaudan impuestos, toman préstamos, gastan, invierten y gestionan los activos y pasivos públicos.
La transparencia fiscal incluye la presentación de informes públicos sobre el estado pasado, presente y futuro de las finanzas públicas. Las políticas fiscales tienen efectos críticos en los resultados económicos, sociales y ambientales de todos los países, en todos los niveles de desarrollo.
La transparencia fiscal se utiliza a veces como sinónimo de transparencia presupuestaria. Sin embargo, la transparencia fiscal es, en principio, más amplia que la transparencia presupuestaria. Incluye todos los activos, pasivos y obligaciones contingentes públicos, así como los ingresos y gastos autorizados en un presupuesto anual, es decir, incluye todos los stocks y flujos, mientras que los stocks a menudo no figuran en los documentos presupuestarios (aparte de la deuda).
La transparencia fiscal incluye las actividades fiscales realizadas fuera del sector presupuestario pero dentro del sector gubernamental, por ejemplo, por organismos gubernamentales autónomos o fondos extrapresupuestarios que pueden no informarse como parte del sector presupuestario.
La transparencia fiscal también incluye "actividades cuasifiscales" realizadas fuera del sector gubernamental por corporaciones públicas, el banco central o (a veces) por corporaciones privadas, es decir, actividades que son de carácter fiscal pero que no son financiadas por el gobierno sino por las propias corporaciones, como préstamos subsidiados o prestación de servicios subsidiados por corporaciones públicas, o la construcción de infraestructura pública por empresas que desarrollan recursos naturales (Referencia: Documento de referencia preparado para el Grupo de Trabajo de Apertura Fiscal de la Alianza para el Gobierno Abierto-GIFT).
Por otra parte, el término “transparencia presupuestaria” puede referirse al sector presupuestario más restringido (por ejemplo, “gobierno central presupuestario”), pero puede no incluir los presupuestos de agencias autónomas o fondos extrapresupuestarios. El término también puede referirse a un concepto más amplio, por ejemplo, la “Encuesta de Presupuesto Abierto” de la International Budget Partnership, que incluye algunas preguntas sobre activos y pasivos, pero que se centra en ocho informes clave centrados en el presupuesto. El término transparencia presupuestaria generalmente no se utiliza para referirse a un concepto tan amplio como la transparencia fiscal.
La apertura fiscal se refiere a la transparencia fiscal junto con la participación pública directa en la formulación y la implementación de la política fiscal. Tras la crisis financiera mundial, las iniciativas internacionales de transparencia fiscal han incorporado cada vez más la participación pública como un elemento clave para promover una mejor formulación y ejecución de políticas y fortalecer la rendición de cuentas en materia de gestión fiscal (véase más adelante).
La crisis financiera de 1997 en el este de Asia impulsó a la comunidad internacional a elaborar una codificación integral de lo que se entiende por transparencia fiscal. El Código de Buenas Prácticas sobre Transparencia Fiscal del FMI , adoptado en 1998 (y revisado en 2001 y 2007), comprendía cuatro pilares: claridad de funciones y responsabilidades; procesos presupuestarios abiertos; disponibilidad pública de la información; y garantías de integridad. El Código fue acompañado por un Manual de Transparencia Fiscal, que junto con el Código proporcionó la base para una iniciativa del FMI para evaluar las prácticas de los países en relación con el Código: los llamados Informes sobre la Observancia de los Códigos y Normas (ROSC). A fines de 2006, aproximadamente la mitad de los países miembros del Fondo habían elaborado un ROSC fiscal, casi todos los cuales se publicaron en el sitio web del Fondo.
A principios de los años 2000 se lanzaron varias iniciativas de transparencia fiscal. La Federación Internacional de Contadores (IFAC) inició el programa de Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS) (href: http://www.ipsasb.org), y desde entonces ha introducido dos bases de contabilidad del sector público: caja y acumulación. En 2001, el Departamento de Estadística del FMI publicó un Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas (GFSM2001) totalmente revisado, que estableció la base de acumulación para registrar las transacciones, incluido el balance del gobierno, como la norma para todos los países a la hora de presentar estadísticas fiscales analíticas. En 2002, la OCDE publicó las Mejores Prácticas sobre Transparencia Presupuestaria, y al año siguiente se lanzó la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI). En 2005, el FMI publicó una Guía sobre la Transparencia de los Ingresos de los Recursos Naturales que contenía buenas o mejores prácticas generalmente reconocidas para la transparencia de la gestión de los ingresos de los recursos naturales en los países que obtienen una parte significativa de sus ingresos de los recursos naturales. Mucho antes, la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) desarrolló un conjunto integral de normas internacionales que desempeñan un papel importante en la transparencia y la rendición de cuentas fiscales.
En esta década también se puso en marcha una importante iniciativa de la sociedad civil para promover una mayor transparencia de los presupuestos gubernamentales: la Encuesta de Presupuesto Abierto (OBS, por sus siglas en inglés) y el Índice de Presupuesto Abierto (OBI, por sus siglas en inglés) asociado, desarrollado por la International Budget Partnership. El objetivo de la Iniciativa de Presupuesto Abierto era mejorar la gobernanza y combatir la pobreza: "los gobiernos abiertos transforman vidas". La encuesta ha evolucionado para abarcar tres pilares de la rendición de cuentas presupuestaria: (i) Transparencia presupuestaria, calificada según las respuestas a 109 preguntas de la encuesta que abarcan ocho documentos clave a lo largo del ciclo presupuestario anual. Esto produce una puntuación entre 0 y 100 en el OBI; (ii) Participación pública, evaluada mediante 16 preguntas introducidas en la encuesta de 2012 que califican las oportunidades de participación pública directa en la preparación e implementación del presupuesto; (iii) la solidez de la supervisión, utilizando 15 preguntas sobre la solidez de la legislatura y la institución fiscalizadora superior. La primera encuesta sobre presupuestos se publicó en 2006 y la quinta, que abarcó 102 países, se publicó en septiembre de 2015. La encuesta es realizada por expertos independientes en presupuestos con base en cada uno de los países encuestados, bajo la supervisión de la Asociación Internacional de Presupuestos. Cada encuesta es revisada por expertos en el país y por expertos del IBP, y se pone a disposición de cada gobierno un borrador para que formule comentarios.
En un importante documento sobre transparencia fiscal, rendición de cuentas y riesgo, el FMI examinó en 2012 el estado de la transparencia fiscal tras la crisis financiera mundial y propuso una serie de mejoras a las normas internacionales de transparencia fiscal y a los mecanismos de seguimiento existentes. El documento de 2012 sentó las bases para el nuevo Código de Transparencia Fiscal y la Evaluación de la Transparencia Fiscal del FMI, que sustituyeron al Código de 2007 y al módulo fiscal relacionado del ROSC.
El nuevo Código abarca cuatro elementos clave de la transparencia fiscal:
Para cada uno de los principios definidos en el Código, el nuevo Código diferencia entre prácticas básicas, buenas y avanzadas a fin de distinguir entre diferentes niveles de desempeño y capacidad y proporcionar a los países hitos claros hacia el pleno cumplimiento.
Se han publicado los pilares I, II y III, y se ha puesto a disposición del público en 2015 un borrador del pilar IV para su consulta y prueba sobre el terreno. En él se adaptan los principios de los tres primeros pilares a las circunstancias particulares de los países ricos en recursos.
Hasta la fecha, el FMI ha realizado trece Evaluaciones de Transparencia Fiscal y nueve de los informes de evaluación se han finalizado y publicado en el sitio web del FMI: para Bolivia, Costa Rica, Finlandia, Irlanda, Mozambique, Filipinas, Portugal, Rumania y Rusia.
Se pueden obtener evaluaciones adicionales de la transparencia fiscal, o de elementos de la transparencia presupuestaria, en:
Además de la revisión del Código de Transparencia Fiscal del FMI, la crisis financiera mundial también provocó una reflexión más amplia sobre la eficacia de los acuerdos internacionales existentes para promover la transparencia y la rendición de cuentas fiscales.
Un resultado de esto fue la creación de la Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal (GIFT, por sus siglas en inglés) en 2011. GIFT es una red de acción de múltiples partes interesadas que tiene como objetivo "Promover e institucionalizar normas globales y mejoras significativas y continuas en materia de transparencia fiscal, compromiso y rendición de cuentas en países de todo el mundo". Los principales administradores de GIFT son el Banco Mundial, el FMI, la Asociación Presupuestaria Internacional, la Federación Internacional de Contadores, la Secretaría Federal de Presupuesto y Planificación del Gobierno de Brasil y el Departamento de Presupuesto y Gestión de Filipinas. Una variedad de otras organizaciones oficiales y de la sociedad civil son administradores de GIFT.
Aunque la apertura fiscal está mejorando en muchos países, el ritmo es desigual y lento, y se registran constantemente contragolpes: podría llevar una generación lograr una mejora significativa y sostenible en importantes regiones del mundo. Al mismo tiempo, el desafío es complejo y amplio y necesita de múltiples partes interesadas para abordarlo de manera coordinada. GIFT conecta a importantes actores internacionales con otras redes, junto con gobiernos y organizaciones de la sociedad civil: al tiempo que facilita el diálogo y la cooperación en una plataforma en la que participan las partes interesadas y las redes pertinentes, GIFT fortalece las normas y crea incentivos para que los países entablen un diálogo con las organizaciones de la sociedad civil, a fin de mejorar la transparencia y la participación en el origen y el uso de los recursos públicos.
La Agenda de Acción de GIFT está organizada e implementada en torno a cuatro ejes principales de trabajo:
1. Promoción de normas globales sobre transparencia fiscal GIFT ayuda a fortalecer la arquitectura normativa de las normas de transparencia fiscal y persigue la adopción de un nuevo conjunto de principios sobre participación pública en la elaboración del presupuesto.
2. Aumentar y mejorar el aprendizaje entre pares y la asistencia técnica GIFT continúa desarrollando el Grupo de Trabajo de Apertura Fiscal de la Alianza para el Gobierno Abierto-GIFT, con el objetivo de trabajar con gobiernos y OSC para mejorar la transparencia fiscal en varios países y reunirlos para que se apoyen mutuamente; al brindar un foro para compartir experiencias, GIFT pretende crear incentivos a través de la presión de pares, así como enfoques prácticos e innovaciones.
3. Alinear el trabajo sobre incentivos con un mayor conocimiento (Agenda de investigación basada en evidencia) GIFT se centra en promover la investigación sobre la evidencia de incentivos, los impactos en el desarrollo y los enfoques prácticos e innovaciones en la transparencia fiscal: se han producido estudios de casos de países sobre participación pública, datos fiscales abiertos, incentivos de transparencia fiscal y otras investigaciones.
4. Aprovechamiento de nuevas tecnologías y datos abiertos para involucrar al público en general GIFT ha desarrollado una plataforma de Comunidad de Práctica como mecanismo de comunicación para capacitación, seminarios en línea, reuniones virtuales, debates en línea, buenas prácticas, cursos de capacitación en línea, debates, blogs, etc. Al mismo tiempo, GIFT está desarrollando una especificación de datos presupuestarios abiertos destinada a facilitar y simplificar la publicación de datos presupuestarios, aumentar el uso de las herramientas de visualización suministradas con los datos presupuestarios y facilitar la reutilización de los datos presupuestarios para los gobiernos y el público.
Una de las primeras acciones de la GIFT fue la elaboración de un nuevo conjunto de Principios de Alto Nivel de Transparencia Fiscal, Participación y Rendición de Cuentas , diseñados para situarse por encima del conjunto existente de normas y estándares internacionales, promover una mayor coherencia entre esos estándares y promover el desarrollo de nuevas normas donde existan lagunas. Los Principios de Alto Nivel de la GIFT fueron aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU) en diciembre de 2012 (resolución 67/218 de la AGNU).
Dos de los Principios de Alto Nivel afirman que la transparencia y la participación son derechos de los ciudadanos. El Principio de Alto Nivel Uno afirma que el público tiene derecho a la información fiscal. Esto refleja el derecho reconocido al acceso a la información , que se acepta internacionalmente como un derecho civil fundamental. Establece que el público tiene derecho a la información sobre las políticas fiscales, y la transparencia fiscal garantiza que el público pueda hacer un seguimiento de la forma en que se utiliza este dinero.
Por otra parte, el Principio de Alto Nivel 10 afirma el derecho del público a dirigir la participación pública en la formulación y ejecución de la política fiscal. Esto se ha reflejado posteriormente en la incorporación de requisitos de participación pública en el Código de Transparencia Fiscal del FMI de 2014 y en los Principios de Gobernanza Presupuestaria de 2014 de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.
Del Informe Ejecutivo de la OBS-2015: Los resultados de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2015 revelan grandes brechas en la cantidad de información presupuestaria que los gobiernos ponen a disposición del público. La puntuación media de la OBI de los 102 países encuestados en 2015 es de 45 sobre 100. Una gran mayoría de los países evaluados –en los que vive el 68 por ciento de la población mundial– proporciona información presupuestaria insuficiente. Estos 78 países tienen puntuaciones de la OBI de 60 o menos.
Un número preocupante de 17 países proporcionan poca o ninguna información presupuestaria, con puntuaciones de 20 o menos.
La encuesta reveló que alrededor de un tercio de los documentos presupuestarios que deberían estar disponibles para el público no lo están. O bien no se produjeron en absoluto, o se produjeron sólo para uso interno, o se publicaron demasiado tarde para ser útiles. Un hecho especialmente preocupante es que los gobiernos de 16 países ni siquiera publicaron el documento fundacional que describe las políticas presupuestarias propuestas por el gobierno, la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo.
Muchos de los documentos presupuestarios que no están disponibles para el público ya están preparados, pero siguen estando fuera del alcance del público. La transparencia presupuestaria podría mejorarse significativamente si los gobiernos tomaran la sencilla medida de publicar estos documentos ya preparados. No publicar información que ya se está produciendo es claramente una cuestión de voluntad política, sobre la que los donantes y la sociedad civil pueden influir. Además, los próximos acuerdos mundiales sobre desarrollo y cambio climático deberían exigir que se informe públicamente sobre las inversiones destinadas a cumplir estos compromisos, un paso clave hacia la apertura de los presupuestos.
La Encuesta también encontró que, incluso cuando se publican los documentos presupuestarios, con frecuencia carecen de suficiente detalle. Por ejemplo, las propuestas presupuestarias del Ejecutivo que se publican proporcionan, en promedio, menos de tres quintas partes de la información deseada.
Por lo tanto, para aumentar aún más la transparencia presupuestaria, los gobiernos deben proporcionar información presupuestaria más completa. Esto puede ser una cuestión de capacidad del gobierno, por lo que los donantes y la sociedad civil pueden apoyar el progreso brindando asistencia técnica.
Aunque la transparencia fiscal está mejorando en muchos países, el ritmo es desigual y lento: puede que haga falta una generación para lograr una mejora significativa y sostenible en importantes regiones del mundo. Al mismo tiempo, el desafío es complejo y amplio, y necesita de múltiples partes interesadas para abordarlo de manera coordinada. Revelar lo que hacen las organizaciones gubernamentales con los recursos financieros no siempre es fácil; de hecho, hay mucha resistencia a la transparencia fiscal.
Hay evidencia de que la transparencia fiscal fortalece la eficiencia, equidad, eficacia, estabilidad y sostenibilidad de las políticas fiscales, lo que a su vez aumenta la probabilidad de que dichas políticas tengan efectos económicos, sociales y ambientales positivos 1 .
• Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal (GIFT)
- Recursos y publicaciones de GIFT.
- Principios Superiores de Transparencia Fiscal.
- Principios de Participación Pública en la Política Fiscal.
- Guía de GIFT sobre Principios y Mecanismos de Participación Pública en la Política Fiscal.
• Banco Mundial - Transparencia fiscal
• FMI - Transparencia fiscal: (Código de Transparencia Fiscal, Evaluación de la Transparencia Fiscal, Manual de Transparencia Fiscal y Guía de Recursos Naturales)
• Gasto público y rendición de cuentas financiera (PEFA)
• Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas (EITI)
• Estadísticas de finanzas públicas (GFS)